任务一

税务稽查的形式和环境

任务导入

国家税务总局稽查局关于印发《2017年税务稽查重点工作安排》的通知（税总稽便函〔2017〕29号）第16条规定：“建好库——各级税务机关全面完成包括本级随机抽查对象名录库（含异常对象名录）和执法检查人员名录库的‘双名录库’建设，并向社会发布。”请问建好库的内容和真正内涵是什么？

任务解析

随机抽查对象名录库是指市（地、盟、州以及直辖市和计划单列市的区，下同）以上税务局根据税务稽查随机抽查工作要求，针对随机抽查对象的不同类别，按照不同层级建设和管理的信息库。

税务稽查随机抽查执法检查人员名录库（以下简称“执法检查人员名录库”），是指国家税务总局和省（自治区、直辖市和计划单列市，下同）、市（地、盟、州及直辖市和计划单列市的区，下同）、县（县级市、旗，下同）税务局根据税务稽查随机抽查工作要求，按照不同层级建设和管理的执法检查人员相关信息库。

税务稽查随机抽查执法检查人员（以下简称“执法检查人员”），是指各级税务机关中取得《中华人民共和国税务检查证》的从事稽查实施工作的人员。

［知识回顾与提升］

一、税务稽查

税务稽查是税务局稽查局（以下简称“稽查局”）依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。

税务稽查的基本内涵主要包括以下四个方面：

（1）税务稽查的主体是稽查局，即省以下税务局的稽查局。稽查局在所属税务局的领导下开展税务稽查工作。

（2）税务稽查对象是纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人。其中“其他涉税当事人”包括车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构，银行或者其他金融机构，其他有关单位和个人等非纳税人、扣缴义务人。

（3）税务稽查内容是纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项。其中“涉税事项”包括需查证的事项，例如纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料；纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户；案件涉嫌人员的储蓄存款；其他与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的单项；纳税人涉及发票的违法行为等。

（4）税务稽查职责是检查处理以及围绕检查处理开展的其他相关工作。其中“检查处理”包括选案、实施、审理和执行四个环节；“围绕检查处理开展的其他相关工作”是指除“检查处理”之外的诸如税务稽查计划制订、稽查成果分析与利用以及稽查管理等工作。

这里需要说明的是，根据税收法律的规定，稽查局具有检查处理涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税以及虚开发票等税收违法行为的法定职责。

二、税务稽查的分类

按照税务稽查对象来源性质的不同，税务稽查可以分为日常稽查、专项稽查和专案稽查三类。

（一）日常稽查

日常稽查是稽查局有计划地对税收管辖范围内的纳税人及扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务的情况进行检查和处理的执法行为。

日常稽查与征管部门负责的日常检查主要区别如下：

1.目的不同

日常稽查的目的在于发现、分析和掌握税收违法活动的动向和规律，查处税收违法行为；日常检查针对的是检查对象的管理行为，目的在于掌握检查对象履行法定义务的情况，提高税收管理水平。

2.内容不同

日常稽查是对纳税人和扣缴义务人履行各项法定义务的全面核查，具有系统审计的功能；日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案稽查与系统审计的日常管理行为。

3.程序不同

日常稽查程序通常包括选案、检查、审理、执行四个环节，而日常检查则不必履行上述程序。

（二）专项稽查

专项稽查是稽查局按照上级税务机关的统一部署或下达的任务对管辖范围内的特定行业（或特定的纳税人、特定的税务事宜）所进行的专门稽查。

专项稽查和税收专项检查既有共同点也有不同点。共同点在于二者均应按照统一部署，集中人力、物力和财力解决带有普遍性的问题，都具有收效快、反响大的特点。不同点在于专项稽查由稽查局组织和实施，而税收专项检查则由税务局统一安排，稽查局牵头组织，有关部门共同参与实施。从后者的角度讲，也可以将专项稽查看作税收专项检查的组成部分。目前，各地在税收专项检查实践中，积极探索不同的组织方式，如集中检查、交叉检查、下查一级等组织方式，并收到一定效果。

1.集中检查

集中检查即各级税务机关在税收专项检查中按照总体部署，在要求的时间内，集中力量完成专项检查任务。集中检查主要包括两个方面：一是对税收违法情况严重的行业和区域，税务机关可按照专项检查的总体部署，统一抽调检查人员组成检查组，直接对其开展集中性的检查整治；二是下级税务机关按照上级税务机关的统一部署，在要求的时间内集中力量，组织开展税收专项检查工作。

2.交叉检查

交叉检查即上级税务机关在税收专项检查中根据各地实际情况，从各省（市、区）抽调检查人员组成若干检查组，组织对不同地区的相互检查。采用交叉检查时，检查组统一使用所在地税务机关的税务稽查文书，以所在地税务机关的名义依法开展税收专项检查工作。所在地税务机关应按照上级税务机关的总体部署，在人力、财力、物力、纳税人资料信息等方面积极配合检查组开展税收专项检查工作。在专项检查终结期间，所在地税务机关应按照上级税务机关和检查组的意见和要求，依法做好税收违法案件的处理和执行工作。专项检查结束后，检查组和所在地税务机关可根据专项检查工作的开展情况和取得的成效，联合向上级税务机关报送总结报告，也可就各自的工作情况，分别向上级税务机关报送总结报告。

