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“立政”，指君主临政治国。即人君所立的良善之政。具体说有以下九个方面的问题：第一是“三本”，从德行、功绩、能力三方面确立用人方面的原则，它决定国家的治乱。第二是“四固”，从委任卿相、大臣、主帅、地方行政长官四方面制定具体用人及鉴别人才的政策，它决定国家的安危。第三是“五事”，从发展农业、副业生产、利用自然资源、兴修水利、管理手工业劳动等五个方面，制定组织经济活动方面要注意的措施，它决定国家的贫富。前面这三项合称“三经”，是治国的纲领。第四是“首宪”，说明岁首法令的颁布及其严肃性，讲述国家行政组织结构以及法令颁布、传达和执行的程序。第五是“首事”，指出君主举事，必有言在先，明定赏罚之数，作为具体办事的规则。第六是“省官”，列举各类官吏职责，作为考察官吏职事的标准。第七是“服制”，说明君主与臣民服饰享用的制度。第八是“九败”，揭示国家败政九种因由，说明思想领域的斗争问题及错误观念不容忽视。第九是“七观”（当作“七期”），讲述从教化到施政七方面所期望达到的成效，也是执政所欲达到的理想境界，作者撰写此文之目的即在于此。这九套完整的政策措施，虽然角度不同，内容各异，但重点突出，认为君主临政视事，欲治乱、安危、富国，求长治久安、繁荣兴旺，其体国之要重在用贤，经野之方首在兴业。
文章认为国家治乱安危的根源在于用人是否得当，群臣是否有德行操守；国家的贫富则在于农业种植和家禽蓄养是否得到充分发展。此外，本文还强调依法办事、节约资源、服饰制度、社会风气、教化臣民对巩固国家政权的重要作用。国家单靠强制不足以自立，重要的是对民众轻税薄敛，发展经济，在用人上做到德当其位，功当其禄。经济对国家安危起决定作用，德治和任贤是其政治原则。这与《牧民》篇思想较为接近，表达上则更为痛切。
本篇应属经解合编，论述内容全面且极为精详，可说是篇较为完整的执政纲领，也都是很有借鉴意义的政治学观点。本书《立政九败解》是对本篇“九败”一节的逐句诠解，可参照阅读。
国之所以治乱者三 [1] ，杀戮刑罚，不足用也。国之所以安危者四 [2] ，城郭险阻 [3] ，不足守也。国之所以富贫者五 [4] ，轻税租 [5] ，薄赋敛 [6] ，不足恃也 [7] 。治国有三本，而安国有四固，而富国有五事。五事，五经也 [8] 。
[1]治乱：使乱局得到治理。此节中的“治”“安”“富”“轻”“薄”都是使动用法。三：即下文之“三本”。指用人的三项根本原则。作者认为此三项原则可以化乱为治，故称“三本”。
[2]四：即下文之“四固”，指授予官爵的四项重要政策。作者认为此四项政策可以转危为安，故称“四固”。
[3]城：内城。郭：外城。险阻：指险要的地势。
[4]五：即下文之“五事”，指经济方面的五项重要工作。
[5]轻：减轻。
[6]薄：减少。
[7]恃：依靠。
[8]五经：即五项原则性措施。经，原则，规范，纲领。《管子》以富国为本，五事所论，散见各篇中，而“三本”“四固”则未见，故以“五事”为“五经”。一说：治、安、富三者并重，不应独以五事为“五经”，疑原文本作“三者，三经也”。
国家之所以能稳定兴旺，取决于三个条件；依靠杀戮或刑罚是不够的。国家之所以能由危险转为安全，取决于四个条件；只依靠内外城郭和险要的地势，是不够的。国家之所以能由贫弱变为富强，取决于五个条件；只采用轻收租税、薄取赋敛的办法是不行的。这就是说，治理国家有“三本”，安定国家有“四固”，而富国强兵则有“五事”。这五事乃是五项纲领性措施。
君之所审者三 [1] ：一曰德不当其位 [2] ，二曰功不当其禄 [3] ，三曰能不当其官 [4] 。此三本者 [5] ，治乱之原也 [6] 。故国有德义未明于朝者 [7] ，则不可加于尊位；功力未见于国者 [8] ，则不可授与重禄 [9] ；临事不信于民者 [10] ，则不可使任大官 [11] 。故德厚而位卑者，谓之过 [12] ；德薄而位尊者，谓之失 [13] 。宁过于君子，而毋失于小人 [14] 。过于君子，其为怨浅；失于小人，其为祸深。是故，国有德义未明于朝而处尊位者，则良臣不进 [15] ；有功力未见于国而有重禄者，则劳臣不劝 [16] ；有临事不信于民而任大官者，则材臣不用 [17] 。三本者审，则下不敢求 [18] ；三本者不审，则邪臣上通 [19] ，而便辟制威 [20] 。如此，则明塞于上 [21] ，而治壅于下 [22] ，正道捐弃 [23] ，而邪事日长。三本者审，则便辟无威于国，道涂无行禽 [24] ，疏远无蔽狱 [25] ，孤寡无隐治 [26] 。故曰：刑省治寡，朝不合众 [27] 。
右“三本”。
[1]审：慎重，审慎。一说明察、细究。
