下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
现在人们听“自由民主”听多了，听顺了耳，往往以为“自由”与“民主”两者互为前提，不可分割。其实在很长时间里，这两者不仅被认为是不同的，而且被认为是相互对立的。
古典自由主义者在反抗君权、神权和封建贵族体制方面的确不遗余力，但他们争取的更多的是新兴资产阶级参与政治的权利，而不是真正的、普遍的政治参与权。自由是好东西，不过自由主义者未必有兴趣争取所有人平等享有自由的权利，并把民主当作自由的敌人。贡斯当是19世纪早期法国自由主义的代表人物。在1819年所作的《古代人的自由与现代人的自由之比较》的著名演讲里，贡斯当区分了古代自由与现代自由。他正确地指出，古代人所理解的自由是指公民充分地、直接地参与公共事务辩论与决策的权利。然而，在古代人全面参与共同体事务的同时，共同体也可以干预个人活动的几乎所有领域。那时人们还没有明确划分出一个私人领域。虽然“个人在公共事物中几乎永远是主权者，但在所有私人关系中却是奴隶；作为公民，他可以决定战争与和平；作为个人，他的所有行动都受到限制、监视与压制；作为集体组织的成员，他可以对执政官或上司进行审问、解释、谴责、剥夺财产、流放或处以死刑；作为集体组织的臣民，他也可能被自己所属的整体的专断意志褫夺身份，剥夺特权，放逐乃至处死”。因此，他把“无限的人民主权”看作一种邪恶。直接继承贡斯当衣钵的托克维尔也对无限的人民主权表示担忧，“上帝可以拥有无限权威而不致造成危险，但人世间任何人都不应拥有绝对权威”。追根溯源，他认为，“多数暴政”的制度基础是“人民的多数在管理国家方面有权决定一切”。托克维尔并不反对权力的合法性来源于多数的意志，但他极为憎恶“无限权威”，因为“任何一个权威被授以决定一切的权利和能力时，不管人们把这个权威称作人民还是国王，或者称作民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说，这是给暴政播下种子”。为此，他有一段著名的独白：“在思想上我倾向民主制度，但由于本能，我却是一个贵族——这就是说，我蔑视和惧怕群众。自由、法制、尊重权利，对这些我极端热爱——但我并不热爱民主。……我无比崇尚的是自由，这便是真相。”穆勒的看法与托克维尔大同小异。现代学者哈耶克也参与了对民主的声讨，他断言，“普遍盛行的民主制度所具有的致命缺陷是：无限权力”。
为了解决多数暴政问题，贡斯当、托克维尔、穆勒的思路非常接近，那就是不仅要对专制的权力进行制约，对民主的权力也要实行制约，使无限民主变为有限民主（美其名曰“有限政府”）。既然民主的最大危险来自于公共权力的无限性，为了削弱这种无限权威，就必须给公共权力规定一个明确和固定的界限，亦即把它限定在“公共领域”内，不得越雷池半步。与此相适应，划分出一个不受政治权威与社会干预的私人生活领域，强调个人的独立性，强调个人权利的不可侵犯性，以自由来规范民主，来限制民主的无限权威。用托克维尔的话来说就是“给社会权力规定广泛的、明确的、固定的界限，让个人享有一定的权利并保证其不受阻挠地行使这项权利，为个人保留少量的独立性、影响力和独创精神，使个人与社会平起平坐并在社会面前支持个人。在我看来，这些就是我们所将进入的时代的立法者的主要目标”。穆勒同样祭起不干预的自由主义原则的大旗，并将这一原则的使用范围从财产所有权领域扩展到思想文化和道德生活领域。那么如何保护这个不受干预的私人领域呢？这就涉及另一个时髦的字眼：“宪政民主”。
相当多的人把“宪政”仅仅理解为“法治”（rule of law），即政府必须落实宪法对公民权利的保护，同时自身严格按宪法和法律办事。但宪政的本来含义是用宪法来制约国家的权力，不管这个权力是由封建帝王行使，还是由民主政府行使。18世纪末19世纪初立宪运动兴起很重要的一个原因是有产者希望保证贡斯当所说的“现代自由”（或伯林所说的“消极自由”）不被民主大潮吞噬。贡斯当本人很清楚自己的目的，即要用所谓“自由”为民主设置障碍，最终“驯服”民主。宪政便是制伏民主烈马的缰绳，它用宪法禁止条款确认某些个人权利将不服从多数人的意志，以此限制民主权利行使的范围。当然，对有产者而言，最重要的个人权利是财产权。亚当·斯密就反复强调，政府的主要任务是保卫富人，对抗穷人。因此，必须对私有产权进行整体上的保护，包括在宪法中特别列举私人产权，在它周围竖起一道警戒线，不允许任何人染指。很清楚，宪政主义在本质上是反民主的。在这个问题上，早期的宪政主义者毫不掩饰。例如，他们就不愿用“民主”称呼美国的宪政体制。
民主需不需要刚性宪法限制是个老问题，从杰斐逊和潘恩时代开始就争论不休，没有定论。限于篇幅，这里不作讨论。即使民主需要宪法的刚性限制，应不应该把私人产权置于民主之上则又完全是另外一个问题。有产阶级当然希望把有关财产权的议题放到民主决策的范围之外，成为他们自己的禁苑。例如，在美国，私人产权曾经“神圣”过150多年，限定了美国政府权力行使的范围。那时，有产者及其代言人可以借口“保护私人产权”宣布个人所得税违宪、反对政府对生产过程和产品质量进行监管、反对制定最低工资、反对设定最长工时、反对政府为穷人和需要帮助的人提供任何福利待遇。但将产权神圣化的结果是社会两极严重分化，阶级斗争日益激化，最终危及资本主义制度生存。
在这种背景下，从1937年开始，财产权逐步在美国丧失了其“神圣性”。现在，相比其他西方国家，美国恐怕仍是最崇尚私人产权的国家。但即使在那里，产权也不再被看成是一种东西，而是一束权利，包括使用权、处置权、受益权、转让权等等。这些具体权利中的任何一项都不具有“神圣不可侵犯”性。例如，对产权的客体有严格的限制，不允许对人拥有产权（奴隶）；私人财产的使用（包括自家的前后花园）要服从各级政府的监管（regulation）；由私人财产创造的收益要交纳各类税款。美国宪法第五条修正案禁止在不给予合理赔偿的情况下，将私有财产充作公用，但现在法院对“公用”的解释已变得如此宽泛，连强行拆除一片社区，交由通用汽车公司使用也可算作“公用”了。其他诸如房价管制（rent control）、分区规划（zoning）、劳工法、土地使用规范都是对私人产权的“侵犯”。因此可以说，现在私人产权已不再是个人权利和政府权力之间不可逾越的界限了。如果回到私人产权“神圣”的年代，哪会有什么“宪政 民 主”？只会有“宪政 财 主”。
尽管如此，在现代西方民主制度下，公民可以用民主的方法决定一些事情，但是很多方面是政府不能决策的。这与雅典民主很不一样。在雅典时期，民主的适用范围是无限大的，包括政治、社会、司法等各个方面，甚至延伸至私人领域。今天则不然，除了政治领域外，民主似乎普遍不适用。例如，公司的决策不能遵循民主的原则决定，公民私人生活的诸多方面也不用民主的方式决定，这就是所谓“自由”。所以，在“自由民主”制下，人民已经接受了对其使用民主方式进行决策的限制，使得民主决策的原则在人类生活的绝大多数领域里面不能被使用。“宪政民主”也是一样，无非就是用宪法规定政府可以在哪些领域运作，不可以在哪些领域运作，民主的原则只能在适用的领域里面使用。十几年前，我刚到耶鲁大学政治系任教时，听说一位同事研究的课题是家庭内部生活的民主化。我当时接受的还基本上是主流的民主思想，就对这样的研究觉得非常奇怪。家庭生活怎么也要民主化呢？后来我逐渐理解到，民主的源头本来是适用于人类生活的方方面面，而不仅仅是局限在很小的领域（如隔几年投票选举一次）。绝大多数人的绝大部分时间是花在公司里，而不是在严格意义的“政治”上。也许我们应该提出疑问，如果民主是个好东西，为什么不将这个好东西适用于与我们生活品质息息相关的各个领域呢？“自由民主”和“宪政民主”把“自由”“宪政”置于“民主”之上，就等于把“民主”关入“鸟笼”。换句话说，“自由民主”“宪政民主”就是“鸟笼民主”。“自由”听起来是开辟了一片新天地，实际上是给民主画了个圈，在一个小圈圈里，你可以民主；在圈圈以外，对不起，民主靠边站，那是“自由”和“宪政”的领地。这是一种非常有限的民主。
