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吴学凡
国家治理体系和治理能力现代化是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，它是我们进行全面深化改革的新课题。为推动深化改革，达到现代化国家治理的目标，从推进国家治理体系和治理能力现代化的原因、国家治理体系和治理能力现代化的内涵、推进国家治理体系和治理能力现代化的路径方面对之加以研究，具有重要的学术价值和理论意义。
关键词： 国家治理体系；国家治理能力；现代化
党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。显然，推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义的全新课题。为求解新课题，就国家治理体系和治理能力现代化问题进行建构具有重要意义。
新中国成立以来，在改革开放前三十年奠定的发展基础上，经过改革开放后三十多年的高速发展，现代化建设取得了举世瞩目的成就，综合国力得到极大提升，人民生活得到极大提升。中国已经达到基本实现工业化水平，进入了向现代化的后期阶段迈进的重要时期。中国在新的现代化发展阶段，面临工业化、城镇化、信息化、农业现代化深入发展的新形势新任务，而且，在全球化浪潮下，世界各国适应世界新变化，着力谋求国家治理模式向现代化转型。此外，我们在看到中国取得巨大成就的同时，也不可忽视面对的国内外各种危机和挑战：一方面，国内面临经济新常态和社会治理新要求的严重挑战；另一方面，在国际上也面临着各种不确定性和和平崛起受到遏制的难题。无疑，这些因素逼迫我们进行国家治理的转型和现代化。
发展是硬道理，是解决中国问题的关键。然而，现有的党和政府强势主导的发展模式遭遇瓶颈已难持续。新时期以来，国家发展模式是党和政府通过党制定政策和政府执行政策，采取多方面手段掌控中国发展，如在资源配置方面，在一定的发展决策框架下，政府主导投资方向、银行向国有企业注资、国家发行公债、实行土地财政、推行特定的产业倾斜政策、依托行政审批等途径来直接进行资源配置或主导资源的流向，这种集权式的行政手段使市场在配置资源中的基础性作用失范，导致非公有制企业因缺乏父爱在垄断格局下步履维艰，这种国家投资驱动型经济增长模式在多元经济格局下不仅难以持久，而且产生了许多弊端，亟须现代化的新的发展模式来取代。
与传统社会相对简单的公共事务相比，中国现当代社会的公共需求要复杂得多。中国不仅需要维护国家安全、维持社会基本秩序，还要保持经济稳定发展、促进政治体系相对稳定等。
与公共事务相对简单的传统社会相比，中国现代社会不仅需要公共权力承担保卫国家安全、维护社会基本秩序、引导经济健康发展、保持政治体系相对稳定等传统职能，而且需要承担公民的社会保障、履行国际合作义务、加强生态环境保护、促进科技发展等新兴事务。面对日益扩大的公共需求，如果仅靠增建新部门、扩大政府管理层级、扩充公务人员、制定强制性法律法规等措施来进行治理，无疑会增加政府的行政开支，给纳税人增加负担，也可能会导致社会资源的浪费，削弱执政党的合法性。更重要的是，面临日益复杂的公共需求，垂直型政府管理体制在信息不对称的局面下，有可能导致政府不作为、社会资源配置不均衡和有效需求不足。现实需要作出新的制度安排，即在党的统一领导下，党和政府在准确判断国家和民众新要求的基础上，全面深化改革、完善当前的体制机制、法律法规，根据新情况，创造新的符合社会需求的新体制新机制和新的法律法规，以期实现既能满足民众的当前需求，又能够容纳未来发展需要的目标。
由于受利益驱使，近年来，一些党政部门不断扩充管辖权，抓牢资源分配权和行政审批权，以此得到寻租机会，而且将事权责任权下移，导致全能全控的集中化的国家管理模式。
在这种国家管理模式下，党政职能部门编织的管控经济社会之网日益严密，地方、基层、企业、民间组织的自主权和自由活动空间都在压缩，自主创新日益艰难，经济社会发展活力明显减少，针对这种状况亟须对国家治理模式作改革。
腐败现象居高不下、收入分配差距不断拉大、特权现象、贫富阶层出现固化现象，社会流动机会减少，各类治理主体都出现了行政化现象，这些都说明国家管理者向国家所有者即人民负责任的民主责任体制的明显缺失。国家管理者受人民的委托担负着公共管理的重任，他们有权汲取社会资源、进行经济社会行为监管、对社会价值进行权威性的分配。如果国家治理结构中缺少民主责任制的制度安排，或相关的制度徒具形式处于虚置状态，国家管理者群体就会成为一个追求自身利益最大化的特权阶层。其中有的成员不满足于已有的特权而公权私用，通过腐败犯罪发财致富，有钱人则会通过官商勾结的非法途径获取不义之财而暴富，收入分配差距由此拉大，地位待遇向官员看齐的行政化冲动会向全社会弥散开来，贫富分化的社会阶层结构就会走向固化，社会流动机会日益减少。这种官本主义体制所映衬的是民主责任制的国家治理结构的缺失。腐败、特权、贫富分化和官本主义的盛行，强化了民众的仇官、仇富心理，削弱了党和政府作为社会公共利益代表形象的公信力，危及党和政府执政的正当性。