[2]德不当其位：品德与爵位不相称。当，相当，相称。
[3]功不当其禄：功劳业绩与俸禄不相符。
[4]能不当其官：才能与所担任的官职不相当。
[5]本：根本。
[6]原：同“源”。根源。
[7]德义未明于朝者：德义没有在朝廷中显示出来的人。朝，朝堂，朝廷。
[8]功力：功劳和能力。见：同“现”。表现出来。
[9]重禄：优厚的俸禄。
[10]临：莅。事：主持政务。不信于民：不能取信于民。信，取信，信任。
[11]大官：指重要的官职。官，职务，职事。
[12]过：用人不当，超过限度。
[13]失：用人错误，失误。
[14]宁过于君子，而毋失于小人：意为：宁肯对君子安排不当，也不能错用小人。
[15]良臣不进：优良的大臣得不到引荐。
[16]劳臣不劝：勤劳的大臣得不到劝勉和鼓励。
[17]材臣不用：有才能的大臣得不到重用，不能为国出力。
[18]求：求索，妄求。指谋求高爵要职。
[19]邪臣：善于投机钻营的邪恶之臣。上通：接近君主。
[20]便辟：善于靠阿谀奉承得宠或受君主亲近宠信的人。便，善以花言巧语取信于君主的佞臣。辟，通“嬖”。君主所宠幸之人。制威：控制威权，专权。
[21]明塞于上：指君主受蒙蔽。
[22]治壅于下：指政令不能向下推行。治，统治。指进行统治的政策法令。壅，滞塞不通。指壅堵、阻塞。
[23]捐弃：抛弃。捐，除去，舍去。
[24]道涂：指道路。涂，同“途”。行禽：行走的囚犯，此承上文“便辟无威于国”而言。禽，同“擒”。指因罪被擒之囚犯。一说“行禽”指道路上禽兽横行，是对政治昏暗的比喻说法。
[25]疏远：指那些没有权势可依靠的一般小民。蔽狱：指被蒙蔽真相的案件，即冤狱，冤案。蔽，蒙蔽，舞弊。
[26]隐治：与“蔽狱”相对。此谓孤寡之人也没有隐藏在胸中无处申诉的冤屈。治，通“辞”。指讼词。一说指苦痛的政治遭遇。
[27]刑省治寡，朝不合众：刑罚减少，政事精减，朝廷不用召集群臣议论政事。
君主需要慎重处理的问题有三个：一是大臣的德行与地位不相称，二是大臣的功劳与俸禄不相称，三是大臣的能力与官职不相称。以上这三个根本问题，正是国家治与乱的根源所在。所以，在一个国家里，对于德行义举没能显示于朝廷的人，不可授予尊崇的爵位；对于功勋业绩没有表现于邦国的人，不可给予优厚的俸禄；对于主持政事没能取信于民众的人，就不能任命为显官要职。所以德行深厚而所授爵位低下卑微，就叫作用人不当；德行浅薄而所授爵位尊崇高贵，就叫作用人错误。宁可对君子有过错，也不可对小人有失误。因为，对君子有过错，招致的怨恨较浅；而对小人有失误，则带来的祸害很深。因此，在一个国家里，如果有这种德行义举未能彰显于朝廷但却能身居高位的人，那么，贤良的大臣就不会积极奋进争取得到重用；如果有功劳不著称于邦国但却享有重赏厚禄的人，那么勤奋的大臣就得不到鼓舞勉励而努力付出；同样朝中如果有主持政事未能取信于民众但却做了大官和要职的人，那么有才干能力的大臣就不会主动发挥作用为国出力。只有把这三个根本问题都慎重妥善解决好了，臣下才不敢妄自谋求高官厚禄；如果对这三个根本问题不严加审查谨慎处理，奸佞弄臣就会主动与君主接近，君侧的专宠小人就会控制权威滥发施令。这样，在上层清明的政治遭到破坏，君主耳目被闭塞；在下层政令就会不通行，正确的治理被抛弃，干坏事的人一天天地多起来，邪恶之事就日益增长。然而，若能审慎处理好这三个根本问题，君主左右那些受到宠幸的小臣就不敢妄自专权，道路上也就看不到胡乱被抓捕羁押的犯人，与官吏疏远的普通百姓、卑微小民也不会遭受冤狱之害，孤寡无亲的人们也都没有不白之冤和难言之隐了。这样就可以说：刑罚减省，政务精简，甚至朝廷都无须召集群臣议论政事了。
以上是“三本”。
君之所慎者四：一曰大德不至仁 [1] ，不可以授国柄；二曰见贤不能让，不可与尊位 [2] ；三曰罚避亲贵 [3] ，不可使主兵 [4] ；四曰不好本事 [5] ，不务地利，而轻赋敛 [6] ，不可与都邑 [7] 。此四务者 [8] ，安危之本也 [9] 。故曰卿相不得众 [10] ，国之危也；大臣不和同 [11] ，国之危也；兵主不足畏 [12] ，国之危也；民不怀其产 [13] ，国之危也。故大德至仁，则操国得众 [14] ；见贤能让，则大臣和同；罚不避亲贵，则威行于邻敌 [15] ；好本事，务地利，重赋敛 [16] ，则民怀其产。
右“四固”。
[1]大德不至仁：德行没有大到仁者的地步。
[2]与：给予。尊位：尊贵的爵位。
[3]罚避亲贵：指对亲戚、权贵该罚却不罚。即对皇族亲近或对有权势的人不敢施加刑罚。避，回避。亲贵，此指王室至亲。即所谓的皇亲国戚。
[4]主兵：统帅军队。
[5]本事：指农耕。
[6]轻赋敛：轻率地随便征收赋税。轻，轻易，轻率，不慎重。