上面说到，古希腊的民主是直接民主，即民众定期聚集在一起讨论有关社群大大小小的事，用服从多数的方式来进行决策。也就是说，所有人直接参与决策，没有什么中间层来“代表”人民。卢梭对古希腊的这种直接民主制度推崇备至：“在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情都由人民自己亲自去做；他们不断地在广场上集会”；“在古代共和国希腊，而且甚至在古代的君主国里，人民是从不曾有过代表的，他们并不知道有这样的一个名词”。确实，17世纪以前，从没有人听说过什么“代议民主”。而在现代，由“民意代表”组成的“议会”俨然成为了西式民主制度的基石，以至于很多人不假思索地认为对民主而言，“代表”“议会”是天经地义、不容置疑的。谁批评它们，谁就反民主。这些人忘了问自己一个简单的问题：今天被奉为神明的“议会”“代表”到底源于何处？
“代表”和“议会”的概念大概有两个来源，一个是教会，另一个是国王召集的议事会。教会是一个等级森严的组织。在中世纪，教会势力在欧洲无远弗届。为了召开跨地区的宗教大会，教会必须让各地的教区选派“代表”出席。这些被教区选出的代表据说可以全权“代表”他们来自的那些教区的教民。也许，我们可以把这种机制称为教会中的“代议制”。“议会”（Parliament）一词来自拉丁文，原意是指谈话式辩论，没有“代议”的含义。在中世纪的英国、瑞典、西班牙、法国、西西里等地，有时国王召集贵族开会，有时贵族要求国王开会，以便商量如何解决诸如税收、战争、王位继承等议题。通常，与会者来自不同的等级，目的是让他们“代表”社会中不同的等级；而且，不同等级的代表分头聚会，并不坐在一起开联席会议。后来，随着时间的流逝，各等级被归为两大块：贵族与平民（当然不是穷人，而是没有贵族头衔的有钱人）；两帮人在不同的建筑物里开会，于是有了诸如“上院”“下院”之分。对国王而言，这种被叫作“议会”的机构实际上是他的咨询机构。对其他参与者而言，“议会”是有产者阶级捍卫私有产权、与国王讨价还价的机构。卢梭曾一针见血地指出，代议制“起源于封建政府，起源于那种使‘人’屈辱并使‘人’这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度”。总之，“议会”已存在了上千年，在大部分时间里，其参与者不是经选举产生的，它所做出的决议也无须经过大多数参与者的同意。由此可见，“代表”和“议会”原本都与民主毫无干系，只不过是中世纪欧洲教皇、君主和贵族为维护自己权力而做出的发明。
那么，“代表”“议会”是如何与“民主”挂上钩的呢？两方面的因素也许起了很大作用。
一方面，在现代国家，实行古希腊式的直接民主确有困难。从逻辑上讲，直接民主必须要满足至少五个前提条件才能行得通。第一个条件是公民的利益相差不大。如果一个政体里面有的人非常富有，而有的人非常贫穷，两极分化巨大，矛盾十分尖锐，在这样的政体里面几乎没有实行直接民主的可能性，因为这些人碰到一起话不投机，不打起来才怪。第二个条件是公民在种族、语言、宗教等方面也要具有高度的同质性，即相同的人种，说相同的语言，崇拜相同的神。如果一个政体里面有不同的人种，说不同的语言，彼此之间讲话都听不懂，显然是不能实行直接民主的。第三个条件是公民的总数不能太大。那么多少是上限呢？有的政治理论家认为，大概六万人是上限，否则就找不到开会的地方了；有开会的地方，彼此之间讲话也听不见，更没办法讨论了。因此要有一个人口规模的上限。第四个条件是公民得能够聚集在一起直接决定法律和政策，他们必须有表达自己利益、意愿、偏好的能力；否则很可能被别有用心的诡辩者牵着鼻子跑。第五个条件是政体必须是独立自主的，必须在政治上、经济上、军事上独立于外部势力的干涉；否则，民众没法自己做主。
从上述五个条件来看，现代社会要实行直接民主确实是不太容易了。14世纪初，欧洲有500多个国家，每个国家的规模要比现在小很多。到19世纪初，很多国家都并在一起，规模已经有了扩大；到20世纪初，当时的国家又进一步合并（如德国、意大利），规模就变得更大了。现在从欧盟的发展态势来看，再过一段时间完全有可能会看到一个欧罗巴合众国。因此，当一个国家的规模越来越大时，采用直接民主的方式，开全体公民大会确实变得非常困难了。但这并不意味着，民众就没有其他途径直接参与政治过程。如果有意探索民众直接参与的新渠道、新方式，19世纪和20世纪一定能产生出不少参与民主（Participatory democracy）的模式。
另一方面的因素也许同样重要，或更重要，即有产阶级及其代言人对民众直接参与政治的蔑视与恐惧。议会民主（Parliamentary democracy）是英国人的发现，其实质是以代议民主（Representative democracy）取代参与民主，用少数来取代多数。在有产者看来，如果任由广大民众直接参与政治决策，民主便很难驾驭。一旦换成竞选“代表”，让“代表”构成的“议会”掌管国家大事，民主就驯服多了。有人以为，政体规模扩大是采取间接代议民主的唯一原因，其实不然。
18世纪以前，从未有人把“代表”与“民主”连在一起。在17世纪，有人开始使用“代议政府”（Representative government）的概念，例如，洛克和孟德斯鸠都曾把具有君主立宪性质的政府叫作代议政府，并提出了议会至上的原则，希望由议会来行使权力，而不希望人民直接行使权力。至于那些由贵族把持的议会如何能“代表”广大劳动人民的利益，他们就语焉不详了，因为他们本来就不支持民主。
第一位把“代表”与“民主”连在一起、组成新词“代议民主”的人大概是美国国父之一汉密尔顿（1757—1804），他在1777年首次使用了这个词。麦迪逊（1751—1836）则把汉密尔顿称为“代议民主”的体制叫作“共和政体”，两者都与原来意义上的“民主”没多大关系。无怪乎，托马斯·杰斐逊（1743—1826）评价道：“这种新的、代议民主原则的确立，使得以前几乎所有有关政府结构的著述都变得毫无用处。”在这里，“民主”一词已被赋予全新的含义，指称一种与古希腊民主全然不同的政治制度。代议制的好处和妙处到底在哪里呢？麦迪逊很直截了当，认为代议制是解决“多数暴政”的利器，因为它“通过一个从公民中挑选出来的机构，对公众的看法加以提炼和进行补充，以这些人的智慧，使他们能最清楚地了解真正的国家利益之所在，他们的爱国心和正义感也使他们不大可能出于短期和狭隘的考虑而牺牲国家利益。在这种制度安排下，经过人民代表的表述，公众的声音会比由他们自己直接表达更符合公共利益”（《联邦党人文集》第10篇）。换句话说，人民是靠不住的，只有从人民中挑选出的“代表”才靠得住。
