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从传统意义上说，监狱是刑罚执行的机关，因此监狱的工作都是执法工作。但是，纯粹的罪犯矫正超越了一般意义上的执法，有着更为复杂、艰深的专业要求。为了叙述方便，本文把监狱的工作分为两个领域：一个是执法领域，一个是矫正领域。执法领域包括监管安全等狱政事务，减刑、假释等司法奖励事务以及监狱行政事务；矫正领域包括纪律规训、教育、感化等内容。两者有明显的区别：执法是强制性的，而矫正项目并不必然要求强制性，如罪犯的心理咨询与矫正要求自然的气氛；执法的依据是明确的法条规范，而矫正项目则因人而异（特别是个别矫正方案），有些矫正项目要在摸索中求证。当然两者并非完全独立，而是存在关联，如纪律规训既属于执法，又具有矫正性；监管安全是执法规范的目标，又是矫正罪犯的前提。“规范执法”与“矫正罪犯”都是监狱工作的内容，按常理，各就各位，本无讨论的必要，然而，新媒体舆论加大了监狱“规范执法”与“罪犯矫正”工作之间的不平衡，给原本不很平衡的天平增加了失衡的砝码。
新媒体的概念早在20世纪60年代就已提出。它是相对于传统的报刊、广播、电视等媒体而言，是利用数字技术、网络技术、移动技术，通过互联网、无线通信网、卫星等渠道以及电脑、手机、数字电视机等终端，向用户提供信息和娱乐服务的传播形态和媒体形态。新媒体的发展带来了公众舆论的大发展，数字化产品的普及预示着新媒体时代的到来。新媒体对政府的监督与批判，深深地影响了监狱工作中的“规范执法”与“罪犯矫正”。
公众试图表达民意，在不同的年代与阶段一直存在。它的具体表现方式各异，它的抽象存在是同质的。德国思想家汉娜·阿伦特（Hannah Arendt）将这种抽象的存在表达为“公共领域”（Public sphere）。这是一个与“私人领域”（Private sphere）相对应的概念。哈贝马斯对“公共领域”作了系统化研究，认为公共领域是一种介于国家和社会之间的公共空间，个体公民聚集其中，共同讨论他们所关注的公共事务，形成某种接近于公众舆论的一致意见，并组织对抗武断的、压迫性的国家与公共权力形式，从而维护总体利益和公共福祉。
公共领域由公众、舆论和媒介三大要素构成。公共领域的首要构成要素是参与主体，即公众。公共领域是开放的，它对进入公共领域的公众没有身份、阶级、阶层、财产、教育水平等因素要求，公共领域的特质也决定了它不会有这种要求。哈贝马斯认为，“这种社会交往的前提不是社会地位平等，或者说，它根本就不考虑社会地位问题”
，而是“单纯作为人”的平等。公共领域的起源就是言论，因而公共领域就是为了议论问题而存在。公共领域里的议论带有批判性，有理性的批判，也有非理性的批判。“判断公众舆论是否形成的重要标准是公众的意见中是否具有批判意识以及这种批判性的意见在公众意见中所占的比例和地位。”
这种批判性针对的是公共事务，因而是对国家公共权力的监督、规范和约束。公共媒介既是公共舆论的场所，也是公共舆论的手段。开放性是公共媒介的基本要求，公共媒介越开放，公众舆论越容易形成，公共领域越容易产生影响。当今社会，公共媒介已经从固定场所发展到无需固定场所，从现实世界发展到虚拟世界，从传统载体发展到数字载体。
新媒体时代的网络最贴切地满足了公共领域的要求。网络对参与主体，即网民几乎没有身份要求（只有一些简单的操作要求），网民主体最大限度地满足了公共领域对主体不平等性的排斥。据中国互联网信息中心调查，截至2009年6月30日，中国网民达到3.38亿人，仅半年时间就增长了4 000万人；全国互联网普及率25.5％，超过世界平均水平。
《2008年中国互联网舆情分析报告》将网民中关注新闻时事、在网上表达意见的群体概括为“新意见阶层”。“据有关部门对9万人的调查，常在网上发表言论的网民，35岁以下的占78.8％，大专以上学历的占79.2％，月收入2 500元以下的占68.6％，在企业工作的占36.9％，这些人是构成‘新意见阶层’的主体”。
从2009年互联网50件热点舆情事件来看，网络舆论涉及面广点多，包括官员失职、突发事件、教育改革、工程质量、司法公正、企业改革、政府行为及环境污染等，舆论的倾向是“同情弱势群体，痛恨社会不公，关注公权力尽责和诚信，维护社会道德底线”
