下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
日本由两个集团执掌大政方针：一个是以首相为首、包括各省大臣在内的政治家集团，另一个是高级官僚集团。与其他实行议会民主制的国家一样，首相由国会选举产生。可是，自一九五五年以来，自由民主党在国会中一直维持着第一大党的地位，国会的权限只是承认自民党所选出的总裁为首相而已。首相主要是从国会议员中任命内阁大臣及各厅的长官。通常，内阁的核心成员都是自民党各派系的首脑。
日本的政治家虽有权决策，但与美国的政治家相比，他们是不容易指挥官僚的。对于各省厅的人事，首相任命的只是大臣和政务次官，而实际左右各个省厅的却是官僚出身的事务次官，可以说各个省厅的重要事务，并非由政治家，而是由官僚们一手包办的。
这样一来，日本官僚的权限很大，相反，比起美国来，地方自治体的权力较小，司法部门对行政部门的权限也小。虽然大臣有相当大的权限，但比起美国的议会来，日本国会的权力较弱。在日本，许多行政法规是由官僚而不是由国会议员起草的。
所有的高级官僚都有足以炫耀的学历。全国共有二百万名大学生，其中最优秀者均集中在东京大学，这一点是为社会所公认的。进入这所大学，必须通过严格的入学考试。在东大中，法学部又占有特殊的位置。学生们在这里与其说是学政治学、法律学，不如说是在学如何当官执政。应届毕业生经过高等文官考试合格之后，才进入官厅工作。其中，成绩优秀的毕业生，可进入大藏省、通产省、外务省、经济企划厅等有权力的省厅。这些省厅每年各吸收二十几名精英学生进来，其中十五名左右为东大法学部毕业生。过去，东大法学部毕业生曾占十八九名，现在比以前放宽了一些，也放进一些其他大学的毕业生。其余的名额则为其他的国立大学，如京都大学、一桥大学以及庆应、早稻田等著名私立大学毕业生或东大的经济学部毕业生。这样培养出来的精英官僚，不仅有才能，而且为社会所尊敬。具有这种精英机构的国家，除日本之外，恐怕只有法国了。美国有些官僚的薪金比日本高级官僚多，但是，他们既未受过这样的教育，也不是通过考试选拔上来的。如果硬要在美国寻找类似的人，大概就属那些大学毕业后又进法学院学习，然后进最高法院工作的人了。日本善于在本单位内部长期培养人才，直到退休年龄，这一点与美国大相径庭。
每年总共有五百余名精英进入省厅工作，要求他们每一个人都是“全面手”。他们一进入机关大门，便按“论资排辈制度”的惯例行事。例如，每天十点上班，比普通职员要晚一个小时，因为惯例如此。可是，普通职员五点或六点钟下班，精英官僚则工作到九点或十点钟，星期六也不例外。他们总是准备承担额外的工作。工作忙时，就在机关里过夜。他们的薪水根据“论资排辈制度”晋升，但比在民间企业工作的同学，收入低一些。官厅的办公室较简陋，特别津贴也少。法律上未规定退休年龄，但几乎所有精英官僚都在五十五岁退职。一般官僚可以多干几年再退职，有的年过六十五岁，仍继续工作。日本的精英官僚要求为国献身，这一点其他国家大致相同。他们充分意识到自己是在处理国家大事，因此办事得当，就感到莫大的自豪。
这五百多名精英官僚结为一体，形成一种集团思想。他们有时不免受到某种程度的政治压力，但在过多干涉自己工作的政治家面前，官僚们能毫不犹豫地团结起来。工作以“课”为单位进行，“课”的工作如何，根据它对整个机关作出多大贡献来衡量。一个人在“课”内的评价如何，根据他能否同上下左右协调地工作来决定，上司是不会提升一个不能协调工作的人的。每个人在自己的“课”里发挥积极性，以保持本人在整个机关里的地位。
精英们按部就班，在一个岗位上工作二至四年。开头几年为见习期间，然后安排到地方、国外或机关的主要“课”里工作。他们历任两三个单位的职务之后，就可显出普通精英与超精英的差别来。特别有培养前途的人，被安排到大臣官房等有权力的部局里工作。这批人到了三十岁，就可以显出在同时进机关的人中，谁可能在二十年后当上事务次官。在五十岁前后，同期同学中几个出类拔萃的人，当上主要局的局长，其他的同学，则全体主动辞职。过不了很久，人们又会评论在局长当中谁最适合当事务次官。当现职的事务次官指名谁接他的班时，其他的同期同学则全体主动辞职。辞职并不是规定，而是惯例。辞职之后，他们的未来是有充分保证的。民间企业和各种政府团体的肥缺已为他们准备好了。他们还可以登上政界舞台。企业和团体欢迎他们，固然是因为欣赏他们的能力，但主要还是期望他成为本单位与原官厅之间的桥梁。因此，他们在辞职之后，仍然努力继续同原官厅的同事保持联系。