给予代议制更强有力的辩护的是美国革命时期的另一位思想家潘恩（1737—1809）。在同英国保守主义思想家伯克辩论时，他提出了一个看法：“古代的民主制国家根本不知代议制为何物，按照这种民主制，大多数人汇集在一起，以第一人称制定法律（从文法上来说）。简单的民主制不过是古代人的公共会堂。它既体现政府的公有原则，又体现政府的形式。但这些民主国家的人口增长和领土扩大之后，这种简单的民主形式就行不通了；由于不知有代议制，结果它们不是突然蜕化为君主制，就是被当时存在的那种君主制国家所吞并。要是代议制像今天这样为当时的人们所熟知，就没有理由认为现在称之为君主制或贵族制的政府会破门而入。”这里，潘恩提出了领土和人口规模对民主制度的挑战。在他看来，“把代议制同民主制结合起来，就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大小领土与不同数量人口的政府体制”。不过，潘恩也说过，即使是在小范围，代议民主也比直接民主更好。他相信，如果雅典采用代议制，一定比实行直接民主运作得更好。这就是说，不管领土、人口规模大小，潘恩都青睐间接的代议制。
在大西洋彼岸，功利主义思想家边沁（1748—1832）也看好“代议制政府”，认为它是“从目标和效果上能够使最大多数人得到最大幸福的唯一政治形式”，是在时间、空间上可以采纳的唯一的“民主”形式。他同时大力抨击公众直接参与政府管理的模式，认为它无异于无政府状态。1820年，詹姆斯·穆勒赞叹道，代议制政府是“现代一个极为重要的发现”，它有助于找到解决一切困难（包括现实的困难与想象的困难）的途径。他认为，按照人民的利益使人民接受统治的唯一方法是人民管理自己。但由于在现代国家中，“直接民主”不可行，代议制就成了唯一可以采用的形式。这一制度通过使用选举权、代表的委任和免职以及议会来迫使统治者准确地反映人民的
利益。
詹姆斯·穆勒的儿子、功利主义的继承人约翰·穆勒（1806—1873）被公认为是19世纪代议制民主理论的集大成者。在其名著《代议制政府》一书中，他先设定了一个评判最佳政府形式的尺度：“不用说，理想中最好的政府形式，并不是指在一切文明状态都是实际可行的政府形式，而是指这样一种政府形式，在它是实际可行和适当的情况下，它伴随有最大数量有益的后果——直接的和将来的。”在19世纪的条件下，“既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里，除公共事务的某些极次要的部分外，所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可以得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了”。这是“主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务”。当然穆勒并不希望所有的公民都有机会亲自担任公职，他只希望看到那些贤能之士才有此福分。在约翰·穆勒看来，代议制是唯一能一举两得的制度，它一方面提供政府管理所需的专业化和有特长的人才，另一方面又保证政府对人民负责。穆勒认为，控制政府和管理政府之间有极大的差别。普通选民拥有对政府的最终控制权足矣，他们不必直接参与管理政府。政府的正当性可以通过民众选举自己的“代表”来实现，而不必体现在民众直接管理政府上。虽然，穆勒口口声声“民众”长、“民众”短，他其实很不相信民众的判断力，非常害怕“一人一票”的选举制度会选出个非贤非能的政府。为此，他建议实行一种不公平的选举制度：越聪明的人、受教育程度越高的人应该分到越多的选票。可以说，对民众判断力和情绪的不信任是穆勒推崇代议制的重要原因。
尽管无政府主义者普鲁东（1809—1865）断言，代议制根本不是民主；韦伯（1864—1920）发现，“不管是民主制还是非民主制，政治都是少数人的游戏”；到1908年瓦纳斯（Graham Wallas，1858—1932）写《政治中的人性》一书时，他意识到，“关于最佳政府形态的争论已经结束，代议制民主明显胜出”，但他同时隐隐约约感到，这种“民主”有什么地方不对劲，因为“一度附在民主上的光环早已消失了”。费边社成员科尔（G. D. H. Cole，1889—1959）也不无揶揄地说，“19世纪最大的发现就是所谓民主政府根本不会给普通民众的生活带来任何变化”。在19世纪末20世纪初，这类判断实际上得到许多不同派别人士的认同。也就是在这个时期，意大利经济学家帕累托（Vilfredo Pareto，1848—1923），思想家马斯卡（Gaetano Mosca，1858—1941）、米歇尔（Robert Michels，1876—1936）提出了他们的精英理论和所谓“寡头统治的铁律”（Iron laws of Oligarchy）。在他们看来，不管是什么政体，民主也罢，不民主也罢，最终都是由一小撮精英分子支配。如果说代议民主与其他政体有什么区别的话，那就是它是一种披上了伪装的寡头政治。
寡头政治十分难听。但不实行寡头政治，有产者又放心不下。林肯曾将民主定义为“民治（by the people），民有（of the people），民享（for the people）”。但有产者认为民治是危险的，因为民众常常感情用事，欠缺理性判断能力。在这种情况下，有必要重新定义民主，让人们觉得经过某些程序产生的寡头政治其实还不错。约瑟夫·熊彼特（1883—1950）完成了这个转换。在1942年出版的《资本主义，社会主义和民主》一书中，熊彼特批判了所谓“古典民主观”；在熊彼特看来，原来的民主观把人民放在首位而把他们对代表的挑选放在第二位是不对的。他把民主定义为“一些个人通过竞争人民选票来获得（公共）决策权的制度安排”。这就彻底颠覆了民主的原意：把选举代表放在第一位，而把人民的决定权放在第二位。他对此毫不讳言，“民主不是，也不能意味着任何明显意义上的‘人民的统治’，民主仅仅意味着人民有机会接受或拒绝将统治他们的人，但由于人民也可以用完全不民主的方式来决定谁做领导人，我们必须再加上另一个标准以收窄我们对民主的定义，即候选人自由竞争人民的选票”。在熊彼特手里，“民主”完成了从“人民统治”向“人民选择统治者”的转型：“人民”变成了“选民”；“民主”变成了“选主”。民主即是让人民在几个相互竞争的精英团体中进行选择，民众参与政治的作用便被限制在四五年选一次政府的范围内了。在过去几十年里，经过熊彼特改造的民主定义已被西方主流以及受西方主流影响的非西方知识精英奉为圭臬。有没有竞争性的选举成为他们评判一个政体是否民主的最重要甚至唯一标尺，至于人民是否真正能当家做主则显得不重要了。
早在18世纪末，卢梭就对代议制的基本假设提出强烈质疑。他认为人民主权只能由人民直接表达，而绝不可能被他人代表。自由应当意味着自主，而代议制恰恰违背了这一原则，在此制度下人民就会丧失自主。代议制造成的结果必然是“爱国心的冷却，私人利益的活动，国家的庞大、征服，政府的滥用权力”。为此他特别挑出英国的代议制进行鞭挞：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的，议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”用这句话批评熊彼特式的“民主”似乎也完全恰如其分。美国号称是实行代议制的典范，但在19世纪末20世纪初，人们却发现了那里存在一个若隐若现的“影子政府”，由政治老板们从幕后操纵选举和政党，而这些老板们本人既不是选举出来的，也不必对任何人负责。在他们操纵下选出来的人当然也好不到哪里去，结果就有了马克·吐温那句著名的俏皮话：“美国唯一明显的犯罪团伙就是国会。”除了美国以外，其他那些自称“民主”的国家也差不多。人们为当时的那些“民主制”起了很多绰号，如“公爵共和国”（the republic of dukes）、“铁哥们共和国”（the republic of pals），或“银行家共和国”（the republic of bankers）等等。