，具有极强的批判意识，对公权力的行使尤其如此。网络媒介的最大优势是“所有人对所有人的传播”。《2008年中国互联网舆情分析报告》将这种优势的载体概括为三种：新闻跟帖、网络论坛/BBS、博客/个人空间。
有别于传统媒体交流的单向性和交流滞后性，它的开放性在互联网与手机的结合中得到如虎添翼式的发挥。因而，网络的先天性使得其在公共领域“能在极短时间内凝聚共识，发酵情感，诱发行动，影响社会”
。
新媒体时代的舆论通过比对明确的法条规范，容易造成监督监狱执法工作偏失，但是对监狱矫正领域的认知与评价，普通网民不具备足够的基础知识。新媒体舆论对监狱履职的监督首先聚焦在监狱的执法领域。
2009年，我国司法领域受到网络的极大关注。这种网络关注从看守所开始，并慢慢转移到监狱。2009年2月，云南省晋宁县看守所发生“躲猫猫”事件被网络曝光，舆论哗然。“躲猫猫”一词，成为2009年度网络流行语，位居十大流行语第二。
不幸的是，看守所并没有在网络聚焦下逐渐淡出，而是越陷越深。在这之后，看守所随即发生了一系列被关押人员非正常死亡，并被安上各种匪夷所思的死因，“洗澡死”“床上摔下死”“噩梦死”“睡姿不对死”“发狂死”“抠粉刺死”“激动死”，
引起网民对公正执法的质疑，矛头直指政府公信力。有了看守所非正常死亡的铺垫，当监狱发生突发事件时，不管事件是正常的还是非正常的，网络民意有了“非正常”的先入为主的意象。看守所关押的是未经审判的犯罪嫌疑人，隶属公安条线。监狱关押的是经过法院审判的罪犯，隶属于司法条线。普通民众对看守所和监狱不作区分，因为都是关押场所，是同质的公权力，所以将他们归为一类。因而，网络民意对看守所的质疑，毫无阻碍地得到了印证。从2009年3月开始，监狱罪犯脱逃事件接连发生。当年10月17日，呼和浩特第二监狱4名罪犯脱逃使“中国监狱第一次领略到什么叫：焦点”，
网络民意对监狱的聚焦达到了最高点。2009年50件热点舆情事件网民关注度前10名中，呼和浩特越狱案位列第7名。
由于监狱的封闭性，人们对于监狱的运行状况知之甚少，新媒体舆论也不例外。以批判的眼光来审视监狱，新媒体舆论能触及的是监狱的执法，对于监狱的矫正它还没有足够的能力来加以评判。因此，新媒体舆论对监狱的质疑，实际上是对监狱执法的质疑，而对矫正方案进行理性批判的时代还没到来。
新媒体时代对监狱执法规范的质疑，是传统的对话结构失衡的大爆发。“从某种意义上来说，公共领域一方面是一个提供讨论的具体场所，但是另一方面，也是一种仅存在于人的思想和意识范围内的某种价值理念。”
民众有讨论公权力运行的原始欲望，从停留在“思想和意识范围内”到网络这一“具体场所”的实现，对监狱执法的质疑必然来势汹涌。
2009年前后5年，我国监狱罪犯脱逃事件屡见报道，而以2009年为最
（见图1）。这是新媒体时代的迅猛发展壮大的一年，“人民网舆情监测室对2009年77件影响力较大的社会热点事件的分析表明，其中由网络爆料而引发公众关注的有23件，约占全部事件的30％”
，新媒体网络已成为新闻舆论的独立源头。在这样的社会环境下，一份判决对监狱执法实务产生了导向性的影响。2011年1月5日，呼和浩特第二监狱原监狱长因玩忽职守罪被判处有期徒刑3年，
这是中华人民共和国成立后监狱长因为失职而受到的最为严厉的惩罚。它向社会表明了政府整顿监狱管理的决心，但它同时向全国的监狱长传达了以“安全为天”的导向信息，这是一把无可奈何的双刃剑。没有人因为矫正效果的不理想而受到严厉的惩罚，监管不安全产生的社会效果远比矫正取得的效果大，执法规范与罪犯矫正的天平再次向前者倾斜。新媒体网络对监狱执法规范的质疑开始影响执法规范的实务。
图1 2009年前后5年我国部分监狱罪犯脱逃事件统计
新媒体时代的舆论影响波及监狱实务，无形中调整了监狱警察的工作内容与工作时间分配。这里以某监狱为样本进行分析。
以时间段来划分，监组承包警察的工作内容可分为日常规工作、周常规工作、月常规工作、季度工作、年中工作和年终工作。根据某监狱规章制度和实务，以表格的形式描述监狱警察的工作内容与所需时间，如表1、表2、表3、表4、表5、表6所示。