现代社会高度复杂、矛盾丛生，尤其是对于传统与现代、落后与发达、封闭与开放并存的当前中国社会而言，城乡、地域、阶层、团体、民族、行业、劳资等之间的矛盾相互交织在一起，任何一种矛盾处理不当都可能影响社会的稳定和发展。原有体制内政府基本处于所有矛盾的处理与化解过程中。这不仅可能导致任何矛盾的激化都会使责任的矛头指向政府，而且由于传统政府化解矛盾手段的有限性以及手段过于简单等问题，又导致房屋强拆、耕地违法征用、司法不公、城管暴力执法等一系列新的矛盾。在中国，为了实现真正的“党的领导、人民当家做主、依法治国”三位一体有机统一，并没有刻意区分政府与政权，这就导致针对政府的社会矛盾很可能被不加区别地强加于政权之上，威胁中国的政治稳定。为了解决国家长治久安与责任主体单一之间的矛盾，一方面需要继续提高经济社会发展水平，通过进一步把“蛋糕”做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实的物质基础；另一方面需要在党的领导下，全面分析当前各种体制机制与社会发展以及人民群众期待不相适应之处，进一步推进国家治理体系和国家治理能力建设。
国家治理体系和国家治理能力现代化对许多人来说，仍然是个不很熟悉的名词，因此，需要从治理、国家治理、国家治理体系和国家治理能力等方面作进一步阐述。
治理的概念由来已久，按照现代政治学的观点，治理的含义是政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。概括起来就是：谁治理，如何治理，治理成效如何？国家治理包含着国家统治、国家管理的因素，但内涵更丰富，更具有开放性、动态性、积极性。
从治理主体来看，除了直接执掌政权的国家和管理者以外，还包括大量的非直接执政的政治组织和个人。由于国家治理是一个多层次的体系，即使是一些非政府性的经济组织、社会组织也参与国家治理，或者在国家治理过程中扮演着重要角色。在历史上，与市场相关的经济组织长期没有被纳入国家治理主体的范畴。但随着市场经济在经济生活中的地位愈益重要，与市场经济相关的经济组织，如公司也成为国家治理的重要支点。从政治方式看，除必要的政府强制外，治理更多的是通过引导、协商、沟通、参与来达到治理目的。从政治过程看，除必要的政府单向管控外，国家治理更强调多元互动共治。国家治理成效是国家与社会双向良性互动的结果。因此，国家治理比较强调“共识、合作共赢、良性互动”，国家治理过程是共同解决所面临的问题，共同推动社会进步，而不仅仅是某一个阶级的统治权，也不仅仅是政府的单一行为。因此，与国家统治、国家管理相比，国家治理更强调治理过程和绩效。
国家治理的概念是在扬弃国家统治与国家管理两个概念基础上提出的一个新概念。国家统治是国家政权依靠国家暴力运用强制压制控制等专政的方式来维护公共秩序。国家统治又被称为政治统治，它建立在阶级分裂、阶级斗争的基础上，本质上是一种阶级统治，体现的是国家的阶级性。革命阶级要想取得政治统治地位，必须揭露旧国家的阶级统治本质并砸碎旧的国家机器。国家管理强调国家的公共性，它是国家政权在处理社会公共事务过程中对各种投入要素的优化组合和高效利用以实现国家利益和国民利益等社会公共利益的最大化。国家管理又被称为公共管理。公共管理的专业性和职业化程度随着社会复杂程度的提高在逐步增加。取得政权的阶级更加重视国家管理。
国家治理的概念是现代国家所特有的一个概念，它吸收了治理和善治理论与公司治理理论的合理内容。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。国家治理的概念继承了国家统治和国家管理概念的某些要素，如以维护公共秩序增进公共利益为目的，以国家对暴力的合法垄断为后盾并将强制性力量的使用作为最后的手段，强调合作管理中专业性和职业化的重要性等。
国家治理的概念又有其独特性。首先，它凸显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责并可以被后者问责这一问题的重要性。其次，它强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者、政府、市场、社会等多种治理机制合作管理的重要性。最后，它把增进公共利益同维护公共秩序放在了同等重要的地位，实现这两个目的的能力是国家治理能力最重要的体现。