从上面的讨论，我们了解到，原本与“民主”八竿子打不着的“代表”“议会”以及衍生物“代议制”是如何一步步变成“代议民主”的。形象地说，如果“民主”原本是浓烈的二锅头，掺入“代表”“议会”等糖水、香精、色素后，“代议民主”就变成了诱人的小香槟了。更准确地说，被“代议民主”劫持以后，“民主”的内涵已经发生了根本性的变化，它现在被用来表示在理论上和实践上都与古代雅典民主完全不同的政治制度，其中包括不少反民主的内容，如政治权利的放弃，将其转让给他人，而非自主地行使它。
那么，代议制民主在多大程度上转换了民主的实质呢？首先，代议制民主不再是参与式的民主。随着“代议制”对“民主”偷梁换柱的完成，人民直接、广泛地参与国家管理的理念被淡忘了，参与变成一种间歇性的行为，每隔四年或者五年来一次，其他时候就当顺民了。第二，政党的出现。在直接民主中根本不需要中间媒介存在，但在间接民主中需要政党来充当利益整合的角色。第三，选举是代议制民主最重要的内容，我们完全可以把现在的“民主”叫作“选主”。一般老百姓的任务就是投票，把“主”选出来，投完票以后，就万事大吉了，回家该干吗干吗。普通公民并不直接参与国家的政治决策，而是推举代理人来进行决策和管理，后者才真正享有决策权。就治理而言，无论是选民本身，还是民选的代议机构，他们都只是被动地对政府的决策做出反应，已完全谈不上什么自我管理了。不少人鹦鹉学舌把代议民主称为“间接民主”，好像它与“直接民主”都是“民主”，只是类型不同。其实，民主一“间接”、一排斥人民大众的参与，它就抛弃了民主政体的实质，变成了另一种政体，非但可能是不民主的，而且可能是反民主的。难怪有些思想家质疑“代议民主”到底是不是够格被冠以“民主”这一令人尊敬的称号。
现代人往往不假思索地认为，代议制民主的实现形式只有一种，即自由的、周期性的和竞争性的选举。现代“代议制民主”理论的基本假设是，由于现代国家规模太大，人民群众不可能直接参与决策，需要由他们的代表代劳。即使接受这个假设，人们其实有理由追问，为什么代表的产生必须通过投票选举，而不是通过其他方式，比如说随机抽签？
前面已经提到，在古雅典，抽签被当作最民主的挑选代表的方式。不仅五百人议事会和陪审员是这么产生的，约700位一般行政官（Archai）中的600位也是这么产生的。与选举不同，抽签保证结果的平等，而不仅仅是机会的平等。凡是没有被剥夺民权的30岁以上公民，只要自愿参与抽签都有被抽中的机会。为了保证家庭贫困的公民能够参政，伯里克利打破雅典公民担任公职无报酬的传统，实行公职津贴制，即包括议事会成员、陪审员和行政官在内的政府官员在执行公务时给予适当的膳食费。这样“贫穷也不再是障碍物，任何人都可以有益于国家，不管他的境况有多黯淡”。得到从政机会后，从政者的任期只有一年，不得连选连任。雅典人之所以这样做，是因为他们看重担任公职的机会在公民中平等地分布，以便让尽可能多的公民能直接参政。他们认为，“同等的人交互做统治者，也做被统治者，这才合乎正义”。只有让公民轮流执政才能打破支配者与被支配者之间的鸿沟，使从政成为一种展现公民荣誉、责任和潜能的机会，而不会成为少数人操控他人命运和以权谋私的机会。
随机分配公职显然有风险，它可能让一些完全不合适的人进入政府。雅典政制中因此有一些特殊的设计，以避免这种状况出现。首先，不是所有中签者都可以当官，他们还必须通过一系列考核，如他们如何对待父母双亲，是否有逃税、犯罪记录，是否有服役记录，是否在政治态度上偏向寡头制。值得注意的是，这些考核都与所谓“从政能力”无关。雅典人相信，只要给予充分的参与机会，普通民众和社会精英拥有同样的政治智慧，都能够参加国家治理，有效地做出决策。在这个意义上，雅典民主制的确是“迄今为止最为民主的政治制度”。其次，中签者是一个团队，而不是孤立的个人。在团队中，总会有人知道如何将政务处理得更好，其他人就可以在实践中进行观察、学习。第三，在从政期内，公民大会可以随时弹劾或罢免任何官员。每年公民大会的十次“主要大会”（kuriai ekklesiai）都要讨论，官员们是否正确地履行了自己的职责。最后，除少数例外，任何人都不得多于一次担任同一职务。这既是所有人都有机会从政的保障，也降低了官员不称职的风险：最坏的情况不过是，一个不称职的官员在位一年。
虽然以抽签为主，雅典人在某些领域也采取选举制，如将军和司库这类需要专门技能的官员。司库之所以采取选举是因为，一旦发现贪污，可以没收他们的财产。将军之所以采取选举是因为，公元前5世纪的雅典长年对外战争，和平倒是例外，国家需要有作战经验的军事领导人。因为看重的是专业才能，所以占据这类职务的人无任期限制，不必轮流替换，如公元前5世纪的伯里克利连选连任二十余年，4世纪最著名的将军福基翁（Phocion）则在位达45年之久。不过选举出身的领导者多出身于财势名望卓著的家族。无怪乎亚里士多德说，就挑选当权者的机制而言，抽签是民主政治的标志，选举则是寡头政治的象征。当然，选举出身的官员也得接受公民大会的审查，也可随时被公民大会罢免。
对苏格拉底这样的反民主派来说，治国应是社会精英的禁脔。据色诺芬回忆，苏格拉底曾以揶揄的口吻批评雅典民主说，“用豆子拈阄儿的办法来选举国家的领导人是非常愚蠢的。没有人用豆子拈阄儿的办法来雇用一个舵手、建筑师或吹笛子的人，或其他任何行业的人，而在这些事上如果做错了的话，其危害是要比在管理国务方面轻得多的”。
罗马共和国时期，大多数行政官已不再是由抽签产生的，而是人民选举产生的。但人民被分成193个“百人组”，这些组构成六个等级。有钱而人数较少的人被放入最高的一些组里，不那么有钱而人数较多的被放入其次的一些组里，全体穷人被放入最后的几个组里；而每组只能投一票。这样的制度安排“与其说是人在选举，毋宁说是资产与财富在选举”（孟德斯鸠）。在这种选举制度下，穷人只有选他人的份，自己已没有机会参政了。不过，抽签也没有完全消失，它在产生古罗马的国民议会时仍扮演了一定角色。实际上，直到代议制政府出现以前，大多数允许公民行使权力的政治体制仍在不同程度上、采取不同形式，继续使用抽签方式。例如，中世纪以及文艺复兴时期，意大利的城邦共和国经常把抽签方式作为挑选行政官员程序的一部分。凡是读过马基雅弗里《佛罗伦萨史》一书的人，都不会不注意到，佛罗伦萨运用抽签方式有多么广泛。佛罗伦萨如此，以长治久安著称的威尼斯共和国更是如此，抽签的方式一直沿用至1797年。
直到17、18世纪，对思想家而言，抽签还不像对后世思想家那么陌生。那时，他们仍然把抽签与选举看作产生当政者的不同方式，并经常辩论两者各自的优劣。
16世纪意大利历史学家和政治家圭恰尔迪尼（Francesco Guic- ciardini，1483—1540）认为选举方式优于抽签，因为城邦的命运必须操之于称职的人手中，选举可以防止不小心让引车贩浆者流爬上政府高位，可以确保行政官“尽可能的优秀”。但他毫不怀疑，抽签的方式比选举更民主。
《大洋国》的作者哈灵顿（James Harrington，1611—1677）也不看好抽签。他批评雅典的议会“每年全部一次改选，方式只是抽签而没有投票”；“在这种方式下共和国也就变得元气大伤了。在一个共和政体中，贵族阶级是人民唯一的驱策者和约制者，但雅典的元老院并不是由世袭的贵族组成的，所以便被莽撞的煽动家或首领们一直推到毁灭的深渊中去了。它的元老院正像罗马的保民官一样，管辖群众的时候少，被群众管辖的时候多”。在哈灵顿看来，只有经过选举才能让精英执政。