表1 日常规工作
注：每月可支配工作日以11天为计，本项工作时间要乘以11。
表2 周常规工作
注：每月4周，本项工作时间要乘以4。
表3 月常规工作
（续表）
表4 季度工作
表5 年中工作
表6 年终工作
综合上述统计，监狱警察每日、每周、每月要完成的工作不少于44项，需要90.6小时。逢季度末的月份（3月、6月、9月、12月）要增加2项工作，当月所需时间为92.6小时；逢半年度（6月）要增加1项工作，当月所需时间为93.6小时；逢年终（12月）要增加最少4项工作，当月所需时间为101.6小时。
监狱警察的工作时间，值班占了很大一部分，它源自监狱监禁的持续性。因此，监狱警察的工作时间不仅是在白天，还包括夜晚。以每6天值1次班来计算，监狱警察一年中有1/6（60天）的时间是在值班中度过的。如果监狱警察值上夜或下夜班
，次日补休1天，那么一年值班和补休占去1/3（120天），这不包括正常的周末、法定节假日和公休。如以60天为一个基本单位来计算，平均值班8天，休息22天，正常工作30天。如以30天来算，不受值班影响的工作日是15天；每个月接见占1个工作日，每个星期警察要参加学习0.5天，犯情分析会0.5天（除去可能遇到补休而缺席1次），这两项平均每30天要参加3次，即3个工作日。以每个工作日工作7小时（扣去中午用餐时间1小时）计算，每30天，监狱警察可支配的时间为77个小时（11天×7小时/天）。77个小时可支配时间与101.6个小时所需要的时间，监狱警察在工作时间上入不敷出。当然，这还不包括应急演练、上级检查、培训、科室和监狱层面的会议及活动、监狱警察生病等所占用的时间。这些不确定性事项，对监狱警察的常规工作造成了很大冲击，精力和时间被分散。“习惯和常规不仅可以帮助人们有效达到目的，而且可以保存稀缺而宝贵的决策时间和注意力。”
这些不确定事项同样被纳入目标管理考核体系，所以也是必须完成的事项。由于不确定事项的突发和紧急特点，在每日必须完成的工作事项中被优先执行，对常规工作形成挤兑。
每周工作、每月工作、每季度工作、年中工作、年终工作需平均摊到当月每个工作日中。衡量一个工作日的工作量，不能孤立只看工作手册上显示的某一日工作，也不能把某一工作日抽出来分析，而应该将它放在全年工作的框架下来审视。监狱警察疲于奔命的工作状态，是在进入工作链之后，由于未完成工作的不断积累，预完成工作的循环式出现，而逐渐形成的。
新媒体时代的舆论压力，在一定程度上使监狱警察陷入了“多做多错”的困境，因而在不违反“不作为”的前提下，寻求免责空间。笔者以新警实习为例，以窥监狱工作量分配之一斑。工作的分配不可能绝对公平，但应该让绝大多数人感到大体公平。工作的分配存在一个现象，这种分配不因经历了怎样的改革而得到解决，它潜藏于行政体制运行的暗处。基于熟悉业务的考虑，新招聘的监狱警察开始了对各项业务的学习与掌握，这是最正常不过的业务熟练过程，在雕刻、汽修、石匠等工艺培训上莫不如此，它遵循了由浅入深、熟能生巧的规律，值得肯定。然而，监狱新干警的实习以及他与指导老师之间的关系远比这个复杂。对于新干警的角色应该如何定位呢？首先，假设他是指导老师的助手。助手的第一层含义是学徒，第二层含义减轻被助理者的工作量，使老师有更多的时间和精力去主攻业务。对一个承包监组的警察而言，他的工作内容相对确定，排除偶尔的突发事件，他主攻的业务仍然是自己承包监组的日常管理。我们不能否认有个别优秀的监狱警察在矫正罪犯上有自己的主攻业务，但更多的人从事的是常规工作。
假设新干警是学徒。那么，每一个项目的学习由师傅给予传授、指导，换句话说，他不可以单独完成任何一个项目。新干警的实习期是一年，但实际情况却是6个月后，学徒新干警开始单独上岗，独立完成值班、罪犯周记批阅、司法文书制作、谈话教育等承包监组的常规工作。师傅所承包监组的规模相对确定，工作量相对稳定。由于管理人数增加了一倍，人均工作量降低了五成。在师傅和学徒之间，师傅占主导地位，师傅在工作量分配中占主导地位，均匀分配往往难以实现。