3.下查一级

下查一级即上级税务机关在税收专项检查中根据各地税收问题的严重程度，直接抽调检查人员组成检查组，按照专项检查的总体部署，对下级税务机关管辖的纳税人、扣缴义务人进行检查。下级税务机关根据日常掌握的情况，对认为由本级税务机关实施专项检查有一定困难的纳税人、扣缴义务人，可报请上级税务机关统一组织实施下查一级。

有的税务机关创新检查方式，采用追尾式检查方式，即各级税务机关在专项检查中根据上级税务机关的总体部署，第一个税务机关对第二个税务机关管辖的纳税人、扣缴义务人进行检查，第二个税务机关对第三个税务机关管辖的纳税人、扣缴义务人进行检查，依此类推，税务机关之间不进行相互交叉检查。

实务中需要注意：采取交叉检查、追尾式检查和下查一级的方式组织检查时，应关注执法主体的一致性问题，尤其是在调查取证方面，必须保证取证主体的合法性。

（三）专案稽查

专案稽查是指稽查局依照税收法律法规及有关规定，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务的情况所进行的调查和处理的执法行为。

专案稽查具有两个明显的特点：一是稽查对象特定。专案稽查的对象来源于确定的线索，具有明显的税收违法嫌疑。二是适用范围广。专案稽查适用于举报、上级交办、其他部门移交或转办，以及其他所有涉嫌税收违法案件的查处。

三、税务稽查的重要性

税务稽查是税收征收管理体系中的有机组成部分，其重要性主要体现在以下三个方面。

（一）税务稽查是税收征收管理体系中的最后一个环节

纳税人、扣缴义务人以及其他涉税当事人是否依法履行税法所规定的义务，需要税务机关对其进行管理和监督。税务机关的管理和监督活动依次通过税务登记管理、税款征收管理和税务检查等税收征收管理体系来实现。在这个征管体系中，税务稽查处于税收征管的最后一个环节，起着最后一道防线的作用，其地位是显而易见的。

（二）税务稽查可以弥补税收征管漏洞，提高税收征管质量和效率

税收征管过程中存在的管理问题会直接或间接地表现在纳税人自觉履行纳税义务的过程中，税务稽查通过检查和处理发现涉税违法问题，可以反馈给税收征管部门，税收征管部门针对稽查中发现的问题进行总结并提出加强管理的措施和办法，从而进一步规范征管工作，弥补税收征管漏洞。同时，通过对税收违法行为的有效检查和公正处理，能够在很大程度上提高税收征管水平、降低征税成本和纳税成本，从而提高税收征管质量和效率。

（三）税务稽查可以提升整个社会的纳税遵从度

税务机关通过有效的税务稽查来查处税收违法行为，不仅可以增加纳税人违法成本，对违法程度严重、触犯刑法导致违法犯罪的，还可以通过移送司法机关的手段对其追究法律责任，从而迫使纳税人在实施涉税违法行为的选择上，更多地选择“守法”而放弃“违法”。税务稽查在引导纳税遵从方面实现了国家税务总局关于“依法治税”的总体要求，对提高纳税人税法遵从度发挥了不可替代的作用。

四、税务稽查原则

税务稽查原则是指税务稽查执法应遵循的准则。这里主要介绍税务稽查的合法原则、依法独立原则、分工制约原则和坚持公平、公开、公正、效率的原则。

（一）合法原则

合法原则是“以事实为根据，以法律为准绳原则”的具体体现，它要求稽查执法必须依照法定权限和程序进行。其基本内涵如下。

1.主体合法

稽查执法首先应确保执法主体的合法性，否则，执法行为就不会受到法律的保护，执法结果也不具有法律效力。在税务稽查过程中，选案、检查、审理、执行的执法主体要保持一致，并具有合法主体资格。

2.权限合法

《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）及相关法律法规规定了稽查局的执法权限，稽查执法不得超越和滥用这些法律法规赋予的权限，否则，其执法行为即构成违法。

3.程序合法

为了保护行政管理相对人的合法权益，相关的法律法规均对行政主体的行政执法程序予以严格的规定。因此，税务稽查的立案、调查、取证、定性、处理、处罚等程序必须符合法律法规的规定。

4.依据合法

稽查局对税收违法事实的认定和处理的依据，必须符合法律法规的规定。

（二）依法独立原则

依法独立原则表现在两个方面：一方面，省级以下的稽查局在行使法律法规赋予的职权时，其执法行为受法律的保护，任何部门、任何人不得以任何理由进行干涉；另一方面，选案、检查、审理和执行四个环节是税务稽查内部的执法程序，不能外分。