孟德斯鸠的说法则与亚里士多德几乎同出一辙：“用抽签的方式进行选择是属于民主政治的性质。用挑选［选举］的方式进行选择是属于贵族政治的性质。”他甚至还说，“以抽签来进行选择，乃是民主制的本性”。孟德斯鸠对抽签的评价是，它“是不使任何人感到苦恼的选择方式。它给每一个公民以一种为祖国服务的合理愿望。但是，因为这个方式本身就有缺点，所以伟大的立法者们都特别努力加以整理和矫正”。抽签最大的缺点就是它使得所有市井之徒都有可能被选中。与哈灵顿一样，孟德斯鸠也相信，只有通过选举，才能产生最优秀的领导人，而一般最优秀的人才大多来自上层阶级。
曾作为大使的秘书出使威尼斯的卢梭在《社会契约论》中有一章专门讨论选举，其中他特别提到，抽签和选举这两种挑选行政官的方式，“都曾在各个不同的共和国里使用过；而且至今在选举威尼斯大公时，我们还可以看到这两者的非常复杂的糅合”。抽签的好处在于，“人人的条件都是相等的，而且选择也并不取决于任何人的意志，所以就绝不会有任何个人的作用能改变法律的普遍性”。因此，卢梭同意孟德斯鸠的说法：“抽签的办法最具有民主制的性质。”他显然相信，挑选当政者的方式与政体有某种对应关系，“在贵族制之下，是由王孙公子来选择王孙公子的，是由政府自己来保存自己的；正是在这里，用投票的方法才是非常合宜的”。“在君主制的政府之下，则无论是抽签还是选举都没有任何地位。国君既然是当然的、独一无二的君主与行政官，所以对他部属的选择权就只能属于他本人。”
以上四位思想家对抽签的重视是超乎现代思想家想象的。不管他们对抽签的态度如何，不管他们对民主的态度如何，有一点是共同的，他们都认为抽签是民主的象征，选举是贵族制、寡头制的标志。令人惊奇的是，仅仅在《论法的精神》（1748）和《社会契约论》（1762）问世的一代人之后，有关抽签民主性的讨论骤然消失了。美国制宪会议期间，詹姆斯·威尔逊依据威尼斯模式曾提议由国会议员抽签选出选举人团，再由选举人团选举总统，但他的提议没有引起任何人的兴趣。在法国革命期间，也有人曾经建议用抽签代替选举，因为前者比后者更公平，但这些建议也几乎全然被忽略。自18世纪中叶以后，人们似乎放弃了对各种挑选政治人物方式的思考和权衡，注意力一股脑彻底转向选举一途。
为什么后世的思想家、政治家青睐带有贵族制、寡头制色彩的选举，而不是民主性更强的抽签呢？由于偏好选举的人没有或不便清楚说明其动机和理由，我们只能做一些理论推断。首先可以排除的是，国家大小不是决定因素。抽签与选举一样都是挑选人民“代表”的机制；两者都服务于代议制，而不是直接民主。不管国家的人口规模有多大，从技术上讲，用抽签的方式都可以挑选出人民的代表。因此，就可行性而言，抽签完全没有问题。最可能的原因恐怕是，选举比抽签更有利于维护社会精英阶层的利益。对比这两种挑选当政者的方式，它们至少在三方面不一样。第一，当政者的候选范围不一样。在抽签制下，所有公民都是候选人，都有可能当选；在选举制下，只有正式候选人才有机会当选，而正式候选人的数目无论多大都只是公民的极小一部分。第二，影响当选的因素不一样。在抽签制下，任何人用任何方式都无法改变选举结果，结果是随机决定的。当选与否取决于是否享有公民权，而不是取决于个人的其他特征（如能耐、声誉等）。在这个意义上，抽签制是完全公平的，可以彻底消除选举中买票、做票的危险。在选举制下，能影响当选结果的因素则举不胜举，既取决于普选的程度、选举制度的设计、选区的划分，也取决于参选人数及各自的支持度，还取决于国内外势力对各候选人的支持度与影响，更取决于候选人占用的资源（如暴力、金钱、知名度、长相、口才、演技）与竞选谋略（暗杀、舆论控制、抹黑对手、造谣惑众、苦肉计、离间计，及其他各种损招）。总之，在选举制下，选举结果不再是随机的。富人、名人、巧舌如簧者有天然的优势。第三，当选人的性质不一样。在抽签制下，什么人都可能当选，无论她/他是否有钱、是否受过良好教育、是否属于社会精英阶层。抽签制让所有人都有平等的从政机会，都能像亚里士多德说的那样“轮流执政”（ruling and being ruled in turn），都可以亲身享有“民主”的经验。而拼资源、拼形象、拼口才、拼演技的选举制有利于经济和知识精英分子入围，把穷人、“笨人”排除在外。选举把人民大众的作用局限于几年一次的“选主”，将政治变为少数人的游戏。长此以往，无论选举多么开放、多么自由，竞争多么激烈，都不可避免地会形成统治者与被统治者两个阶层，使政体带上亚里士多德、孟德斯鸠、卢梭所说的“贵族”“寡头”的色彩。
有选举的地方不一定有平等的、无差别的、一人一票的普选。中世纪便有教会中主教和修道院院长的“选举”，等级议会亦有某种形式的“选举”，在有些地方，甚至国王也是“选举”产生的。但那时的选举是极少数人的游戏，与绝大多数一般老百姓毫不相干。事实上，直到19世纪下半叶以前，在选票箱前人人平等还受到精英们的强烈质疑。保守派不用去说他们；就连自由派和共和派也担心普选可能导致一场大的社会动荡。
不错，洛克在《政府论（下）》中使用了以下表述：“人民以公正的和真正平等的办法来选举他们的代表。”但这并不妨碍他敌视人民主权观念。孟德斯鸠在《论法的精神》中多次提到“选举”一词，但从未想到给所有人同样的选举权。法国政治理论家皮埃尔·罗桑瓦龙的观察是精准的，“没有一位启蒙思想家要求所有人都有选举权”，即使主张人民主权的卢梭也是如此。的确，卢梭曾宣扬过“立法权属于人民并且只能够属于人民”，但他同时写道，“使公众意志具有普遍性的并非是投票者的数量，而是其汇集的共同利益”。换句话说，普选未必能反映公共意志。在他看来，只有通过教育和自省才能凝聚公共意志。为此，他从未鼓吹普选。在《山中书简》中，他对那些“误以为民主制是一种整个人民充当行政官员与法官的政府”的人冷嘲热讽；在《关于波兰政府的思考》中，他表态赞同建立在能力合格基础之上的选举原则，而不是一人一票的选举原则。与卢梭几乎同时代的英国法学家威廉姆·布莱克斯通爵士（1723—1780）说得非常直白：“设置选举权财产限制的真正原因，是要将那些因境况过于贫贱而丧失自主意愿的人排除在外。”
有人把边沁（1748—1832）誉为“英国大众民主的理论奠基人”，但他主张将选举权限制为受过教育的男性成年人。比他稍晚一点的托克维尔（1805—1859）敏感地意识到，伴随经济繁荣、教育普及程度扩大、交通和通讯速度加快以及人口流动性提高，民主是不可逆转的历史潮流。他因此曾劝说保守派接受逐步扩大的选举权，不过他的理由是，只有这样，他们才能设法影响民主未来的走向。在《美国的民主》一书中，自由与民主的矛盾成为其中心议题。他相信，大众中蕴藏着一种危险的文化倾向，直接威胁个人自由。正是托克维尔发明了“多数暴政”这个被后世自由主义者念念不忘的字眼。活跃于19世纪中叶的穆勒也感到了那种“山雨欲来风满楼”的民主风潮，但这并不意味着他把民主看成一个好的政治制度。宪章运动带来的骚乱和托克维尔关于“多数暴政”的论述使他对可能出现的工人阶级统治暗藏戒心。他害怕投票权的普及终将导致无产、无知者获胜。为此，他大肆鼓吹，不能读写和进行普通算术运算的人不应有选举资格，领取教区救济的人不应有选举资格，其目的是防止无产、无知者随意侵犯有产阶级的利益。穆勒还提出了一整套限制工人阶级影响的措施，包括赋予知识阶级享有两票以上的投票权、在议会中让劳动者阶级与雇主阶级拥有大致相等的席位。
从这些被后世看作“最开明”的思想家对普选的态度中，我们不难了解为什么投票选举权的普及化经历了一个漫长的历史过程。自由主义者对民众的恐慌，再加上保守派对民众的敌视，使得享受选举权的人在很长时期里局限于少数经济和知识精英。财产资格、识字程度和其他种种限制把占人口绝大多数的劳动人民排除在选举大门之外。