助手或者学徒过早地承担了承包监组的常规工作，这至少表明：一年的实习期太长，或者可以缩短到6个月；助理或学徒的能力都很强，在很短的时间内就可以掌握矫正罪犯的要领；矫正罪犯的工作比较简单，像工厂里的流水线一般，很容易学会。助理或学徒以对矫正罪犯的崇高理想与热忱奉献的激情承担了主要的或师傅大部分的工作，开始奔波于监管改造的第一线。不久他们便会发现，事情多得应接不暇。如果假设不成立，即一年的实习期不会太长，助理或学徒的能力并没有那么强，矫正罪犯的工作也没那么简单。那么寻求免责便确实存在，工作量分配的不均匀在复杂的环境里以各种各样的名义与方式被演绎。承包监组警察在正常的工作时间里已经无法完成分内的工作，工作量分配得不均匀，使得这种超负荷更是雪上加霜。带着抱怨的心情，面对繁琐的管理事务，正确认识罪犯又从何谈起？寻求免责空间者，既然连常规的工作都试图回避，又怎么会把目光投向认识罪犯的矫正领域。
新媒体时代的舆论压力，使监狱及监狱警察开始思考什么样的执法才能避免被推向舆论的风口浪尖；罪犯也在思考什么样的改造使自己才能获得最大的利益。监狱警察“理性”执法与罪犯“功利”服刑在新媒体舆论的监督下更加凸显。讨论监狱警察的理性执法要借助经济学上的“理性人”假设（hypothesis of rational man）概念。“理性人”假设源起于亚当·斯密的“经济人”假设，是指作为经济决策的主体都是充满理智的，既不会感情用事，也不会盲从，而是精于判断和计算，其行为是理性的。在经济活动中，主体所追求的唯一目标是自身经济利益的最大化。
“功利”是基于快乐和痛苦之上的趋利避害的倾向。
新媒体时代的网络民意对执法的监督，推动了法治进步。监狱警察执法规范化，是法治进步的一个重要组成部分。监督是来自外部的力量，它要求对权力进行制约；执法规范是来自内部的要求，以规范权力行使。外部和内部的力量共同指向同一目标——规范权力运行。监狱警察若权力行使不规范，便要承担不利后果。不依法执法的行为要受到追究是毋庸置疑的。这里讨论的规范和不规范，是依法前提下监狱警察的各种执法行为，包括两个方面的内容：一是监狱警察与罪犯之间的直接关系，如安排罪犯劳动、对罪犯进行教育；二是监狱警察的警务工作，与罪犯是间接关系，如罪犯亲情电话的复听与评估、工作日志的填写。
执法规范把监狱警察的执法行为与个人利益挂钩，实质是监狱警察权力赋予与责任承担的结合。它最大的优势是对权力滥用进行约束，但同时给矫正罪犯这项工作留下了缺口。监狱警察对罪犯，不仅仅是单向的公权力行使，更多地是矫正上的双向交流。这种双向交流上意义的矫正，除了矫正中的共性，更讲究每个罪犯的个性，因而，规范无法穷极其中的一切行为。规范的约束性，暗则压抑，会令人产生不快，它与矫正所需要的积极作为的开放性特质不相匹配。用规范去调整这一范畴的行为，有如把木桩打入沼泽地，本来试图巩固地面，反而被泥淖吞没。这就好比道德和法律之间的关系，法律规范的是道德的底线；底线以上的道德范畴，假若用法律来调整，无法收到理想的效果。
凭借新媒体的舆论压力和规范本身的局限性，罪犯利用“规范”这一武器，对监狱及监狱警察的执法提出了更高的要求，甚至是无理的要求。通过各种看似合理的方式干扰正常执法，目的在于获得最好的司法奖励与最为有利的改造状态而度过刑期。罪犯功利服刑属于执法领域的问题，矫正及矫正效果是监狱和社会要考虑的问题，从来不是罪犯考虑问题的首要出发点。
由于与个人利益挂钩，监狱警察在执法规范中会考量执法行为可能带来的利弊，这时监狱警察犹如经济决策的主体精于判断和计算，其行为充满理性。规范具有强制性，以及相伴而生的惩罚性，监狱警察的理性执法既受到法律效果和社会效果的影响，又受到个人执法风险的影响。如果把执法的主体分为组织（监狱）和个人（监狱警察）两个层次，执法的风险分为组织风险和个人风险，那么在公权力行使范畴内，监狱警察理性执法把组织风险和个人风险降到最低，以实现法律效果、社会效果以及个人利益的最大化。在矫正领域，调节监狱警察行为的杠杆不是制裁而是激发，不是严控而是引导。制裁性的规范引入矫正领域，并在矫正领域中调节监狱警察矫正罪犯的行为，严重削弱了监狱警察的自主性与积极性。正如对法律的适用，需要法官的自由心证，矫正领域的工作，并非单靠规范的外在约束可调整的，更重要的是监狱警察的内心自觉。矫正领域需要监狱警察积极作为，禁止性规范（包括两个部分：一个是直接禁止，如“如果做了……就要受到惩罚”；另一个是间接禁止，如“如果未做……就要受到惩罚”）与此不相匹配。警察严格遵守禁止性规范仍然是理性的行为，同样把个人风险降到了最低，但对组织（监狱）而言，法律效果和社会效果的实现因为监狱警察的理性行为而受阻。组织（监狱）利益与个人利益沿着相反的方向发展，两者之间是张力，不能形成合力。监狱警察的个人行为越理性，其风险越小，利益越大，而组织要实现的利益则越小，甚至有可能是组织（监狱）利益的最小化。