（三）分工制约原则

稽查局设立选案、检查、审理、执行部门，分别实施选案、检查、审理、执行工作。稽查局查处税收违法案件时，实行选案、检查、审理、执行分工制约原则。

（四）坚持公平、公开、公正、效率的原则

公平、公开、公正、效率的原则是指在税务稽查工作中，稽查局应依法查明涉税事实，在兼顾客观与效率的前提下正确处理税收违法案件。公平、公开、公正是客观性原则的具体体现，是指稽查局必须实事求是、客观地查明稽查对象履行法定义务的情况及存在的问题，作出符合法律事实的稽查结论，正确评价纳税人、扣缴义务人履行法定义务的情况，处理与量罚适当，不因执法人员的主观意志影响行政处理处罚结果。效率是客观性原则的具体保障，是指稽查局在确定被查对象、调查税收违法案件、作出处理处罚决定时，可以从效率的原则出发，集中时间和精力查处重大案件。例如，严格控制对纳税人、扣缴义务人的税务检查次数，在生产经营场所进行询问时可以不送达询问通知书，符合条件的可以经批准中止或终结税务稽查程序等。同时，税务稽查应当依靠人民群众，加强与有关部门、单位的联系和配合。

五、税务稽查基本职能

税务稽查职能是指税务稽查执法活动所固有的功能。一般而言，税务稽查的基本职能主要包括惩戒职能、监控职能、收入职能和教育职能。

（一）惩戒职能

惩戒职能是指稽查局在查处税收违法行为的过程中，通过依法给予稽查对象行政处罚及其他制裁，起到惩罚与诫勉税收违法行为的作用。惩戒职能来源于法律赋予稽查局的税收行政处罚权，体现了税收的强制性。

（二）监控职能

监控职能是指稽查局通过检查纳税人和扣缴义务人有关生产经营情况、会计核算情况以及有关申报纳税与代扣代缴税款情况，起到监控稽查对象是否全面、准确、及时履行法定义务的作用。

（三）收入职能

收入职能是指稽查局通过稽查执法活动所起到的增加税收收入的作用。稽查的收入职能由税收的财政职能所决定，是惩处税收违法行为及实现稽查以查促管结果的体现。

（四）教育职能

教育职能是指通过稽查执法对税收违法案件的查处，可以教育稽查对象和其他纳税人、扣缴义务人，从而起到引导纳税遵从的作用。税务稽查的教育职能一方面可以通过对稽查对象的检查、处理和处罚过程来实现；另一方面还要通过公告、新闻发布会、媒体曝光等宣传手段扩大稽查执法的影响面，以形成教育广大纳税人、震慑税收违法行为的效果。

六、税务稽查的新形式和新环境

（一）稽查信息化应用管理和大数据应用

1.金税三期系统的优化

全面优化金税三期工程稽查模块业务需求，完善稽查业务领域现有内部流程，拓展随机抽查、联合稽查、联合惩戒、举报管理等新增业务流程，为规范执法流程、支撑稽查改革、转变工作方式提供信息化支撑。

2.强化稽查大数据应用

重点推进稽查选案大数据分析机制和全国稽查工作总体统计监控分析平台，探索建立重大税收违法案件涉案企业和涉案人员信息库。各地税务机关切实提高稽查精准度，提升稽查案件管理和稽查成果统计分析水平，实现精准制导、定向打击。

3.研发稽查应用软件

税务机关以满足稽查工作实际需要为出发点，按照税务总局统一的技术标准和业务标准，积极研发推广应用选案分析、电子查账、电子取证、移动办公、办案指挥协调等稽查外挂软件，确保与金税三期系统（以下简称“金三系统”）相关稽查业务模块规范对接，不断提高稽查信息化应用水平，不断提高稽查工作质量和效率。

4.改造升级协查系统

税务总局稽查局对协查系统实施改造升级，扩大增值税抵扣凭证协查范围，增加协查要素，修改回复结果代码。规范协查发函，普遍推行要素协查，增强发函的必要性。优化系统操作，增加业务操作个性化定制功能。引入电子签章，确保回函的真实性、权威性，使协查系统更适合稽查工作需要。

（二）国地税合并后稽查形势

自2018年6月15日省级以下国地税合并，“金三系统”征管信息大整合，对纳税人涉税行为管理更加集中，实现了全面税种监管和信息比对。尤其是原国地税两分离交叉管理中的漏户和归属权限追究的盲区，将逐户进行彻底的清理。稽查合并后的大数据储存信息将更加全面、透明，日常监管纳税评估及纳税人财务数字分析抓取比对，也会更加精准和便捷。

（三）税务管理前置化、过程化、多元化

征管改革确定以风险管理为导向，将风险管理贯穿税收征管的全过程，形成风险分析识别、等级排序、应对处理和绩效评价的闭环管理系统，进而对不同税收风险等级的纳税人实施差异化和递进式的风险管理策略。风险分析识别作为实施风险管理的首要环节，需要采集纳税人的纳税申报信息、财务报表信息、第三方信息等进行分析比对，找出风险点。将事后税务稽查向纳税评估、税源监控、税务自查、纳税审核转化。