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江苏省委党校中国特色社会主义理论体系研究中心
国家治理体系和治理能力现代化既是国家现代化的基本内容，又是全面实现现代化目标的支撑条件。十八届三中全会明确提出了推进国家治理体系与治理能力现代化的目标，这既是对现代化目标认识上的重大飞跃，也是对中国特色社会主义理论的进一步发展，充分体现了党治国理政的新方略，集中反映出新时期推进现代化事业发展的新思路。正确理解十八届三中全会确定的目标，就必须充分认识政府职能转变的重要性，在全面深化改革的大局中，准确把握这一治理逻辑，继续把握好政府职能转变这个关键因素，努力激活进一步深化改革的热点和难点领域，并且充分发挥盘活改革发展全局的作用。
进一步转变政府治理理念，努力实现由管制行政向服务行政的转变。传统政府职能体系反映的是一种全能型、重管制的行政模式，不仅造成了行政权力膨胀，而且窒息了市场、社会的活力。20世纪70年代末，在政府改革运动的潮流中，西方改革者提出实施民营化改革和推进政府再造的思路。在经济体制改革过程中，我国从政企分开的角度也推进了相关领域的政府职能转变。十七大指出了行政体制改革的目标是建设服务型政府。十八大将职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意作为服务型政府建设的具体目标。显然，建设服务型政府必须在转变治理理念的基础上，进一步理清政府职能的边界，努力实现从管制行政向服务行政的转变。
准确定位政府的角色功能，努力形成科学、完整、协调的治理结构。十八届三中全会提出“国家治理”的概念，体现出党对现代化过程中政府的职能定位，以及实现职能的路径和方式有了更深入的认识。从治理的层面而言，国家治理和政府不是同义词。治理意味着要实现政府、市场和社会多元主体的互动与合作，要突破传统的以政府为主导的、单一中心的、圈层式的治理结构，逐步形成政府、市场和社会共同参与的、多中心的、网络状的治理结构。只有对国家治理结构进行科学优化，才能为治理体系现代化提供充分保障。在此基础上，正确处理政府、市场与社会的关系，规范、削减和优化政府的市场干预职能，沿着增强市场监管、环境保护和发展公共服务这条主线，为现代化事业的发展提供均衡的、稳定的动力源。
以服务型政府建设为主轴，集中解决制约政府职能转变的突出问题。转变政府职能不能单兵作战，要着眼于改革的协同化推进，更好地突出瓶颈因素的制约。一是要进一步深化行政体制改革，从宏观层面谋篇布局，科学稳妥地推进顶层设计，着力突破体制与制度层面的障碍。二是要不断优化政府机构设置，使之与职能转变协同推进。当前，要积极稳妥实施大部门制改革，以机构优化“倒逼”政府职能转变。三是要发挥政绩考核的导向作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，这也有助于正确认识政府的角色定位，走出盲目追求经济增长的误区，更好地促进政府职能转变。
以更完备、更稳定、更管用的制度体系保障政府职能转变。在全面深化改革的背景下，推进政府职能转变要营造良好的制度环境，努力构建符合国家治理能力现代化要求、能够为政府职能转变保驾护航的制度体系。一是要立足于体系完备。体系完整的制度才能充分发挥功能。要科学地评估现有制度，该保留的保留、该清退的清退、该完善的完善，充分保障制度体系的完整性。二是要保障科学规范。积极培育和不断增强制度创新能力，针对行政体制改革中的热点和难点，以科学的理念和规范的流程，将常态化的制度建设与灵活的制度创新结合起来。三是要着眼于运行有效。制度建设和创新要确保针对性和可行性，努力破解各类制约和影响因素，充分发挥制度的效能。
构建决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系。规范行政权力的运行与形成科学的政府职能体系是实现国家治理能力现代化的“一体两面”。十八届三中全会提出，要构建起决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制，这一目标的实现与推进政府职能转变是高度融合的。为此，要通过明确政府职能目标和职能内容，科学地框定政府决策权的范围，提高决策的科学化水平；要在规范执行权行使的基础上，努力增强狠抓落实的能力；要在科学界定职能边界的基础上，提高决策与执行过程的开放性，保障监督权的相对独立性，让权力在阳光下依法高效运行。
突出制度运行的刚性要求，不断增强制度的执行力。制度是保障，关键靠落实。一是坚决维护制度权威。从源头上杜绝有章不循、执行不力的问题。二是进一步明确职能责任。将执行主体的职能内容和权力边界明确下来，以动态管理强化过程监督，努力克服制度执行中人为因素的影响。三是不断加大问责力度。突破既得利益群体对制度执行的干扰，有效消除制度执行的阻力。
以行政审批制度改革为切入点，进一步加大简政放权的力度。在简政放权和为政府“瘦身”的基础上，以规范行政审批权力为切入点，明确政府的职能重点及目标，这是优化政府职能结构的基本路径。为此，应公开行政审批事项清单，全面接受社会监督，防止边减边增或明减暗增；不断加强事中事后监管，切实做到“放”、“管”结合，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；深化行政审批制度改革，将政府从不适当的干预领域中撤出，把职能重点转向公共治理领域，集中解决好民生问题；将职能外放与加强合作结合起来，充分发挥市场与社会的作用。
按照事权与财权相匹配的原则，科学地理顺中央与地方关系。正确处理中央与地方关系需要科学划分事权和配置财权，继而明确各自的职能内容和任务要求。为此，要按照《决定》要求，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。在此基础上，强化中央政府宏观调控职责和能力，进一步加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。对于直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。基于这样的事权与财权架构，中央和地方两个层面的政府职能转变既要体现同步性，也应该在转变的内容、方式和要求上体现差异性。
以大部制改革为平台和载体，进一步优化政府的职能结构。政府职能转变不仅是个数量增减问题，更是一个结构优化的问题。十八届三中全会在总结大部制改革经验的基础上指出，要积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。这一改革思路着力将横向的政府职能整合与纵向的政府职能优化结合起来，对于提高政府职能转变的整体效能具有重要意义。当前，要以大部制改革为载体，一方面，通过严格控制机构编制，努力减少机构数量和领导职数，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。另一方面，以地方权力清单制度建设为抓手，科学地配置管理层次与管理幅度，持续不断地优化政府职能结构。促进政府职能整合也是政府职能转变的重要路径。
按照“五位一体”的发展格局，重点强化政府的核心职能。一是要科学地平衡发展的速度、改革的力度和社会可承受的程度三者关系，着力解决制约经济社会全面发展的深层次问题。二是要大力推进以改善民生为重点的社会建设，充分发挥政府促进社会公平和正义的职能。三是优化宏观调控职能，在有效解决市场失灵的同时，更好地发挥政府在市场监管、产业结构升级方面的促进与保障功能。四是要大力发展社会主义民主，积极稳妥地推进基层社会自治，为广大人民群众参与国家治理创造条件。五是要加大环境保护力度，促进生态文明。
（执笔人：刘伟。原载于《群众》2014年第7期）