罪犯的功利服刑，并未把目光聚焦于矫正领域，反而使监狱警察要投入更多的精力去化解执法领域中的矛盾，巩固已取得的成果。规范的局限容易使监狱警察认为，只要严格遵守规范的禁止性规定，个人的执法行为就不会存在风险，因而在罪犯矫正领域，容易演化成对矫正工作的袖手旁观。在公权力行使中被推崇的“理性执法”，在矫正领域中会以“矫正不作为”的形象出现。世人对监狱有什么样的企盼？既追求执法规范，又追求矫正效果，这是一个完美的目标。新媒体时代的舆论对监狱执法领域形成的压力，对监狱的执法有更高的要求，尤其是监管安全，被重复置顶。一个监狱的总能量是相对稳定的，用于执法与矫正的力量也是“拉锯式”地此消彼长。当执法规范要求处于节节上升的时候，矫正的步伐在步步缩小。执法规范与矫正效果无法同时满足，这是新媒体时代监狱产生的一个困境。在这个困境下，监狱开始了难以承受的重负之行。
官僚制又称科层制，是指一种对权力职能和职位进行分工和分层并以规则为主体管理的组织体系和管理方式。
它既是一种组织机构，又是一种管理方式。它与不负责任、无所事事的官僚主义含义不同。官僚制具有以下特征：第一，专业化。在官僚制组织中，工作任务是根据工作类型和目的来划分的，有明确的职责；第二，层级制（等级制）。官僚制组织中的职位按等级依次排列，下级服从上级的命令；第三，规则化。官僚制组织由组织规则和章程维持运转，规则和章程是组织成员办事依据。随着社会的发展，官僚制的弊端逐渐显露，主要表现为官僚制压制了人的个性，积极性和创造性受到限制；僵化导致效率低下；下级对上级的唯命是从导致行为与目标偏离，等等。官僚制提出后，在政府和企业实践中得到了广泛的应用。韦伯认为，“官僚制的精确性、稳定性、纪律的严厉程度，以及它的可靠性，无不优越于任何其他形式”
，所以他预言，人类在以后的发展中将普遍采用这种组织形态。政府组织结构中的监狱系统具有官僚制的明显特征，因此，它同时也具有官僚制的弊端。
在监狱官僚制中，它的组织结构呈金字塔结构，层级制使下一层级受制于上一层级；人事任命自上而下使下一层级的领导，受制于上一层级的领导。任命制对官员评判的主观性，使升迁与绩效可以相对分离。戈登·塔洛克认为“政治人”以职务升迁为中心的动机是“在等级制中取得成功、升职的意愿”，并非所有的官员都想得到晋升。然而，“等级制中的大部分成员至少都有某种升职的意愿；而在已经成功晋升的较高职位的那些人中，继续升职的意愿会相当强”。
层级制受制于人的特征与官员升迁动机的结合使人们在实现组织目标与取悦领导之间开始权衡。最为理想的下级官员是既能有效实现组织目标，又能讨领导个人喜欢的人。组织目标的有效实现需要学识、毅力、洞察力、时间等元素，这比讨好一个领导难得多。在大多数情况下，理想的“政治人”总是凤毛麟角。因此，庞大的官员队伍中取悦领导成了实现晋升的最佳路径。在这个意义上“人际关系”被评定为官场第一生产力。“当等级制中的某个成员选择了一种最利于他自己职务升迁但对实现组织目标并非最佳的做法时，有两大弊病值得引起注意。首先，不管怎么说，组织目标不能最大程度地实现了；其次，集中在等级制顶层附近的、对组织的‘功能’并不特别感兴趣的人增多了。”