有人把英国民主的历史追溯到通过《大宪章》的1215年，其实这篇文书不过是份封建契约。贵族们试图用这个文件限制国王的权力，但从未打算与平民分享权力。如果从通过《大宪章》到英国“光荣革命”（1688）以前，英国曾有过选举的话，那只不过是富人的游戏。例如，1429年曾规定，只有年收入超过40先令的居民才具备选举资格。随着先令大幅贬值，选举资格在1679年被提高到年收入200镑。“光荣革命”后通过的《1688年权利法案》规定，国民议会实行“自由选举”，但不久又为议员的当选资格设置了很高的门槛：郡议员每年的土地收入必须达到600镑以上，市镇议员每年的不动产收入必须达到300镑以上，有这么高收入的人多数是贵族。到18世纪中期，在英国的700万成年人中，仅有15万人享有选举权，占成年人口的2.1％。直到“光荣革命”143年以后的1831年，英国有选举权的人也只占成年人口的4.4％（见图表1-3）。
图表1-3 英国选民占成年公民的比重（％）
1832年，由于新兴资产阶级和小资产阶级的要求，英国议会通过了一个改良的选举方案，
降低了选民的财产资格，这使得选民人数从30万左右扩大到67万，但即使这个数字也不过是当时英国成年人口的7.1％左右。议会议员则几乎全部是土地贵族和大资产阶级的代表人物，小资产阶级和无产阶级几乎完全没有自己的代表，连工业资产阶级的代表也不多。这令被排斥的阶级极度不满，1838年，以争取男性普选权为目标的宪章运动开始。在此后10年里，宪章派一次次动员民众向议会请愿，但屡屡遭到镇压。虽然宪章运动最后以失败告终，但其产生的压力迫使英国于1867年实行第二次议会改革，它规定在城市中凡拥有单独住宅的户主（不论其价值多少）和每年缴纳房租10镑以上的房客，只要在选区内居住一年以上都有选举权；在各郡，凡每年缴纳地租12镑以上的租佃者和每年收入5镑以上的土地所有者都有选举权。这使得一部分熟练工人获得了选举权，使选民总数由135万增加到225万，占男性公民的三分之一（或成年居民的15％左右）。此后，英国广大农村也掀起了争取投票的运动。1884年，英国在民众的压力下进行了第三次议会改革，它把城市中的“房主选举权”原则扩大到各郡区，使部分农业工人也获得了选举权，这让约200万农村劳动力获得了投票权，英国选民总数又增加一倍，达到450万人，占成年男性居民的约三分之二（或成年总人口的28.5％）。
又过了34年，在第一次世界大战已经开打并需要妇女加入劳动大军的1918年，30岁以上的妇女才获得投票权；再过10年，到1928年，英国妇女才获得与男子一样的投票权（21岁）。即使在实现男女平等的投票权以后，英国的选举制度还不是真正意义上的普选。在1948年以前，英国还允许大学教职员与学生在大学和居住地投两次票，有产者在财产所在地和居住地投几次票，使得既与大学有关又拥有财产的人可以投更多次票，这叫多次投票制（Plural voting），例如，约瑟夫·张伯伦竟然得以在七个选区投票！因此，可以说，英国直到1948年以后才最终实现普选制。从13世纪算起，经历了700多年。
在法国，1789年大革命之前，只有拥有土地的精英和神职人员能够参与政治，数量不到总人口的2％。法国大革命的核心理念是人人平等，理应让所有人都能够作为公民平等地参与政治。但有产者最关心的是自己的财产权，所以他们最害怕的就是无产者或少产者能参与重大政治决策。涉及财产问题，法国革命领导人的立场也很快显露无遗。1789年初，在起草《权利宣言》时，孔多塞（1743—1794）坚持有产者是行使公民权的天然条件之一。《人权宣言》执笔者西耶斯（1748—1836）草拟的《1791年宪法》以财产和年龄为标准，把人民划分为两类：“积极公民”和“消极公民”。前者必须满25岁且缴纳相当于三天劳动所得的税收；后者则包括妇女、家仆、乞丐、流浪汉、教士和赤贫者。当时法国有2600万人，其中“积极公民”只有440万，他们享有投票权。“消极公民”则被剥夺了投票权，最近的研究表明消极公民人数约占达到投票年龄人口的近40％，而不是一般认为的三分之一。1792年8月11日的法令把投票年龄从25岁降至21岁，废除了选举税的条件，并禁止使用“积极公民”与“消极公民”的说法，但它又明确规定，唯有拥有足以被认为是“以其劳动产品为生”的财产的人才能投票，这实际上维护了对非纳税人的排斥，当时至少有100万乞丐、流浪汉和家仆被剥夺选举权，更不要提妇女了。1795年宪法倒退，恢复以财产为基础的选举权，并更加严格，仅限于少数相对富有的资产者和纳税人，结果选民下降到10万人左右。1799年的宪法再次恢复男性普选，取消财产资格。及至拿破仑于1804年建立帝国，宪法又被改变。从1789年到拿破仑建立帝国，法国的选举资格经历了八次翻过来、倒过去的变化，实际上没有从根本上解决男性普选权问题。
严格说来，当时享有选举权的人也是不平等的。为了避免“混乱选举”，法国实行三级议会：初级议会选出二级议会的选举人；二级议会再选出省级议会的选举人；而国民议会的代表由这些省议会选出。要担任第二级的选举人，必须拥有相当于当地200个工作日价值的财产，这就把更多的人排斥在外。二级选举人约占积极公民的1％，如1791年共有440万积极公民，但二级选民只有44000人；1795年反差更大，在600万积极公民中，二级选民只有不足30000人。事实上，当时法语中“有选举权的人”（l'electeur）一词仅指称第二级选民，而用来指称初级议会的投票者的词尚不存在。要享有国民议会议员职位的被选举权，则门槛更高，要缴纳一个银马克的税金（相当于50天收入）并拥有地产，或被列入所谓“名流名单”。
之所以这么规定，目的就是要借助法律手段把“代议士”的位置保留给大有产阶级，建立一种有产者的秩序。有人戏称国民议会是“农民选出的律师议会”，因为律师占据了国民议会52％的席位。
在波旁王朝复辟期间（1814—1830），选举权（30岁且缴纳300法郎的选举税）和被选举权（40岁且缴纳1000法郎的直接税）的条件变得更加严苛，选民人数因而大幅萎缩，1814年选民人数只有72000人，仅占成年男子的1％。1830年的“七月敕令”（July Ordinance）进一步限制选举权，把选民人数从10万人缩减到25000人。直到1845年，选民人数不过24.1万人。自由派政论家也不时把对普遍选举的要求形容为荒诞不经。如基佐于1847年断言：“普遍选举原则本身是如此荒谬，以至于任何主张普遍选举的人本身亦不敢完全接受它与忍受它。不存在实行普遍选举的一天。不存在所有的人，不管其如何均被召集去行使政治权利的一天。”更有甚者，小说家福楼拜直到1871年还大骂普选是“人类精神名副其实的耻辱”。
1848年二月革命以后，在工人阶级的压力下，临时政府于3月5日通过一项法令确立了直接的普遍选举。这对保守派犹如晴天霹雳，但他们最初的担忧很快化为乌有，因为普选并没有马上威胁有产阶级的秩序。但当一些激进人士于1850年当选时，有产阶级再次恐慌起来。为了防止工人阶级和小资产阶级执政，1850年5月31日的法律取消了普选权，加入了一项要有3年以上住所的条件。结果，一夜之间，有300—350万人被剥夺了选举权，尤以外来人口比重较大的巴黎等城市为甚。直到第三共和国初期的1871年，法国才确立了男子普选权。
法国妇女得到选举权已是1944年的事了，比波兰（1918）、比利时（1920）、印度（1921）、爱尔兰（1922）、土耳其（1934）、菲律宾（1937）还要晚。投票年龄从21岁降到18岁则要等到1974年。
