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“经言”共九篇，《牧民》为其第一篇，一般认为本篇也是全书的纲领性篇章。牧民即治民，阐述治国理民的理论原则，包括国颂、四维、四顺、士经（十一经）和六亲五法等五项内容。“国颂”为第一节，阐明治国的原则在于“张四维”，即国家强大的基础在于提倡礼、义、廉、耻的道德。而“张四维”的前提在于“仓廪实”“衣食足”，即推行道德的基础在于满足百姓的基本生活需要。“四维”为第二节，主要阐述四维的含义及其重要性。推行德政的内涵主要在于四维，一旦四维倾覆，国家也不能得到有效管治。“四顺”为第三节，阐明治民的原则在于“顺民心”，百姓有“四欲”和“四恶”，统治者必须予以重视。第四节“士经”，当作“十一经”，主要阐述治国驭民所需要的十一项经常性措施。第五节“六亲五法”，说明君主治国的一系列具体准则，认为君主治国需要广开言路，开诚布公。
文章还认为，治民的首要任务在于发展生产，在此基础上建立维系国家安危的礼、义、廉、耻。治民应当顺应民心，为此必须满足民众的物质、精神两个方面的要求，行政不可欺骗民众，不可做侥幸一时的事情。
本文为格言体，风格警策，是政治家管仲治政经验的精练总结。其中关于注重粮食生产、注重经济基础、注重民心得失、注重教育引导等论述，至今仍有借鉴价值。
凡有地牧民者 [1] ，务在四时 [2] ，守在仓廪 [3] 。国多财，则远者来 [4] ；地辟举 [5] ，则民留处 [6] ；仓廪实，则知礼节；衣食足，则知荣辱。上服度 [7] ，则六亲固 [8] ；四维张，则君令行。故省刑之要 [9] ，在禁文巧 [10] ；守国之度，在饰四维 [11] ；顺民之经 [12] ，在明鬼神、祗山川、敬宗庙、恭祖旧 [13] 。不务天时，则财不生；不务地利，则仓廪不盈。野芜旷，则民乃菅 [14] ；上无量 [15] ，则民乃妄。文巧不禁，则民乃淫；不璋两原 [16] ，则刑乃繁。不明鬼神，则陋民不悟 [17] ；不祗山川，则威令不闻 [18] ；不敬宗庙，则民乃上校 [19] ；不恭祖旧，则孝悌不备 [20] 。四维不张，国乃灭亡。
右国颂 [21] 。
[1]牧民：古代将治理国家百姓称为牧民。牧，放牧。引申为统治、治理。
[2]四时：春、夏、秋、冬四季。古代政治特别强调治理民众遵循天时，不误农忙。
[3]仓廪（lǐn）：仓库。储藏谷物处叫仓，储藏稻米处叫廪。或言，方形称仓，圆形称廪。此处并无分别。
[4]远者：远方民众。能吸引远方的民众来投奔自己，在古代被视为国家政治良好的表现。
[5]辟举：开发耕种全面。举，尽，皆。一说训“发”。耕种。
[6]留：长期停留安居。
[7]上服度：在上位者其穿戴及所用器物、车舆等不违背规矩，合乎法度礼数。上，指君主及统治者。服，服制、器物等。度，合乎法度。
[8]六亲：父、母、兄、弟、妻、子。一说为同姓宗亲昆族。此指君主之六亲，皆统治阶级重要成员。若一国之君在享用服御方面皆合制度，则六亲之间自可免除嫉妒，相安无事，减少摩擦，从而关系密切巩固，自有利于国家安定。
[9]故：所以。古人行文表达转折之词。省刑：减少刑法。即减少国家犯罪现象。
[10]禁文巧：即禁止奢侈。奢侈品泛指华丽的服饰、精巧的玩物以及过分奇巧而无益于实用的制品、物件等，犹今之所言“搞花样”。文，指过分的纹饰。
[11]饰四维：即“正四维”。饰，通“饬”。整治之意。四维，指礼、义、廉、耻，是四种维护国家存在的重要纲领。维，本义是绳索，后多表达纲领、纲纪之义。
[12]顺：通“训”。教化民众的意思。
[13]明鬼神：谓曲制祭祀之礼，以显明鬼神之德。古代帝王大都重视神道设教，以此来统一民众的意志。祗（zhī）山川：敬奉山川神灵。祗，敬。山川，指山川神灵。
[14]野芜旷，则民乃菅：言土多荒弃，民乃游荡。日本学者猪饲彦博说，“菅”当改为“荒”，惰也。
[15]无量：无限量。此处指挥霍无度。
[16]不璋：不阻止。璋，当作“障”或“墇”。塞，拥。两原：两种罪恶的根源。指上文所说的“无量”和“文巧”，两者为社会混乱的本源。原，同“源”。
[17]陋民：鄙陋之民。未开化之小民，尚未接受尊卑礼法启蒙。
[18]威令：国家权力的威严和政令。
[19]上校：对抗、冲撞上位者。校，冒犯，忤逆。
[20]孝悌（tì）：古代最基本的人伦，敬奉父亲为孝，恭顺兄长为悌。
[21]右：古人书写从右向左竖行而下，所以称前面的文字为“右”。国颂：国家的根本法条。颂，本义是一种诗体，此处犹如说“格言”。此乃本篇第一部分的小题，行文有韵，如《诗经》中的“颂”体诗，内容又是讲治国之道，故称国颂。