[7]与都邑：给予都邑之职位。即任命为地方长官。都邑，地方区域名称。都，古代划分行政区域，周代以四邑为丘，四丘为甸，四甸为县，四县为都。本书《乘马》曰“四乡命之曰都”，此处代指“都”的地方官吏。邑，其本义是用土墙围起的城防。又曰县的别称为邑。或指地方行政中心。此处代指“邑”的地方官吏。
[8]四务：当作“四固”。即下文所述四项职事。
[9]本：根本。
[10]卿相：指执政大臣。得众：得民心。
[11]和同：此谓和睦同心、协调一致。本书《五辅》曰“上下交引而不和同，故处不安而动不威”。
[12]兵主：军队的统帅。
[13]怀其产：安心于他们的产业。怀，安心。
[14]操国得众：掌握国家政权取得民众信任。操，操持，掌握。
[15]威行于邻敌：威势能慑服邻近的敌国。威，此指国威、军威。
[16]重赋敛：不轻易征收赋税。重，慎重，重惜。
君主需要谨慎对待的问题有四个：一是对于提倡道德而不能真正做到仁的人，不可以授予国家大权；二是对于见到贤能之人而不能让位的人，不可以授予尊贵的爵位；三是对于掌握刑罚在执行时回避亲贵的人，不可以让他统帅军队去带兵；四是对于那种不重视农业，不注重开发地利，而又轻易征收赋税的人，不可任命他为地方长官。这四条巩固国家安危的原则是维系国之安定的根本。应该说，卿相如果得不到民众的拥护，是国家的危险；大臣之间不能协力同心，是国家的危险；军中统帅没有威望而不足以令人畏惧，是国家的危险；民众不能安心农事并留恋自己的田产，是国家的危险。因此，只有提倡道德而能真正做到仁爱的人，才可以胜任国事而得到众人的拥护；只有见到贤能者能够推举礼让的人，才能使大臣们同心协力；只有掌握刑罚执行时不避亲贵的人，才能够使国家的威严广传四邦而威震邻敌；只有重视农业、注重开发地利，而不轻易课取赋税，才能使民众安心农事爱惜自己的产业。
以上是“四固”。
君之所务者五 [1] ：一曰山泽不救于火 [2] ，草木不植成 [3] ，国之贫也；二曰沟渎不遂于隘 [4] ，障水不安其藏 [5] ，国之贫也；三曰桑麻不植于野，五谷不宜其地 [6] ，国之贫也；四曰六畜不育于家 [7] ，瓜瓠荤菜百果不备具 [8] ，国之贫也；五曰工事竞于刻镂 [9] ，女事繁于文章 [10] ，国之贫也。故曰山泽救于火，草木殖成，国之富也；沟渎遂于隘，障水安其藏，国之富也；桑麻殖于野，五谷宜其地，国之富也；六畜育于家，瓜瓠荤菜百果备具，国之富也；工事无刻镂，女事无文章，国之富也。
右“五事”。
[1]务：勉力从事，致力解决。
[2]不救于火：不能防止火灾。救，得救，免于。一说作救止。引申为防止、禁止。
[3]植成：繁殖成熟。或曰种植成长。植，通“殖”。
[4]沟渎：小沟渠，用以防旱排涝的田间水道。小者曰沟，大者曰渎、洫、渠等。不遂于隘：在狭窄的地方不通。沟水狭隘之处不通则全线壅塞，故此语可视为全线不通。遂，通畅，通达。隘，狭隘地段。
[5]障水：用堤坝围住的水。障，阻塞，遮挡。此指挡水的堤坝、塘堰之类。不安其藏：不停留在蓄水的地方。即冲毁堤坝，泛滥成灾。藏，贮藏，储存。或说处所。指蓄水的池塘、小水库等。
[6]不宜其地：不因地制宜。
[7]育：饲养。
[8]瓠（hù）：葫芦类瓜菜。荤菜：葱蒜之类带有辛辣气味的蔬菜。备具：齐全。
[9]工事：工匠的制作，手工技艺之事，多指雕刻建筑的手艺。刻镂：雕刻，镂空。此指奢侈品工艺。
[10]女事：妇女从事的工作。指女红针黹之事，如纺绩、刺绣之类。文章：此言文采、文饰花样，多指服饰上的色彩纹样及图案。此指女子从事的奢侈品制作。
君主必须注意解决的问题有五个：一是山林沼泽不能免于大火，致使草木不能繁殖生长，国家就会贫穷；二是沟渠不能全线通畅，致使堤坝中的水漫溢成灾，国家就会贫穷；三是田野里没有种植桑麻，五谷杂粮的种植没有因地制宜，国家就会贫穷；四是农民家里没有饲养六畜，各类蔬菜瓜果种植也不齐全，国家就会贫穷；五是工匠争相刻意追求雕木镂金，女红也只是广求花彩文饰之美，国家就会贫穷。也就是说，山泽能够防止火灾，草木得到繁殖成长，国家就会富庶充足；使沟渠全线通畅，堤坝中的水安稳而没有漫溢，国家就会富裕充盈；发展桑麻使其遍布田野，五谷种植也能够因地制宜，国家就会富足充裕；各户农家都饲养六畜，蔬菜瓜果能齐备具全，国家就会富足丰盛；工匠不过分雕琢，女红也不苛求彩饰，国家就会富足昌盛。
以上是“五事”。