像其母国一样，在殖民地时期（1585—1776），美国也把财产权作为投票权的基石。早期只有成年男性白人土地所有者才能投票。虽然各殖民地对选举权的财产要求不尽相同，但它们对选举权都做出了土地方面的要求，其中最为普遍的财产要求是“年收入40先令的自由持有的土地”。后来随着经济和社会结构的变化，财产的定义必须变得较为宽泛，不再仅限于地产，否则城市居民中的有产者可能被排斥在外，拥有其他形式的财产或缴纳一定数额的税款因此也变成了有产者的资格标准。尽管有这些变化，那时只有很少一部分人享有或使用其选举权。难怪一位当代人说那时的体制是“一个讲话的贵族面对着一群沉默的大多数”。
对选举权进行财产限制的做法得到了不少独立战争领袖的赞同。如汉密尔顿断言，没有财产的人也就是没有自我意志的人；富兰克林则认为，允许那些没有地产的人选举是不合适的。1787年制定的美国宪法，没有就选举权作任何具体规定，而是将这一权力保留给各州。最初的13个州在制定自己的宪法时，普遍规定了选举的财产条件（拥有财产或缴税）。这样，有资格投票的选民与殖民地时期没有太大变化，仅限于人口中的极少部分。1789年第一次举行总统选举时，只有约4％的成年人投票。后来加入美国的那些州，选举权的财产条件较为宽松，有些只要求缴税（如俄亥俄、路易斯安那、密西西比），有些则连这一条件也放弃了（如佛蒙特、肯塔基、田纳西）。新州之所以采取较为宽松的财产条件，一方面是因为它们希望吸引更多的人口移民本地，使领地早日达到联邦州的法定人数；另一方面是因为它们大多土地资源极为丰富，每一位移民均有机会获得足够的土地。基于同样原因，最初13州里人烟稀少的州不久后也放弃了拥有财产的要求（如特拉华、马里兰），甚至缴税的要求（如新罕布什尔、乔治亚）。换句话说，最初实现成年男性白人普选权的地方都是人少地多的州。其他的州要再等几十年才实现这一目标。由此看来，对广袤土地的殖民与选举权的扩大之间有一层奇特的关系。到1860年内战开打前，美国还有一些州把缴税作为获得投票权的前提条件；在宾夕法尼亚和罗得岛，这个要求一直延续到20世纪。总之，在内战以前的美国，男性白人的普选权仍没有完全实现，黑人就更不用说了。只有在黑人很罕见的新英格兰5州和纽约，黑人被允许参加选举，而纽约还要求拥有价值250美元的财产。
1861—1865年的南北战争结束了对黑人的奴隶制。1868年通过的宪法第14条修正案赋予黑人公民权并允许他们参加选举，但南部蓄奴州仍然不准黑人投票。两年后，宪法第15条修正案通过，明确禁止州政府和基层政府剥夺黑人的选举权。当时不少男性白人也许反对为投票规定财产条件，但他们却把剥夺妇女、黑人、印第安人、非白人移民的投票权看作天经地义。设置财产条件时，排斥这些人本不是问题；一旦降低或放弃财产条件，就必须寻求其他途径。在19世纪七八十年代，南部反对第15条修正案的势力广泛用暗杀、“夜袭”、暴力恐吓等“白色恐怖”手段阻止黑人行使其宪法保障的权利。
在其后的二三十年里，11个南部州里有10个修改了宪法和法律，为黑人投票设计出一整套“合法”障碍来取代非法手段，其中最臭名昭著的是文化水平测验和人头税（Poll taxes）。文化水平测验要求投票前必须通过英文读写测验（如背诵和解读美国或本州宪法），未通过者不得投票。但一方面，识字的黑人往往被告知他们的测验“不及格”，因而不准投票；另一方面，文盲的白人却可借助所谓“祖父条款”被允许投票。
人头税是指获得投票资格前必须提供已纳税证明，未纳税或未能提供纳税证明者不得投票。到1904年，所有11个南方州都设置了人头税，其中7个州要求提前6—9个月缴税才能参加11月份的选举。南部州本来就穷，1880年人均收入只有86美元，1900年也只有100美元，构成人口大多数的黑人就普遍更穷，他们根本无力缴纳人头税。与文化水平测验不同的是，在人头税方面并不适用“祖父条款”。美国有政治学家（如V. O. Key，Jr.和他的学生Frederic Ogden）辩称，人头税不仅没有妨碍黑人的选举权，反倒有助于消除对选举权的限制。不过，大量证据表明，实际情况恰恰相反，人头税是阻止黑人选举的最有效工具。
文化测验、人头税和其他歧视性法律障碍从一出台就遭到进步势力的反对，但它们一直持续存在至20世纪60年代中期。众议院在40年代5次通过法案欲取缔人头税，但南方保守势力阻止了参议院的行动。一直到1964年宪法第24条修正案通过，才在联邦选举中废除了人头税；两年后，最高法院再裁决州人头税违反宪法第14条修正案的平等保护条款。至此，财富才不再是阻碍公民投票的负担。投票的文化测验要求也要等到1965年的“民权法案”通过才被废止。在这以后，美国黑人（以及印第安人、华人等其他少数民族）才真正开始享受选举权，而此时距殖民初期只让成年白人土地所有者投票已经过去了350年。
美国妇女获得投票权的历程也十分曲折。早在1777—1807年间，新泽西州就允许拥有财产的白人妇女投票。过了一百多年后，1890年怀俄明州才在宪法中赋予妇女选举权。再过30年，即1920年第19条宪法修正案通过后，美国白人妇女方拥有选举权。不过，白人男性政治领袖的歧视和诸如人头税之类的法律障碍依然阻碍着妇女行使投票权。这种局面一直等到20世纪70年代第三波妇女运动兴起后才得到改变。也是在六七十年代民权运动的影响下，1971年通过的第26条宪法修正案才将投票年龄从21岁降至18岁。
上面我们简单介绍了三个国家实行普选权的漫长过程，其他西方国家的情况则大同小异。在20世纪上半叶以前，当欧美国家的选举早已变成是“自由的”“竞争性的”时，很多重要的社会团体仍被剥夺了选举权。选举是有产者、社会精英的游戏，而其他人由于不是有产阶级，没有财产权，不认得字，在某个地方居住时间不够长，或性别、种族、肤色等原因，被排除在游戏圈外。英国工党领袖拉斯基回顾这段历史时，说了一段话可谓一针见血：“自由派的理想是让中产阶级分享方方面面的特权，而让无产阶级留在锁链中。”
那么当“自由的”“竞争性的”选举也变得“普遍”以后，选举是否就能让人民真正当家做主呢？选举是否就不再具有“贵族”“寡头”性质了呢？让我们回想一下民主的原意：人民的统治。即使由于规模较大的现代国家不能实行古希腊那样的直接民主，即使我们接受代议制的原则，即使公民不能人人都担任公职，直接参与政治决策，民主的原则至少要求所有公民都应有担任公职的平等机会。在不能实行直接民主的情况下，公职的平等分布本是民主的题中应有之义。然而，早期自由主义者鼓吹的代议制政府都是建立在对选举权的形形色色的限制之上的，完全违反了民主的原则。在19世纪和20世纪上半叶，无论是支持者还是反对者，其注意力都集中在投票权的扩展上，一直到全面实现普选。那时人们争取的政治平等就是选举权的平等，似乎，选举权平等了，政治平等就实现了。与此同时，当选者的财产资格也逐渐消失。这两个变化使人们相信，只要政府是经过普选产生的，它就是民主的；反之，只要政府不是经过普选产生的，它就不是民主的。在此过程中，民主的概念被偷换了：从人民行使主权的政体（government by the people）变为人民作为权力来源的政体（government by the consent of the people）；政治平等的概念也被偷换了，从公职分布的平等变为了选举权的平等。有意无意之间，人们忽略了问题的另一面：即使选举是自由的、竞争性的、普遍的，并非所有的公民都有担任公职的平等机会，因为与抽签制不同，选举本身就是一种不平等的做法，它不可能把所有公民都看作公职的潜在候选人，因而不可能给所有人提供担任公职的平等机会。