现代监狱被赋予特殊预防和一般预防的功能，它们也是监狱组织的目标。监狱特殊预防目标分为基础目标与终极目标，具有层级结构的特点。规范执法是基础目标，矫正罪犯是终极目标。如前文所述，矫正罪犯的终极目标在价值和实务中具有难以逾越的界线，而且在考评的技术操作上难以衡量。规范执法的基础目标较终极目标易于实现，且易于量化考核。监狱中选择取悦领导来实现晋升的官员，除了投领导个人所好外，还需实现一定的组织目标。如果把矫正罪犯比作监狱组织的进攻性目标，那么监管安全则是防御性目标。在监狱组织的目标结构中（见图2），最让公众不能容忍的是隔离防范目标无法实现。防御性目标的失败，将触动公众的心理底线。因此，监狱形成了一套以隔离防范为中心的监管安全目标体系。取悦领导要实现一定的组织目标就是监管安全的目标。说这是“一定”的组织目标，是因为监管安全是基础目标的内容之一，而隔离防范是监管安全的次级目标，它们在监狱组织整个目标结构中只占一定的比例，而并非全部。这“一定”的组织目标是防御性的，所以只要不发生就是取得实效，就是功，因此，“无过即是功”被奉为经典法则。
图2 监狱组织目标层级结构图
监管安全防御性目标失败的社会效果远比矫正罪犯没有取得实效来得严重，所以以监管安全体系为核心的规范执法工作比矫正罪犯更被看重。在新媒体时代，新媒体舆论监督在监狱工作效果与取悦领导之间形成了一种更加快捷的传递方式。新媒体的发展把监狱整体引入了公众视野，监狱工作效果受到新媒体的审视。舆论监督的特性使新媒体无法在专业性较强的“罪犯矫正”领域进行评判，而只是把目光聚焦于监狱的“规范执法”领域。受新媒体监督的影响，公众更易于把目光聚焦于监狱的“规范执法”上，监狱层级制的上一层级更加注重下一层级的“规范执法”工作，下一层级取悦上一层级更加把重心放在领导关心的“规范执法”领域。这样，“规范执法”的组织目标经过层层放大，最终被无限放大，形成了对矫正罪犯工作的压倒性挤兑。
总体上看，现有对监狱警察的考核标准符合当前监狱警察的工作实际。监狱警察工作内容的比重，使执法规范与罪犯矫正两者之间的比重严重失衡。笔者以某监狱现行的《主管民警承包监组模式评估标准》为范本，分析考评机制的运行过程。这是一种百分制的评估模式，行政事务占25分（落实监组承包等）；狱政管理占50分（重点罪犯管理、三抄、日讲评、罪犯通信查验等）；司法文书占5分；劳动项目5分；教育15分（口头和书面个别教育等）（见图3）。
图3 考核内容百分比
从静态分析可以看出，在整个评估标准中，监狱“执法”的分量以绝对优势，与“矫正”形成鲜明对比。不仅如此，动态的考核中出现的不公，使监狱的“执法规范”与“罪犯矫正”同时面临雪上加霜的困境。考核中的不公正分为两种情况：一是考核作弊。考核组同一天对监区进行考核，发现A监区甲岗位的值班警察不在岗，在B监区乙岗位也发现了同样的情况。因为B监区乙岗位的值班警察与此次考核组某成员有某种特殊关系，最终的考核结果是A监区甲岗位的值班警察受到了处理，而B监区乙岗位的值班警察不在处理结果名单之列。考核是对警察行为的一种监督，但是它本身缺乏有效监督。二是考核不科学。考核组同一天对监区进行考核，发现A监区甲岗位的值班警察不在岗，在B监区乙岗位也发现了同样的情况。最终的考核结果是，两位值班警察受到了同样的处理。事实上，甲岗位的值班警察不在岗位是因为受到值班长的调遣，在办公区域制作司法文书，并在离开岗位时与最近的值班警察进行了交接；乙岗位的警察不在岗位是未按规定提前洗澡（资源是十分珍贵，特别是冬天，最后一个人，可能就没热水，洗澡可以放松一天的疲劳），并未向值班长汇报去处，未与最近岗位警察交接。这种考核的不科学在于它只看结果不问原因。在考核制度里没有关于故意与过失的区别规定，也没有负责与免责的条款。在这样的考核标准下，一个刚从学校毕业的、从不违纪的大学生，可能会因为他某个行为（过失）结果违反规定而难逃处罚；而一个懒散、无拘束的人，会因为特定的关系而免受处罚。
考核的不公使人对考核产生反感，这种反感会延伸到对执法和矫正工作的抵触。这种不公正通过程序正义容易纠偏为正，但对于监狱“执法规范”与“罪犯矫正”结构失衡的调整，即什么是监狱真正的绩效，情况要复杂得多。
从管理学的角度看，绩效是组织期望的结果。监狱作为国家刑罚执行机关，被赋予什么样的组织期望呢？以有无特定对象为标准，笔者把监狱的绩效分为外部绩效和内部绩效。外部绩效包括警示世人的威慑效应和公正执法的社会效果；内部绩效包括执法规范（罪犯生活、就医、安全警戒等）与罪犯矫正（道德、法律、技能、文化等综合素质结构的改善）。
绩效的考核也分为否定性和肯定性。