国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。更进一步说，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。这三个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素，即治理主体、治理机制和治理效果。现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。
国家治理的理想状态，就是善治。善治则对整个社会的要求，不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。要实现善治的理想目标，就必须建立与社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的现代治理体制，实现国家治理体系的现代化。
国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是政治现代化的重要表征。衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有以下五个标准，即公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治化、效率化和协调性。
国家治理体系和治理能力指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力，是同一政治过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。
对于国家治理体系现代化，习近平总书记认为：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”中国国家治理体系现代化就是要适应时代特点，通过改革和完善体制机制、法律法规，推动各项制度日益科学完善，实现国家治理的制度化、规范化、程序化。
对于国家治理能力现代化，习近平总书记也认为：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”因中国国家治理能力现代化是指不断适应社会主义现代化建设的需要，增强依法按照制度治国理政的本领，把各方面制度优势转化为管理国家的能力和水平。国家治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体，它包含了与整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共事务治理过程，不仅包括对政治、军事、文化、经济、社会等所有领域的治理能力，而且包括公共产品生产与供给、社会资源协调与分配、公共政策的制定和实施、社会认同的维系、国家安全的维护以及国际关系的维持等所有治理过程的能力。
国家治理制度体系和治理能力的现代化对于各领域改革发挥着统领作用。全面深化改革是对各个领域、各个层次的国家治理制度的全面改革、系统改革和综合性改革，其目的是发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，进而建立现代国家治理体系，提高国家治理水平。为此，选择有效路径显得尤为重要。
国家的治理体系是一个制度系统，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，必须从总体上考虑和规划各个领域的改革方案，从中央宏观层面加强对治理体制改革的领导和指导。碎片化、短期行为、政出多门以及部门主义和地方主义，是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点，它们严重削弱了国家的治理能力。鉴于这样一种现实情况，顶层的制度设计和宏观指导，对国家治理体系现代化建设尤其重要。应当加强对国家治理体系现代化的战略研究，一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚；另一方面，既不能头痛医头脚痛医脚，也不能草率从事，应当广泛讨论，从长计议，避免短期行为。