分国以为五乡 [1] ，乡为之师；分乡以为五州，州为之长；分州以为十里，里为之尉；分里以为十游，游为之宗。十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。筑障塞匿 [2] ，一道路 [3] ，博出入 [4] ，审闾闬 [5] ，慎管键 [6] ，管藏于里尉。置闾有司以时开闭 [7] 。闾有司观出入者 [8] ，以复于里尉 [9] 。凡出入不时 [10] ，衣服不中 [11] ，圈属群徒不顺于常者 [12] ，闾有司见之，复无时 [13] 。若在长家子弟、臣妾、属役、宾客 [14] ，则里尉以谯于游宗 [15] ，游宗以谯于什伍，什伍以谯于长家，谯敬而勿复 [16] 。一再则宥 [17] ，三则不赦。凡孝悌忠信、贤良俊材 [18] ，若在长家子弟、臣妾、属役、宾客，则什伍以复于游宗，游宗以复于里尉，里尉以复于州长，州长以计于乡师 [19] ，乡师以著于士师 [20] 。凡过党 [21] ，其在家属 [22] ，及于长家 [23] ；其在长家，及于什伍之长；其在什伍之长，及于游宗；其在游宗，及于里尉；其在里尉，及于州长；其在州长，及于乡师；其在乡师，及于士师。三月一复，六月一计，十二月一著。凡上贤不过等 [24] ，使能不兼官，罚有罪不独及 [25] ，赏有功不专与 [26] 。
[1]国：周代的“国”与“野”不同。“国”一般指国都及周围郊区一带，是周人的居住生活区域。“野”则指国之外的广大地区，为土著居民生活的地方。到春秋后期，国、野的分别已经打破。乡：与下文州、里、游、什、伍，均为国都以下各级行政单位，其各级长官分别是乡师、州长、里尉、游宗、什长、伍长。
[2]筑障塞匿：修筑围墙之类的障碍物。障塞，障碍。指围墙之类。匿，衍字。或指围墙上的缺口，空虚之处。
[3]一道路：统一管理道路。
[4]博出入：指只设置专门的出口或入口。博，当作“抟”，通“专”。专一。一说作“搏”。索持，稽查搜索。
[5]闾闬（hàn）：里门。
[6]管键：钥匙和插销。键，门闩，锁簧。
[7]闾有司：看管里巷大门的小吏，即门卫。以：依据，按照。
[8]观：观察，察看。
[9]复：报告。
[10]不时：不按时。
[11]不中：不符合规定。中，合时宜，合规矩。
[12]圈属群徒：指里内的居民和外来人员，即下文所谓“子弟、臣妾、属役、宾客”。圈，“眷”字的假借。不顺于常：行为异常。
[13]复无时：随时报告。无时，即无时间限制。
[14]长家：指大户人家的家长。臣妾：家内男女奴仆。属役：服役的奴仆。
[15]谯（qiào）：训斥，责备。
[16]谯敬而勿复：批评警告使其改正后就不用向上级报告了。自上谕下曰谯，自下报上曰复。敬，警告。
[17]再：第二次，再次。宥（yòu）：宽恕，宽大，赦罪。
[18]俊材：优秀的人才。
[19]计：统计，汇总。
[20]著：著录。此言书面报告、登记备案。士师：朝廷主管刑赏的官吏。
[21]过党：责罚犯罪群伙或同党。指处罚连坐制度中受牵连的人。
[22]其：若，如果。家属：家庭成员。
[23]及：连带累及。
[24]上贤：推举贤能之人。上，推举，拔举，崇尚。不过等：不超过等第，即不越级。
[25]不独及：不单独惩罚犯罪者自身一人。独及，仅连及本人。
[26]不专与：指不单独赏赐有功者本人。专与，即“独与”。
把国划分为五个乡，每乡各设乡师；再把乡划分为五个州，每州各设州长；再把州划分成十个里，每里各设里尉；再把里划分为十个游，每游各设游宗；再把游划十家为一什，五家为一伍，什和伍也都各设什长和伍长。要修筑好围墙，堵塞缺口漏洞，统一管理道路。要小心看管里门，注意钥匙和门锁，钥匙由里尉收藏保管。每个闾设置一名“闾有司”，任命其按时开闭里门。闾有司还要负责观察出入的行人，向里尉报告情况。凡是进出不遵守时间、穿戴不合时宜、家眷亲属朋辈同侪以及其他人中有行迹异常者，闾有司一旦发现，就要随时上报。如果问题出在本里家族的子弟、臣妾、属役或宾客身上，那么，里尉要警戒游宗，游宗要警告什长或伍长，什长或伍长则要训告家族长老，只给予警戒和警告而已，不必上报。初犯、再犯可以宽恕，犯第三次就不能赦免了。凡是发现有孝悌、忠信、贤良和优秀的人才，如果是出在本里家族的子弟、臣妾、仆役和宾客，那么，就要逐级由什长或伍长上报游宗，游宗上报里尉，里尉上报州长，州长再汇总上报于乡师，最后由乡师登记举荐到士师那里。凡是责罚与犯罪有牵连的人，问题若出在家属的，则应连带责及于家长；若问题出在家长的，应连带责及于什长或伍长；若出在什长或伍长的，则连带游宗；若出在游宗的，则连带里尉；若出在里尉的，则连带州长；若出在州长的，则连带乡师；若出在乡师的，也要连带于士师。每年三个月一上报，六个月一汇总，十二个月来一次登记举报。凡是推举贤才的都不可以越级，使用能臣也都不可以兼职；惩罚有罪之人，不单独处罚犯罪者自身一人，必须彻查其上司或从犯党羽；赏赐有功之人，也不只赏给立功者本人，必须顾及其上司或左右随从。