虽然法律并不阻止一般人参与竞选公职，但竞选必然偏爱“出众”“出色”之人，即便不是皇亲贵胄、名门望族、社会贤达，也必定是仪态出众、辩才无碍的硕彦名儒、干练之士。例如，在号称“最民主”的美国，显赫政治家族掌控美国国家权力在历史上几乎从未间断，亚当斯、汉密尔顿、塔夫特、哈里逊、罗斯福、肯尼迪、洛克菲勒这些家族都曾风云一时。即使在2008年角逐总统候选人提名者那些人中，希拉里是前总统克林顿的妻子；麦凯恩是将门之后，父亲与祖父都是海军上将；罗姆尼是前密歇根州州长的儿子；只有奥巴马是圈外人，但他被肯尼迪家族相中。更不要说，小布什、老布什两代人都担任总统，小布什还有兄弟任州长了。在政治体制几乎完全效仿美国的菲律宾，独立后的14名总统中至少12人沾亲带故，国会大部分议员来自100多个名门望族，在250名众议员中，纯粹平民出身当选的只有11人，参议院的24个席位则几乎全由“贵族”子弟掌控，阿基诺、加西亚、拉莫斯、洛佩兹、马可斯等名字在国会成员名单上反复出现。因此，在选举中，人们往往很少关心候选人代表的党派和他们的立场，而是问：“这是谁家的孩子？”别看在很多国家，选举花招层出不穷，场面热闹非凡，公职（或代议士）的位置实际上被保留给社会的上层阶级。
民主本来意味着当政者也应是普通人，与受他们管理的人在生活方式、习性、关切等方面非常接近。以选举为特征的代议制却具有贵族制特征，即当选者与一般的选民在社会背景上十分不同。在第三讲里，我将试图讨论为什么会出现这种状况以及其后果，在这里我只想指出，当人们不再关心与抽签相比选举能否使公职在公民中平等地分布、不再追问现代代议机构如何分配作为稀缺物品的公职，从而陷入选举的迷思时，被他们认为是“民主”的体制实际上不是民主的正品，而是赝品。
令人不得不啧啧称奇的是，19世纪以后，选举的贵族特征就不再是政治辩论和理论探索的议题。在当代政治理论家中，只有为数不多的几个人注意到当代选举的贵族特征。卡尔·施密特（Carl Schmitt，1888—1985）是话说得比较直白的一位。他看到了选举的双重特性：“与抽签相比，正如柏拉图和亚里士多德指出的，用选举的方式确定政治领导人是一种贵族式的做法。但与由上级任命或世袭继承比，这个做法又显得有点民主。在选举中，这两种潜在的可能性同时存在：它既可以有抬升上等人、领袖地位的贵族特征，又可以有任命代理、仆人的民主特征；与当选者相比，选民既可以显得像下属，也可以显得像主人；选举既可以服务于代表（representation）原则，又可以服务于同一（identity）的原则。只有在具体情况下，我们才能判断选举的真正含义。如果选举的目的是实现严格意义上的代表（true representation），它不过是贵族原则的工具；如果选举的目的仅仅是用来挑选带从属性的代理人（dependent delegate），它不失为一种民主的方法。”
其他一些理论家也认识到现代民主的贵族特征，他们认为这是不可避免的、天经地义的，但似乎不情愿用“贵族”来描述他们心仪的民主，而是代之以模糊的、可以糊弄人的“精英”二字。例如，韦伯（Max Weber，1864—1920）自称是民主的拥护者，但他公开声明不相信人民主权的可行性。他认为，人类社会只可能有一种政治，那就是职业政治家的统治；现代代议制民主与其说是通过选民投票选择领导人，不如说是一些“恺撒式”的政治精英通过“蛊惑煽动”来招募追随者。在韦伯看来，这种“蛊惑煽动”并没有什么见不得人的地方，它总比密谋政治要好。韦伯对现代民主的思考影响甚巨。在20世纪西方主流思想界，我们不难看到韦伯的身影。与韦伯一样，米歇尔（Robert Michels，1876—1936）、熊彼特（Joseph A. Schumpeter，1883—1950）、拉斯韦尔（Harold Lasswell，1902—1978）、李普塞特（Seymour Martin Lipset，1922—2006）、萨托利（Giovanni Sartori，1924—2017）、亨廷顿（Samuel P. Huntington，1927—2008）这些“民主”理论家关心的不是如何最大限度地实现民主原则，而是费尽心机去探究一种“最低限度的民主”，即精英民主。他们认为，社会分化为大众与精英是天然的，前者掌权、后者被统治也是不可避免的，或用米歇尔的话说“民主导向寡头政治，而且必然包含着一个寡头核心”。在这个前提下，民主不可能是人民的统治，只能是一种让精英通过竞取人民的选票来获得领导权的制度安排。这样，选举变成了民主的代名词，人民的作用不再是参与治国，不再是决定和影响公共政策，而是接受或拒绝这些精英或那些精英的统治，至于精英的决策是否符合人民的意志，那是无关紧要的。现在不少人喜欢称当代所谓“民主”体制为“间接民主”，似乎它与符合民主原意的“直接民主”是一种政体的两个不同类型。实际上，这样的“民主”说到底不过是“选主”而已，是少数精英分子角逐政治权力的一种游戏，与民主的原意风马牛不相及，所谓“精英”云云只是“贵族”的遮羞布。
1999年，一批政治理论家在耶鲁大学开了一个有关民主的研讨会，会上有人提出一个简单的问题：在千百年里，古典理论家一直担心，占人口多数的穷人会借助民主体制来瓜分有产者的财富，为什么今天的穷人在民主制下会缩手缩脚、不这么做呢？与此相关的是另一个问题：在很长时间里，有产阶级一直害怕民众一旦有了参与政治的权利，他们的财产权会受到侵害；他们十分敌视民主，并千方百计试图诋毁民主、颠覆民主。那么，为什么民主与有产者在经历了两千多年互相怀疑的紧张关系之后终于在资本主义制度下握手言和了呢？换句话说，在2000多年的历史里，民主一直被看作坏东西，为什么它最近一百年来突然变成了好东西？到底是有产者发生了变化，还是民主发生了变化？通过上面的介绍，答案应该比较清楚了：此“民主”非彼民主。正如雪瓦斯基（Adam Przeworski）指出的那样，如果有产阶级得不到对其财产权的保障，他们是拼死也不会接受民主的。今天我们看到的所谓“民主”都是经过改头换面的民主，它们是异化后的民主、去势后的民主、无害化的民主、去功能化的民主。经过“自由”“宪政”“代议”“选举”“多元”一刀刀阉割之后，民主已从难以驾驭的烈马变成了温顺的小羊；穷人已没有办法利用它来实现他们最想实现的目标，他们甚至不再知道自己最想实现的目标是什么；富人也没必要害怕这种“鸟笼民主”，鸟笼内外依然是他们的天地。对有产阶级而言，既有唬人的“民主”之名，又无可怕的“民主”之实，这种玩意儿不是“好东西”又是什么？这让我不由想起拿破仑一句名言：“真正的治国之道是利用民主的形式来行使贵族
统治。”
[1] Robert Browning，“How Democratic Was Ancient Athens？”in John Koumoulides，eds. The Good Idea：Democracy and Ancient Greece （New Rochelle 1995），p.58.
[2] Allen M. Ward，“How Democratic Was the Roman Republic？” New England Classical Journal ，Vol.31，No.2（2004）：pp.101-119.
[3] Gustave Le Bon， The Psychology of Revolution （New York：G. P. Putnam's Sons，1913），p.284、287.