否定性指标是抑制性的，明确清晰，只有“是”与“不是”，没有“一般”“好”“较好”“最好”的梯度延伸。最为明显的安全警戒，只要没发生罪犯脱逃，这一考核指标的绩效就为达标；反之，则不达标。监管安全是监狱绩效考核众多指标中的其中一个，由于监禁的内在要求，使监管安全在监狱工作中占有特殊的地位，也因为这一指标容易考核，在绩效上被逐渐放大，有时甚至喧宾夺主，但它绝对不是监狱工作的全部。执法规范与罪犯矫正的关系有如一个木桶的桶底和桶板，执法规范是桶底，罪犯矫正是桶板，桶板的长短决定木桶的装水量；矫正项目（方案）有如桶板，决定监狱矫正罪犯的整体效果。由此来看，监管安全是“底”，而不是“天”。如果将执法与矫正割裂开来，或者以执法为大，或者以矫正为大，监狱的整体绩效则无从谈起。
肯定性指标是畅行性，鼓励和提倡向最好的目标努力。它的目标由“一般”“较好”“好”向“最好”梯度上升。最为明显的是罪犯矫正，通过劳动、教育改造，罪犯学到了什么技能，学到了什么文化，他的道德、法律、心理、文化等综合素质结构是否得到改善。罪犯矫正项目发展得越好，便会带来更好的矫正效果。
绩效需要由考核来衡量，但监狱的绩效在考核时发生了变化。考核阶段的绩效量化表，有部分内容偏离了监狱工作的实际。但这种考核量化一经确立，反过来影响了监狱工作的内容。这里以一个执法规范和罪犯矫正的事例做比较，即把“一个罪犯3年无监管安全事故”与“用3年时间矫正一个罪犯”进行对比（见表7）。
表7 执法规范与罪犯矫正考核实例对比
执法规范中的考核目标易于实现，考核易于操作，因而也是明确的；罪犯矫正的考核目标不易实现，考核不易操作，考核指标不明确，或者说考核指标不能反映所需。在各种国家机构中，“任务模糊或相互冲突的官僚机构做得比较差”
。影响执法规范的因素相对可控，且因果关系一一对应，功过奖罚容易确定。影响矫正效果的因素相对不可控，不再重新违法、犯罪的影响因素不仅是监狱里的，更是社会的。监狱矫正与服刑人员重新违法犯罪之间的因果关系不是唯一，功过之奖罚如何认定？对于一个官员的政绩评定还要等到三年或五年后，看他在任时矫正过的罪犯的重新违法犯罪率，即拿明天的考核结果作为今天的升迁依据，这种时间颠倒的矛盾，在具体操作上无法实现。
事实上，矫正领域还有许多的项目尚未列入工作内容，因而在绩效考核上无法体现。矫正效果在考核中所占的小比例，并不是说矫正应有的分量很轻。这是由于矫正理论贫乏的局限、矫正效果考核操作的难度、新媒体舆论对规范的要求而造成的对矫正的挤兑。已纳入指标的部分矫正考核由于操作设计得不合理，并不能起到激发积极性的作用。正因为片面追求罪犯的文化教育合格率，并将其直接与监狱警察的绩效挂钩，而不是在罪犯的文化教育上加强过程监督，使考试作弊在狱内有了一定的市场。考核指标量化的片面，使考核仅仅停留在文书与账本的肤浅层面上，因而无法通过考核提高矫正效果。这种考核执行的越严格，监狱警察对工作就越没有成就感，乃至产生怨言，并会在工作中迷失方向，积极性逐渐消失，消极因素逐渐抬头。
新媒体时代对政府履职不力的批判，不仅是舆论压力，更是舆论之后的归责。根据后果的严重程度不同，责任从刑事责任、行政责任到民事责任有层次地分布于责任体系。法律、法规和规章规定了相应的责任，由专门机构（机关）来行使追究责任，它是宏观层面的责任，相对而言，也只有少数人会被追究。这里所要讨论的责任是对监狱警察工作规范的问责，它是在宏观框架下的微观责任，与每一个在工作岗位上执法的警察息息相关。微观的责任理不清，责不明，监狱警察容易对工作产生抵触情绪，抱怨组织人文关怀不够，日积月累，将损害整体工作的凝聚力。
监狱警察执法规范责任的追究应当区分故意“作为”与消极“不作为”。故意“作为”，指主观上明知是违反工作规范而积极追求，如值班时擅自脱离岗位；消极“不作为”，指明知是工作义务且有能力实施，却使该项工作处于放任状态。不在工作规范的追责上区分有责与免责，迫使监狱警察在矫正罪犯的工作领域裹足不前，在不存在不作为的前提条件下，“多一事不如少一事”“多做多错，少做少错”成了人们对矫正工作态度的基本解读。不在有责的责任承担上厘清故意“作为”与消极“不作为”，是对不规范行为“一刀切”式的刻板认定。这种对规定本身自我否定的做法淡化了人们内心对规定严肃性的认可。任何一种考核制度，因为执行的人不同，同样的行为会得出不同的结果，需要靠申诉纠错机制来维护它的生命力。显然，区分认定是纠错的基础。