孟春之朝 [1] ，君自听朝 [2] ，论爵赏、校官，终五日 [3] 。季冬之夕 [4] ，君自听朝，论罚罪刑杀 [5] ，亦终五日。正月之朔 [6] ，百吏在朝，君乃出令，布宪于国 [7] 。五乡之师、五属大夫 [8] ，皆受宪于太史 [9] 。大朝之日，五乡之师、五属大夫，皆身习宪于君前 [10] 。太史既布宪，入籍于太府 [11] ，宪籍分于君前 [12] 。五乡之师出朝，遂于乡官 [13] ，致于乡属 [14] ，及于游宗，皆受宪 [15] 。宪既布，乃反致令焉 [16] ，然后敢就舍 [17] ；宪未布，令未致，不敢就舍；就舍，谓之留令 [18] ，罪死不赦 [19] 。五属大夫，皆以行车朝 [20] ，出朝不敢就舍，遂行。至都之日 [21] ，遂于庙，致属吏，皆受宪。宪既布，乃发使者，致令以布宪之日，蚤晏之时 [22] 。宪既布，使者以发 [23] ，然后敢就舍；宪未布，使者未发，不敢就舍；就舍，谓之留令，罪死不赦。宪既布，有不行宪者 [24] ，谓之不从令，罪死不赦。考宪而有不合于太府之籍者 [25] ，侈曰专制 [26] ，不足曰亏令 [27] ，罪死不赦。首宪既布 [28] ，然后可以布宪 [29] 。
右“首宪”。
[1]孟春之朝（zhāo）：指正月月初。孟春，春天头一个月。
[2]听朝：处理朝政。
[3]论：议论，评定。校（jiào）官：稽查职事，考核政绩。校，考核。
[4]季冬之夕：十二月底。季，四季最末一个月。夕，傍晚。此指月末、月底。
[5]罚罪刑杀：处罚杀戮有罪之人。
[6]朔：初一。
[7]布宪：公布法令，颁布法律政令。宪，法度，政令。
[8]五属大夫：野的行政长官。国都划分为五乡，乡之外的野划分为五属，每属设一大夫，统称五属大夫。
[9]受：接受。太史：负责记录历史、掌管文献典籍的官员。
[10]身：亲自。习宪：熟悉法令。
[11]入籍：归档。太府：保存档案文书的官府。
[12]分于君前：副本提供给君主。如后世官府文书之有正副本，即将底本存入太府归档。
[13]遂：前往，到达。乡官：乡师办事之处。官，同“馆”。馆舍。
[14]致：送诣。一说汇聚众人，召集，招引。乡属：乡师所属的官吏。
[15]及于游宗，皆受宪：一直召集到游宗这一级，全部都来领教受习宪法律令。
[16]反致令：返回去复命。反，同“返”。返回。致令，交回君令。即事后汇报。
[17]就舍：回到住处。
[18]留令：延误君令。
[19]罪死不赦：按罪当处死，不能赦免。
[20]以行车朝：乘车入朝。
[21]都：都邑。属的行政中心，即五属大夫官府所在地。凡邑有先君之主（旧宗庙）曰都，无曰邑。
[22]“宪既布”四句：这几句是说五属大夫布宪令之后，派使者向君上交令，报告颁布宪令的时间早晚。蚤，通“早”。晏，晚。
[23]以：通“已”。已经。以、已，古字通。
[24]行宪：执行法令，推行法律政令于五乡、五属。
[25]考宪：岁终考成。即考察所悬之表，是否合于所藏之籍。指考察检验法律政令的执行情况。
[26]侈：多余。指法令内容增多或超出正本的部分。专制：专断，独断专行。此指擅改君王命令。制，帝王的命令。
[27]不足：法令内容与正本缺少的部分。亏令：亏缺法律政令。指法令条文不全，与正本不符。
[28]首宪：岁首颁布之宪。指年头正月初君主颁布的法令。
[29]布宪：当为“行宪”，推动执行首宪。一说指布宪于国都之后，然后次第颁布到地方，若地方率先颁布“首宪”则为专制。
正月初起，国君要亲自处理朝政，评定爵位赏赐，考核官吏政绩，共需连用五天时间。腊月末尾，国君也要亲临朝政，审议论定惩罚、定罪、判刑、处死诸事，也是连用五天时间。正月初一日，百官聚首在朝，国君向全国颁布政法命令。五乡乡师和五属大夫都从太史手中领受法令典册，都要在国君面前学习法令熟悉条文。当太史宣布法令之后，把正本底册存入太府，副本交国君以便稽考。五乡乡师出朝以后，就直接到乡的办事处召集本乡所属官吏，直至游宗，都得同来领受法令。法令公布完毕后，要及时回报朝廷，然后才能回到住处；法令没有公布，回复报告没有交回，不敢到住处休息；否则，就叫作“滞留君令”，那是必定处死之罪，不容宽赦的。五属大夫，都是乘车入朝的，但出朝以后也不能到住处休息，必须要立即出发。回到都邑的当天，就在祖庙里召集所属官员属吏，一同来领受法令。法令公布传达后，马上便派遣使者回报，向地方传达政令的日期、早晚。法令已经公布完毕，使者也已经派遣出去，然后才能回到住所休息；法令没有公布完毕，或者使者没有派出去，不能回到住所休息；否则，也叫“滞留君令”，必处死罪，不容宽赦。法令公布后，如果有不执行法令的，叫“不从君令”，必处死罪，不容宽赦。检查法令文件的实施情况，如有与太府所存正本不符合的地方，多出来的部分就叫作专制，属妄添君令，缺少了的部分叫作亏令，属擅减君令，都是必处死罪，不容宽赦。君主这个岁首颁布的法令，即所谓首宪，在法令公布以后，各地就可以遵照执行了。