在官厅任职年深月久，同届同学中可能登上事务次官宝座的人选将越来越集中，到最后会集中到三四个人身上。一旦觉得自己可能当头头，还要干二十年才行。在美国，政府有权任命一些不甚有知识和经验的人去当各部门的第一把手，这使日本官僚惊叹不已。哪怕他是法律学家、学者或实业家，都有个隔行如隔山的问题，一个外行难道能胜任工作吗？在一个人地生疏的机关，怎么能够掌握确切的信息资料，对别人发号施令呢？他们带着这些疑问，并不完全是在讽刺地对访日的美国人说：“你们能从外面选拔有能耐的人，最大限度地发挥他的才能，把新的思想带进来……贵国的制度，实在令人不胜敬佩之至。”
同届同学的高级官僚们，不管在本部门，还是在别的部门，随着同时升级，交往也加深。这种交往关系，许多人开始于就读东大法学部时期，或者更早，开始于所谓尖子高中时期。当然，在同一省厅工作的人，接触机会多，容易亲密起来，但与其他单位的人也有交际的机会。互相了解了，就能更好地沟通思想，交换意见，比单纯的公文来往和公式会议上的讨论要方便得多，也容易估计到在某个问题上，其他的省厅会作何反应。一到四十岁，身居要职的官僚便要积极地利用与其他省厅的同届同学交际的机会。这样做，有利于顺利地进行工作，进而，在晋升到真正的高位时，这些交际会比以前发挥更大的作用。
在华盛顿，每当新政府诞生，总是任用新人为政府各部的部长，以求克服官僚主义的软、懒、散状态，这种做法已成惯例。这在日本人看来，是官厅部门完全屈服于总统的权力，等于失去官厅的自主性和无畏精神。而且，从长远来看，这也有碍于培养有才干的官僚。日本的高级官僚因平时办事不受别人横加干涉，他们以身为官僚而自信，善于互相配合，能大胆地发挥领导作用。如果他们不得不奉承外来的领导人，那就谈不上有什么自信和威信了。对他们来说，把第一把交椅让给外来的外行，是难以忍受的。
那么，日本是怎样做的呢？首先，精英官僚的人数少，所以他们无需去干许多下级官僚干的那些繁杂的事务性工作，能从大局出发考虑国计民生的大事。第二，日本的精英官僚常常与记者、政治家、各种审议会接触，每每需要向对方说明自己省厅的计划和见解。
为协商共同的问题，各省厅的主要官僚们还经常召开会议。每周举行的事务次官会议就是其中之一。为了在这样的会议上不使自己的单位落下坏名声，他们得敏感地了解舆论动向和其他单位的要求。当然，每个单位都各有自己的权限，所以，都能相应地发挥各自的行政效果，而不会一味听命于别的部门的意见。可是，因各省厅根据自己的判断采取的行动常会引起别的部门的不满，所以，各个省厅都为取得更好的成果而努力。这些高官要人同政界、实业界、新闻界频繁接触，互通声气，从而形成共同的见解。他们不愿意孤立，都希望努力工作，以取得为别人赞誉的好成绩，所以，无需像美国那样用免职的威胁来促其工作。
日本的官厅是如何保持精英官僚们的这种热情和干劲的呢？首先，他们退职的年龄都较早，使权力都集中在正值壮年的人手中，这些人都希望能在有生之年见证自己制定的政策的效果。再者，精英官僚的人数少，彼此间的关系紧密，互相切磋的要求强烈。他们因受同事的尊敬而敏求上进，也要善于体察同事的情绪。他们通过打麻将、打高尔夫球、宴会、周末旅行和逛酒吧等私人交往来消除彼此间的紧张关系。日本的官僚还善于互相帮助。这是因为他们知道，只有跟眼前的同事同心协力地工作，取得好成绩，自己才能有更好的发展。精英官僚社会地位高，还享有各种特权。他们的家属十分明白这样做大有好处，对他们加班加点毫无怨言。
政治家也承认官僚的优秀，因此，注意不得罪他们。国会议员没有自己的调查机构，因此，在专业问题上不得不依靠官僚。对官厅持批评态度的政治家很可能受到来自官厅的报复。譬如，官厅故意提供不完整的资料，政治家据此在国会上发表演讲，就会受窘蒙辱。之所以不常有这种情况，是因为国会议员清醒地知道与官僚搞好关系是上策。对国会议员来说，想要实现自己选区里的建设计划和提高大米收购价格等，无论如何得有官僚的协助。从政界来到官厅当大臣和政务次官
的人，对于兴办公共事业、提高米价、帮助中小企业和增加福利预算等涉及政治家本分的问题，在某种程度上要发表意见。在处理农民、中小企业和大企业的利害关系时，这些政治家就要大讲特讲了。不过他们要掌握分寸，不能使国家的预算发生大变化。至于日常行政事务，都委托事务次官和其他官僚去办。