监狱警察行为追责在实践中的认定要依赖正确的督察程序。程序正义是实现执法公正的保障。这个早已成为定论的认识，但在监狱对警察的督察上未能被正确推广：（1）哪个部门才有督察权，是唯一的还是多头的。在实践中，督察部门、警务评估小组、人事部门，或单独、或联合，都有督察权。（2）检查权与处理权是分离的（即一个部门负责检查，另一个部门负责处理），还是一体的（即检查部门同时也是处理部门）。（3）检查与处理程序是否规范，如是否有当场询问和申辩程序。（4）申诉机制是否科学，申诉部门是否与处理部门分离。对监狱警察执法规范行为的追责，性质上不可与刑事追责相提并论，但都是对某种行为的否定性评价，会让人产生不快。要做到一次让人心服口服的处理，就要有规范的程序，不能因为人手紧缺，而放松了对程序本身的严格要求。
监狱警察的免责主要集中在执法领域、法律层面，《监狱法》《警察法》《公务员法》均未涉及执法免责问题。《国家赔偿法》从国家承担责任的角度，对刑讯逼供与违法使用警戒具承担责任，以及公民自伤、自残行为不承担责任做了规定。既然相关法律未对监狱警察的执法免责做出规定，那么是否可以理解为法无明文规定皆免责呢？新媒体时代的舆论与罪犯亲属对罪犯的自杀向监狱追责，与此不无关系。如果不是，明确的免责规定对鼓励监狱警察的工作的积极性太重要了。
监狱警察的执法免责可以分为两类情况。一类是与罪犯直接相关，包括对罪犯的管理和矫正。以罪犯自杀为例，这是最为吸引媒体眼球，让舆论聚焦监狱的事件。监狱警察甲主管的小组共有罪犯15名，甲的工作态度与工作能力处于平均水平线，能按规定履行职责。某天夜里，他小组的罪犯乙自杀了。事后，他受到了责任追究。罪犯自杀的原因十分复杂，心理疾病、人生绝望、愧对亲人、监禁痛苦等，单个或综合的都可能是罪犯自杀的原因。监狱警察甲已经按照工作规范履行了他应该履行的职责，那么追究责任的依据是什么呢？监狱警察甲只是一名普通的警察，没有特殊的预测能力。如果履行规范内的职责，还不足以阻止可控范围内事情的发生，那么，应当研究如何提高规范的标准，而不是研究适用哪款规定，如何对甲进行责任追究。另一类是监狱警察的警务规范。监狱警察乙在值班时，受值班长指派到办公区域完成司法文书制作。督察组临检，发现警察乙值班时脱离岗位。结果对值班长和警察乙进行处理。警察乙是受值班长指派，且履行的行为并非明显违法，不应当承担责任。值班长有临时调配警力的权力。倘若值班长因为执勤岗位空缺而受到处罚，那么在罪犯生病，值班警察送其外出就诊时，执勤岗位同样空缺，是否也要追责呢？制作司法文书时的执勤岗位的空缺与送罪犯外出就诊时的空缺没有本质的区别，共同面临警力空缺，潜在同样的安全警戒风险。世上没有不会出错的工作，哪怕是对飞机飞行有如此高的要求，空难仍无法绝迹。监狱警察执法不可能做到万无一失，出现不利的执法结果，有故意“作为”、消极“不作为”和意外事件的区分。除此之外，还要看行为的性质与结果的严重性。
监狱警察执法免责制度的建立，将卸下警察的执法包袱；对监狱而言也是一种责任的免除，可以凭此化解新媒体时代的舆论压力，与罪犯及罪犯亲属进行有效沟通。一个低效的规范，它试图对组织成员的行为进行规范，对不规范行为进行追责，结果是它并没有起到纠偏的作用。它虽规范了组织内一小部分明显不当的行为，同时不确切地调整了另一部分行为，影响到了组织成员对规范的认可。这有如一个不均匀的鱼塘，当你把东边围高时，鱼往西边游去；当你把西边围高时，鱼往东边游去，我们为什么不能让鱼在整个鱼塘里生活，以提高产量呢？
新媒体时代，掀起了公众舆论的巨浪，推进了民主，但也带来了暴力。新媒体舆论的开放性与主体平等性给非理性批判留下了缺口，“人们喜欢听到符合自己猜测的证据，而把那些构成挑战的证据过滤掉。我们天生倾向于极端观点，并且喜欢和志同道合的人聚在一起，结果促使彼此变得愈加极端”
。应当借助新媒体的民主之力，将监狱“规范执法”与“罪犯矫正”领域中的责任、免责与绩效公之于众，使监狱在新媒体时代下能走出困境，轻身前行。