以上是“首宪”。
凡将举事 [1] ，令必先出。曰事将为 [2] ，其赏罚之数 [3] ，必先明之。立事者 [4] ，谨守令以行赏罚，计事致令 [5] ，复赏罚之所加 [6] 。有不合于令之所谓者 [7] ，虽有功利 [8] ，则谓之专制，罪死不赦。首事既布 [9] ，然后可以举事。
右“首事”。
[1]将：将要。举：兴办。
[2]为：做。
[3]数：通“术”。办法，规定。
[4]立事者：指主持办事的人。立事，指具体办事。立，通“莅”。
[5]计事致令：统计进展情况并上报君主。计事，指总结工作。
[6]复赏罚之所加：汇报赏罚令的执行情况。
[7]令之所谓：法令所规定的。
[8]虽：即使。功利：功效，利益。
[9]首事：事始之事。指君主最初发布的举事命令，即君主“举事”前所发布的有关赏罚细则。
国家大凡将要兴办大事，赏罚的律令法规一定先行发出。这就是说，事情将要举办，有关赏罚的办法和规定就必须明示于前。主持办事的人，必须要严格掌握法令以施行赏罚，在检查工作和总结办事情况向君主上报的时候，也必须报告执行赏罚律令的实际情况。如果办事有不符合法令规定的地方，即使取得一定成效，也叫专制，属妄改君令，必处死罪，不容宽赦。这个君主关于举事的赏罚律令，即所谓首事，此律令发布执行后，就可以办事了。
以上是“首事”。
修火宪 [1] ，敬山泽、林薮、积草 [2] ，夫财之所出 [3] ，以时禁发焉 [4] ，使民足于宫室之用 [5] ，薪蒸之所积 [6] ，虞师之事也 [7] 。决水潦 [8] ，通沟渎 [9] ，修障防 [10] ，安水藏 [11] ，使时水虽过度 [12] ，无害于五谷；岁虽凶旱，有所秎获 [13] ，司空之事也 [14] 。相高下 [15] ，视肥硗 [16] ，观地宜 [17] ，明诏期 [18] ，前后农夫 [19] ，以时均修焉 [20] ，使五谷桑麻，皆安其处，由田之事也 [21] 。行乡里 [22] ，视宫室，观树艺 [23] ，简六畜 [24] ，以时钧修焉 [25] ；劝勉百姓，使力作毋偷 [26] ，怀乐家室，重去乡里 [27] ，乡师之事也。论百工 [28] ，审时事 [29] ，辨功苦 [30] ，上完利 [31] ，监壹五乡 [32] ，以时钧修焉；使刻镂文采 [33] ，毋敢造于乡，工师之事也 [34] 。
右“省官”。
[1]修火宪：制定防火的法令。
[2]敬：警戒，管理。薮（sǒu）：水浅草茂的沼泽。积草：指草甸子。
[3]夫财：彼财。一说“夫”应作“天”，谓天然资源。
[4]禁发：封禁和开发。
[5]足：原本无，据戴望说补。宫室：此指平民的房屋。
[6]薪蒸：泛指烧火的木柴。《周礼·天官·甸师》郑玄注：“木大曰薪，小曰蒸。”所积：“所”字疑衍。积，累积，储备。
[7]虞师：官名，指主管山林湖泽的官吏。
[8]决水潦（lǎo）：排除积水。潦，雨后积水。
[9]沟渎：沟渠。
[10]障防：拦水的堤坝。
[11]安水藏：加固水库。安，加固，使之安定。水藏，指池塘、水库。
[12]时水：依时而至的水。指季节性的雨水量。
[13]秎（fèn）获：收获。秎，握禾割乂的意思。
[14]司空：官名，指主管水利及建筑工程的官吏。
[15]相：测量，度量。高下：地势的高低。
[16]硗（qiāo）：土质瘠薄。也指贫瘠的土地。
[17]观地宜：察看土地适合生长何种农作物。
[18]诏期：指征召服役的日期。诏，征召。
[19]前后农夫：合理安排农夫之事。前后，安排先后。
[20]以时均修：按照时令进行调整。即按务农时序进行全面、合理的安排。均修，匀调，适当。又作“顺修”。即调节、合理安排。
[21]由田：应作“申田”。形近而误。申田，即“司田”。指主管农业的官吏。
[22]行：巡视。
[23]树艺：种植。
[24]简：检查，挑选。
[25]钧修：即“均修”。下文同。
[26]力作毋偷：努力耕作，不贪图一时之乐。偷，苟且，怠惰。
[27]重去乡里：不轻易离开家乡。重，慎重，不轻易。
[28]论：评议。
[29]审时事：明确不同季节的工作。时事，指各季节的工作任务。
[30]辨功苦：辨别器物质量的好坏。功，制作精良的器物。苦，粗制滥造。
[31]上完利：提倡产品坚固适用、品种完全而质量精良。上，通“尚”。提倡，优先。
[32]监壹：监督管理，使之一致。即监督统一。
[33]刻镂文采：雕刻精细、纹饰精美。此指奢侈性的产品。
[34]工师：官名。指主管百工的管吏。百工即手工业。