要实现可持续发展、民生与民权的改善和可持续稳定等三大国家治理目标，仅靠各级党委和政府是不够的。因为他们所掌握的资源、信息和知识都是有限的，理性和能力也都是有限的。全能全控型的国家治理模式需要转向一核多元良性互动合作管理的国家治理模式。为此需要向市场和企业放权，向社会组织放权，向基层自治组织和地方政府放权，同时在党委、人大、政协、政府、司法机关之间实行决策权、执行权、监督权的相互分离和制约，倡行社会参与和监督，做强做大各类治理主体，激发经济社会发展活力，合力实现国家治理目标。
国家治理体系的现代化，最重要的还是体制机制的现代化和人的现代化。影响国家的治理水平和效益有两个基本因素，即治理者的素质和治理的制度，这两者都不可或缺。但比较而言，制度更具有根本性，因为制度可以改造人的素质，可以制约治理者的滥权和失职。因此，国家治理体系现代化的关键在于制度的改革和创新，即制度的破与立。一方面，要像十八届三中全会《决定》所说的那样，“以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“坚决破除各方面体制机制弊端”。现存的不少治理体制机制不尽合理，有些违背了政治学的公理，有些则严重损害了国家和公民的利益。例如，至今仍有一些机构只有权力而几乎不承担责任，政出多门、职责不清、职能错位等现象大量存在。另一方面，要根据社会发展和人民群众的新要求，健全和完善政府治理和社会治理制度。
国家治理体系和治理能力要想走向现代化，一个重要前提就是统筹和协调处理好涉及国家治理的各种重大关系，如党和政府的关系、政府和市场的关系、政府和社会的关系、政府和公民的关系、中央与地方的关系等。正确处理党和政府的关系，要求党制定好重大方针政策，政府就要通过相应的组织体系把党确立的方针政策具体化，党对于政府部门的具体工作不进行干预，政府部门要按照自身运行的规律去做好各项具体工作，党组织可以从宏观上、从政治上对政府部门的工作进行监督。正确处理政府和市场的关系，要求大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置，依据市场规则、市场标准、市场价值、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。正确处理政府和社会的关系，要求加快实施政社分开，推进社会组织明确职责、依法自治、发挥作用，使社会组织成为凝结公民的纽带，使社会组织成为充分发挥政府职能、切实维护公民权利的重要保障。正确处理中央与地方的关系，要求适度加强中央事权和支出责任，理顺共同事权的内容及各自的责任，要明确地方政府的事权。
政府治理和社会治理的改革创新，是一种世界性的趋势，各国在这方面既有许多成功的经验，也有不少深刻的教训，我们应当借鉴、汲取。我们从来主张要学习人类文明的一切优秀成果，当然包括政治文明的优秀成果。改革开放以来，我们在建立现代国家治理体系方面的许多进步和成就，其实也得益于向外国的先进经验学习。例如，政策制定过程中的“听证制度”、公共服务中的“一站式服务”、责任政府建设的“政府问责”制度、司法实践中的“律师制度”、政务公开中的“新闻发言人”制度、社会治理中的“参与式治理”等，都是直接或间接地从西方发达国家引入的。
推进国家治理体系和治理能力现代化必须推进法治建设，必须培育和践行社会主义核心价值观。首先要求全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，具体要树立国家治理的宪法意识、宪法理念，严格按照国家的宪法要求推进国家治理体系建设，进一步完善中国特色社会主义法律体系，培育社会主义法治文化，使国家治理的法治基础更加广阔。其次要积极培育和践行社会主义核心价值观，具体要求是社会主义核心价值观为国家治理体系现代化确定主导思想和观念共识，为国家治理体系和治理能力现代化指明了具体的方向，要自觉地把社会主义核心价值观融入推动根本政治制度与时俱进、社会主义基本经济制度和基本政治制度不断发展、中国特色社会主义法律体系完善进步的过程中。
（作者系中国青年政治学院马克思主义学院教授，中国特色社会主义与青年研究中心主任，共青团中央中国特色社会主义研究中心研究员）
[1]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》2014年1月。
[2]何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》2014年1月。
[3]辛向阳：《推进国家治理体系和治理能力现代化的三大路径》，《江西社会科学》2014年2月。
[4]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年1月。
[5]徐勇：《热话题与冷思考》，《当代世界与社会主义》2014年1月。