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《旧唐书·职官志二》“侍中”条小注：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。永淳二年七月，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。”此段前一部分或本于刘肃《大唐新语》。《新唐书·百官志一》“宰相之职”条则云：“初，三省长官议事于门下省之政事堂，其后裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。”文字小有差别，意思都是一样的，即政事堂乃宰相议事之所，其先设于门下省，由侍中执政事笔，后移至中书省，由中书令执政事笔。但是，《新》《旧》志均未交代“旧制”“初”的起始时间。唐人李华《中书政事堂记》则明确写道：“自武德以来，常于门下省议事，即以议事之所谓之政事堂。”由于缺乏具体情况的记载，因此政事堂设立的时间就成为学界长期争论的问题。不过多数学者接受李华的说法，认为政事堂设立于武德时。
政事堂议事制度以知政事官员额较多，并且都是实际参预政事为前提。如果只有一两个人，那就只能相互商量，然后做出决定。如果不实际参预政事，那就只能是顾问。如前所述，隋文帝时期宰相制度还处在调整的过程之中，直到隋炀帝大业六年（610）才逐步形成了由指定参预朝政的若干大臣参掌朝政的新格局，开唐代知政事官的先声。但不久隋朝就陷于动乱，这些参掌朝政的大臣已不可能建立起一套严格的议事制度。唐高祖以三省长官为宰相。至少从制度上来说，宰相中尚书仆射品位要高于侍中和中书令。且整个武德时期战争不断，宰相经常还要前往前线或出使突厥，像裴寂这样的宠臣也不能例外，同时主政的宰相人数不多，故也不可能形成后来知政事官议事那样的制度。
唐太宗即位后，贞观元年（627）九月以杜淹检校吏部尚书参预朝政，恢复了隋炀帝时指定一些大臣参预朝政的做法，唐朝宰相制度开始出现新的格局。唐太宗还致力于政治体制的完善和运作机制的健全。贞观三年，唐太宗谓侍臣曰：“中书、门下，机要之司。”这对比他在贞观元年所说“元置中书、门下，本拟相防过误”
，在认识上前进了一大步，说明在中央政权机关中，唐太宗已经把中书省和门下省放在了核心地位，知政事官以中书、门下为核心的格局已经处于形成的过程中。贞观四年，唐太宗又谈到每事“皆委百司商量，宰相筹画”
。这不仅是一个政事处理的原则。它同时还说明，在政务的处理上，宰相筹划已经成为一个必不可少的环节。也就是说，宰相议事已经成为一种制度。至于这个时期的议事之所，据《新》《旧》志和《中书政事堂记》所记，不论所说是“旧制”“初”，还是“自武德以来”，意思都是，在移到中书省之前，宰相是在门下省议事的。
综上所述，政事堂议事的制度，是在贞观初年最后形成的。而其议事之所，则在门下省。
武则天执政以后，裴炎移政事堂于中书省。至于迁的时间，李华《中书政事堂记》记为光宅元年（684）。杜佑《通典》卷二一《职官三·宰相》、《唐会要》卷五一《官号·中书令》记为永淳三年（684）七月。《旧唐书·职官志二》则记为永淳二年七月。对此学者多有讨论。刘健明先生在《裴炎迁政事堂事件考析》
一文中进行了考析，认为政事堂的迁移时间，可能在弘道元年（683）十二月或光宅元年正月，而在光宅年（即嗣圣元年）元月的可能性较大，因此事本与武则天及裴炎害怕中宗委韦玄贞任侍中有关。他经过严密的考析后指出：“高宗病危，有意起用裴炎辅政，但裴炎显然愿意与武则天合作，支持武则天听政掌权。中宗不甘心权力被架空，拟任用自己的外父去出掌门下省，把持政事堂，触怒武则天和裴炎。为防范中宗取得政事堂的控制，裴炎时刚从侍中任中书令，遂主迁政事堂往中书省，以便控制。”刘先生的分析无疑是符合当时上层权力之争的实际情况的，使我们对中宗废立问题有更深层面的认识。这也告诉我们，政治制度的演变，现实的政治斗争，人事的变动，某些政事的发生，往往是这种变化的动因。但是，由于政事堂移到中书省后，中书令的地位进一步提高，中书省的优势地位得以确立，因此简单地认为这是政事堂移到中书省后的结果，恐怕是不合适的。
唐初以来，门下省以处理庶政为主，上行文书都需要经过门下省审署申覆而施行焉。而中书省则偏重政令的起草和颁行。因此由谁来执政事笔，政事堂设在哪里，不是简单的宰相议事场所的变化，而是反映政事堂工作侧重点已经开始转移。
史书中直接记载政事堂议事的材料不多，《旧唐书》卷八七《裴炎传》：“高宗崩，太子即位，未听政，宰臣奏议，天后降令于门下施行。”事关最高执政权，这恐怕是宰相政事堂议事中最大的军国之务了。《旧唐书》卷八七《李昭德传》：“侯思止亦奏娶赵郡李自挹女，敕政事堂共商量。昭德抚掌谓诸宰相曰：‘大可笑。往年俊臣贼劫王庆诜女，已大辱国。今日此奴又请索李自挹女，无乃复辱国耶！’寻奏寝之。”所议虽非大事，但从中可知，第一，政事堂议事有时是承敕进行的，这也就是“同承受进止平章事”；第二，宰相在商量时是可以自由发表意见的，而处于主导地位的中书令或其他官员的意见则往往起到决定性作用；第三，商量的结果要奏报皇帝批准施行。