制定防火的律令法规，禁止在山泽林薮之处堆积枯草；对自然资源的出产地区，要按时封禁和开放；使民众有充足的房屋建筑用材和贮备足够的柴草，这是虞师的职责。排泄积涝，疏通沟渠，修整堤坝，加固设施以保持蓄水池的安全，做到雨水即使过多也无害于五谷；年景即使干旱，也有收成，这是司空的职责。观测地势高低，观察和分析土质肥瘠，查明土地宜于何种农作物的生长，明定农民应召服役的日期，对农民生产、服役的先后顺序，按时令季节做好全面安排；使五谷、桑麻等农作物的种植，各合其时，这是司田的职责。巡行视察乡里，察看房屋，观察树木、庄稼的生长情形，检查六畜的饲养状况，并能适时做出全面合理的安排；做到劝勉百姓，使他们努力耕作而不偷闲，怀恋家园田产而不轻易离乡背井、别弃故土，这是乡师的职责。考核和评定各种工匠的技术高下，审定和明确各个季节的作业项目，辨别产品质量的优劣，倡导产品完备和精锐，统一监督管理五乡，按时做出全面安排；使那种刻木、镂金、竞逐文采之类的奢侈品工艺，不敢在各乡作业或制造，这是工师的职责。
以上是“省官”。
度爵而制服
[1]
，量禄而用财。饮食有量
[2]
，衣服有制
[3]
，宫室有度
[4]
，六畜人徒有数
[5]
，舟车陈器有禁
[6]
。修生则有轩冕、服位、谷禄、田宅之分
[7]
，死则有棺椁、绞衾、圹垄之度
[8]
。虽有贤身贵体
[9]
，毋其爵
[10]
，不敢服其服；虽有富家多资，毋其禄，不敢用其财
[11]
。天子服文有章
[12]
，而夫人不敢以燕以飨庙
[13]
。将军大夫，不敢以朝
[14]
，官吏以命
[15]
，士止于带缘
[16]
。散民不敢服杂采
[17]
，百工商贾，不得服长鬈貂
[18]
。刑余戮民
[19]
，不敢服
[20]
，不敢畜连乘车
[21]
。
右“服制”。
[1]度：度量，按照。制：规定。
[2]量：数量。
[3]制：制度。
[4]度：限度。
[5]人徒：家奴仆役等供使用之人。徒，使也。数：数目。
[6]陈器：陈宝。指陈设的玉器宝物。禁：法也。即有一定限制。
[7]修生：“生”上不当有“修”字。生，指活着之意。一说修生即“饰身”。轩冕：指车和帽，代表身份等级。服位：职位。谷禄：俸禄。分（fèn）：应得的待遇。指按等级所应该享受的待遇。
[8]棺椁（guǒ）：统称棺材。古时内棺为棺，外棺为椁。绞衾（qīn）：指为死人提供的衣服单被。绞，指捆尸衣的带子。衾，盖尸体的单被。圹（kuàng）垄：墓穴和坟堆。圹，墓穴。垄，坟丘。度：规定。
[9]贤身贵体：即贤才美体。
[10]毋：没有。
[11]用其财：做相当的花费。即花费已规定好的消费量。
[12]服文有章：又作“服有文章”。言衣服的花纹样式有明文规定。文，绣衣纹饰。章，章法，规定。
[13]燕：燕居之服。指常服，在家闲居时穿的衣服。以：句中两个“以”字，前为“用”，后为“而”。飨庙：在宗庙里祭祀祖先。
[14]朝：朝服。即君臣朝会或在隆重场合所穿的衣服。
[15]命：命服。即百官按官爵等级所应穿的衣服。
[16]士止于带缘：士人只在衣服缘边上做标志。带缘，指衣带和衣服的缘边。
[17]散民：无职务的人。即平民百姓。杂采：杂有纹彩。
[18]长鬈（quán）：指长毛的羔羊皮。貂：指貂皮衣。
[19]刑余戮民：服过刑和正在服刑的人。刑余，指受过肉刑，身体伤残的人。戮民，指正在服刑的人。
[20]
：一作“丝”，此指用丝织品制成的衣服。
[21]畜连：同“蓄辇”。即备置小车。
按照爵位的高低制定穿用服式的等级差别，根据俸禄的多少规定享用财物花费的数量标准。饮食有一定的标准，衣着有一定的制度，所住房屋设施有一定的限额，六畜和仆役有一定的数目，乘坐的车船和陈设的器物也都有一定的限制。生活在世的时候，在乘车、戴帽、职位、俸禄、田宅等方面，都有所分配的级别；人死离世的时候，在棺木、衣被、坟墓等方面也都有所规定。即使是出身高贵，如没有一定的爵位，也不敢穿戴享用相应的服饰；即使有万贯家财，没有一定的俸禄，也不能做相当的花费。天子衣服的花纹样式有明确规定，夫人不能穿着平常的服饰祭祀宗庙。将军大夫穿朝服，一般官吏穿命服，而一般的办事人员，也就是“士”，只能在衣带和衣服的缘边上做出标志。平民百姓不敢穿杂有纹彩的衣服，工匠、商贩等百工，不得穿羔羊皮和貂皮制成的衣服。受过刑罚和正在服刑役的人，不能戴冠冕，也不能备辇和坐车。
以上是“服制”。
寝兵之说胜 [1] ，则险阻不守；兼爱之说胜，则士卒不战 [2] 。全生之说胜 [3] ，则廉耻不立 [4] 。私议自贵之说胜 [5] ，则上令不行。群徒比周之说胜 [6] ，则贤不肖不分。金玉货财之说胜 [7] ，则爵服下流 [8] 。观乐玩好之说胜 [9] ，则奸民在上位。请谒任举之说胜 [10] ，则绳墨不正 [11] 。谄谀饰过之说胜 [12] ，则巧佞者用 [13] 。
右“九败”。
[1]寝兵：息兵。停息和解除兵备，即不要战争。胜：得胜，占上风。
[2]不战：不愿打仗作战。
[3]全生：保全性命。