作为政治家，尽管能就有利害关系的问题行使相当大的发言权，但就拿首相来说，他自己的调查机构也是有限的，所以，他也知道，不挑官僚的毛病，与他们搞好关系，利用他们准备好的材料是上策。各省厅派遣三四名财政、外交、内政等方面的专家，以备首相就近咨询。他们在首相身边工作，但人们并不认为他们是效忠首相的心腹，而仅仅把他们看作是本单位和首相之间的联络员。实际上，首相并不独自制定政策。他只是同官僚们密切联系，把各省厅的意见综合起来，然后作为政策发表。总之，日本的官僚有许多特权和权限，以此来提高他们的士气，使他们有所建树。
首相产生的经过同精英官僚的产生一样，也需要经年累月的培养过程，几无例外。一位首相，毕业于哪个大学虽不一定很重要，但要成为首相的候选人，就要先成为自民党内的一派之长，这至少需要二十年的时间。所谓派系，最初就是以将来有希望当首相的人物为中心的结合，派系内的成员可望在总裁选举中投本派之长一票。作为报答，可以在平日从本派之长那里得到经济上的援助，或者被安排担任国会里的主要职务。
成为派系之长的人有两种类型。一种是年轻时就当上了国会议员的“地道的政治家”。当选三四次，有六年以上议员资格，积累了作为国会议员的经验时，自民党的高层认为他是有前途的新生力量，就会任命他担任某个省厅的政务次官。当他历任过几个大臣职务之后，就建立自己的派系。有的人是接替某个引退的派系之长，也有人脱离某派系而独立。派系原则上在一九七六年取消了。可是，现在结成了与派系有同样机能的政策研究会来代替它。这个政策研究会不用说是共同对付在野党的，但同时又捍卫各自内部成员的利益。
另一种类型是从官界进入政界的人。当几年国会议员后，在被认为有前途时，便形成派系，这与前者相同。最近，有许多立志成为政治家的优秀青年，首先是进官厅工作，在那里取得社会威信和行政经验，再相机出马竞选国会议员。他们转入政界较早，有时三十来岁就出马竞选。当了国会议员并积累了一定的资历之后，就成为一个派系之长。在几位派系之长当中，最有希望当首相的就是这个官僚出身的政治家。他们有行政事务的经验，其卓越的才能已经得到证明，也不像政界那些从下面往上爬的政治家那样受到各种制约。从五十年代中期到今天，非官僚出身的首相只有三木、田中两人。这两个人是在特殊情况下崭露头角的，从他们占主导地位时的自民党内的情况来看，今后官僚出身的人可望当首相。
不管原是政界人物还是官僚出身的派系之长，至少历任六种重要职务，才能成为首相的候选人。所谓重要职务是指自民党干事长
和重要省厅（大藏省、通产省、外务省、经济企划厅等）的大臣。当党的干事长，可以处理财政和党务，以积累经验。而即使当了大臣，因省厅的实际业务如上所述，是事务次官独自处理的，大臣本人不单独对省厅的工作方针下指示。可是，他需要善于掌握省厅内的主流的动向，与省厅的上层领导和党的领导人协调一致。另外，作为一个大臣，还要对本省的工作了如指掌，在社会上替本省说话。除了履行大臣的职责之外，还要关照本派系的党员，学会掌管派系工作的经验。
历任几个职务的各派系之长后，谁能当首相，还与各种因素有关：资格要老，要能同其他政界领导人打交道，要看各派系的动静和党内的气氛，要看时机与社会上的评价等等。最后决定首相人选的是党内的元老们，他们的决定在很大程度上也受上述因素的影响。过去二十年中，因政治妥协而诞生的首相，只有三木武夫首相。当时，两大派系之长互相牵制，党便选择了第三势力人物三木。虽是意外的决定，但他也曾历任上述被认为是当首相先决条件的各职位。
当首相的人都担任过一些有影响的省厅的大臣，又担任过国会里的重要职务，因此，与官僚和政治家们有几十年的亲密交往，必要时可以得到他们的帮助。在需要通过非正式途径了解情况和征求意见时，随时可以跟老部下、党内人士或有交情的新闻记者商量。在这一点上，英国的政党领导人和官僚完全没有私人交情，同日本大不相同。
首相在众议院里是议席最多的党的总裁，因此他是由多数党的党员来选定的。即使个人魅力无限，但如无法让中央政府有效运作，还是不会被选为首相的。政治经验丰富、富于领导能力并得到许多省厅协助的人物最有可能被选上来。当他碰到重要事项，不是他一个人的才智所能处理，可以交给下面的专家去解决。在美国，从未在华盛顿官僚体系内任过职，或者从未在首都工作过的人当选，对官僚们发号施令，这种做法使日本人大感不解。在日本人看来，这样做会挫伤高级官僚的自尊心和热情，提出外行或主观武断的政策，而这种模式导致的不够老练的、缺乏一贯性的方针，可能会把外交关系闹僵。