[4]廉耻不立：廉耻的观念得不到确立。
[5]私议自贵：私立异说而清高自贵。指宣扬私立异说，自命清高，自视不凡。
[6]群徒比周：结党营私。比周，培植徒党，勾结营私。
[7]金玉财货：指追求金玉财货、贪图富贵。
[8]爵服下流：使官爵随意流入下层。即出现卖官鬻爵之事。
[9]观乐玩好：讲究吃喝玩乐。指追求享受。
[10]请谒任举：请托，拜见，私人保举。指多方求索官职。请谒，请托，拜见。指干求官爵。任举，指私人保举。
[11]绳墨：本义是木匠用以取直用的墨线。引申为标准。此指用人标准。
[12]谄谀饰过：阿谀奉承、文过饰非。指想尽办法掩盖过错。
[13]巧佞：巧诈奸邪之人。
倡导废止军需战备的主张占据优势，国中即便有险要的地势也不能够固守了；提倡仁慈、泛爱的主张占据上风，士兵们也不肯再去厮杀打仗和勇猛作战了。主张要保全自身和珍爱生命的观念占据优势，那么舍生取义、杀身成仁的廉洁知耻之风尚就不好再建立了。若私立异说、清高自负、各显高明的主张占取上风，那么君主的政令就无法有效得到推行了。而倾向拉帮结派、结党营私的习尚占据优势，那好人、坏人就不容易分清楚了。倡导追求金玉财货的主张若占据上风，那么官员可能会随意贩卖官爵，私自赏赐职位给出身卑微之人，导致爵赏服制滥流到下层。提倡观赏游玩、寻欢作乐的风气占据优势，奸邪阴险、诈伪欺世之辈就会攀附权贵、窃居高位。若凭借请托拜谒、私人保举可以求得官爵的情形占据上风，那用人标准就不会正确。那些阿谀奉承、逢迎谄媚、文过饰非之人的主张占据优势，花言巧语、献媚取宠的奸佞之徒就会得到任用，出来干一些邪恶之事。
以上是“九败”。
期而致 [1] ，使而往 [2] ，百姓舍己以上为心者 [3] ，教之所期也。始于不足见，终于不可及 [4] ，一人服之 [5] ，万人从之，训之所期也 [6] 。未之令而为 [7] ，未之使而往，上不加勉 [8] ，而民自尽竭 [9] ，俗之所期也 [10] 。好恶形于心，百姓化于下 [11] ，罚未行而民畏恐，赏未加而民劝勉，诚信之所期也 [12] 。为而无害，成而不议 [13] ，得而莫之能争 [14] ，天道之所期也 [15] 。为之而成，求之而得，上之所欲，小大必举 [16] ，事之所期也 [17] 。令则行，禁则止，宪之所及 [18] ，俗之所被 [19] ，如百体之从心 [20] ，政之所期也 [21] 。
右“七观” [22] 。
[1]期：约定日子。此指征召。下文“教之所期”之“期”，为期待、目标。致：招引而至。此指应召。
[2]使：指使，派遣。
[3]以上为心：将君主作为自己的主宰。
[4]始于不足见，终于不可及：意谓刚开始时不知不觉，最终则功效显著，难以追及。不足见，看不到什么。不可及，意想不到，不能企及。
[5]一人：指君主。服：从事，指挥。
[6]训：训导。
[7]未之令：即“未令之”。没有命令他们。
[8]勉：鼓励。
[9]尽竭：尽心竭力。
[10]俗：风气，风俗。
[11]好恶形于心，百姓化于下：君主的好恶在心中形成，百姓就在下面化为行动。
[12]诚信：提倡诚信，进行关于诚信的教育。
[13]议：异议。一说读为“俄”，意指倾败。
[14]莫之能争：即“莫能争之”。没有谁能争夺它。
[15]天道：自然规律。一说“天”疑“大”字之讹。
[16]小大必举：大小事都能实现。
[17]事之所期：办事所希望达到的效果。
[18]宪之所及：法令所包含的。
[19]俗之所被：风俗所涉及的。被，加，及。
[20]如百体之从心：像身体的各个器官服从心的支配一样。
[21]政之所期：行政所希望达到的效果。
[22]观：当作“劝”，形近而误。义同“期”。
听到征召就立即前来集合，被派遣就立即前往，老百姓抛舍自我，而把君主心中所想的作为自己的心愿，这是实施教化所期望达到的结果。起初还看不出迹象，最后则出现了不可比拟的成效，君主一人指挥之事，臣民万人随从，这是进行训导所期望达到的结果。君主不加命令而民众主动办事，君主不加派遣而臣下自动前往，不用君主在上面激励劝勉，而民众自己就能主动尽心竭力，这是树立风尚所期望达到的境界。君主的好恶爱憎还只在心里蕴蓄，百姓就已经化为行动；刑罚还未施行，而民众已感到惊恐畏惧；褒奖赏赐还未颁发，而百姓已得到勉励和鼓舞，这是提倡诚信所期望达到的效果。做事不产生恶果而妨害他人，事成之后便不会遭到失败，而得到的成果也没有人能够争夺，这是遵行自然法则和天道规律所期望能达到的境界。行事则成，有求必得，君主所希望和要求的，不论大小事情都能实现，这是兴事举业所期望达到的成果。有令便行，有禁则止，凡是律法威令所及和风尚习俗所能影响到的地方，百姓服从君主，就像四肢百骸以及身体所有器官服从内心的支配一样，这是为政者治理国事所期望达到的效果。
以上是“七劝”。