凡是拥有封地、养育管理百姓的君主，必须致力于农事、注重四时耕种，掌管好粮食贮藏。国家富裕、财力充足，远方的人们就自动投奔而来，荒地大量开发、耕地充分种植，本国的民众自然安心长留居住；粮仓充实了，生活富裕了，人们自然就知道要奉礼守节；衣食无忧了，日用丰足了，人们自然就懂得珍惜荣耀、避免耻辱。君主个人服御行为合法适度，六亲宗族之间就可以相安无事，关系密切，和睦稳固；国家的礼、义、廉、耻四维得到发扬，国君的法令就可以顺利贯彻、令行禁止。因此，减少刑罚的关键，在于禁止奢侈、减少挥霍；巩固国家的要旨，在于整顿四维、修正礼仪；训导民众的根本原则，在于明示鬼神之礼以表尊重，循序祭祀山川以示敬奉，长拜宗庙祖先以表恭敬，侍奉宗亲故旧以示孝顺。不重视遵从天时，就不能增长生产、累积财富；不重视利用土地，就不会粮仓充实、储备丰盈。田野荒芜、耕地废弃，百姓将四处流荡而怠惰荒疏；君主没有节制、挥霍无度，百姓就胡作妄为、不守法度。君主不禁止奢侈之风，百姓就放纵私欲、淫荡不伦；君主不堵塞奢侈、挥霍这两个祸根，犯罪就会大量增多，刑罚也会变得繁重。君主不重视尊敬鬼神之礼，小民将无从感悟尊卑；君主不敬奉山川祭祀，其威令就不能远播、达于民间；君主不恭敬宗庙祖先，老百姓就会犯上作乱；君主不恭顺宗亲故旧，孝悌之德就无法完备。总之，礼、义、廉、耻四维得不到发扬，国家就将会陷入灭亡。
以上为“国颂”的内容。
国有四维 [1] ，一维绝则倾 [2] ，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。倾可正也，危可安也，覆可起也，灭不可复错也 [3] 。何谓四维？一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻。礼不逾节 [4] ，义不自进 [5] ，廉不蔽恶 [6] ，耻不从枉 [7] 。故不逾节，则上位安；不自进，则民无巧诈；不蔽恶，则行自全 [8] ；不从枉，则邪事不生。
右“四维”。
[1]四维：此谓礼、义、廉、耻四者。维，本指系物或结网的绳索。引申为维系事物稳固的条件。
[2]倾：倾斜，失去平衡。
[3]复错：再得安置。错，通“措”。措置。后文凡遇“错”字，皆同。一说“错”为衍字。
[4]节：节度，法度。
[5]自进：只顾自己妄自求进。即自行钻营。
[6]蔽恶：隐蔽自己的恶行，不能算是贞廉。
[7]从枉：即趋从坏人。枉，邪枉，邪曲。
[8]全：不能廉则行不全，不能称为完人。一说“全”疑当作“正”。
维系一个国家的存在，有四大准绳，断了一条，国家就会倾斜、失去平衡；断了两条，国家就面临危险；断了三条，国家就行将颠覆；断了四条，国家就必然会灭亡。倾斜了还可以扶正，危险了还可以挽救，颠覆了仍可以再起，灭亡了，那就不可收拾了。什么是这四大准绳呢？一是礼，二是义，三是廉，四是耻。人有礼，就不会超越法度规范，破坏应守的规矩原则；人有义，就不会妄自求进，不遵循荐举之路；人有廉，就不会刻意掩饰过错，贪慕虚名浮利；人有耻，就不会跟从坏人，与邪恶同流合污。所以，只要百姓能安分守己，不越出应守的规范，为君者的地位就能确保安定；人们不妄自求进，就不会滋生浮巧奸诈，也无欺谋之事；不掩饰过错，品行就自然端正，节操就完美保全；不同流合污、趋从坏人，也就不会产生邪恶、发生坏事。
以上是“四维”的内容。
政之所兴 [1] ，在顺民心；政之所废，在逆民心。民恶忧劳，我佚乐之 [2] ；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之。能佚乐之，则民为之忧劳 [3] ；能富贵之，则民为之贫贱；能存安之，则民为之危坠；能生育之，则民为之灭绝。故刑罚不足以畏其意 [4] ，杀戮不足以服其心 [5] 。故刑罚繁而意不恐，则令不行矣；杀戮众而心不服，则上位危矣。故从其四欲 [6] ，则远者自亲；行其四恶，则近者叛之。故知予之为取者 [7] ，政之宝也。
右“四顺”。
[1]兴：起，兴盛。
[2]我佚乐之：君主要使百姓感到生活安逸快乐。我，指君主。佚乐，即“逸乐”。指使百姓安逸喜悦。
[3]民为之忧劳：百姓愿为君主承受忧劳。
[4]畏其意：心生畏惧。
[5]服其心：心生服从。
[6]四欲：即上文所说的佚乐、富贵、存安和生育等四个需求。
[7]予：别本又作“与”。
政令所以能够推行，在于顺应民心；政令所以废弛，在于违背民意。民众害怕忧劳，我就使他们得到安乐；民众害怕贫贱，我就使他们求得富贵；民众害怕危难，我就使他们生活安稳；民众害怕家族灭绝，我就使他们生养繁育。能够使百姓得到安乐的人，百姓必然愿为他忧劳；能够使百姓求得富贵的人，百姓就愿意为其忍受贫贱；能够保全百姓生活安稳的人，百姓也愿意为其担当危难；能够保证百姓生养繁育的人，百姓也就不惜为其牺牲性命。所以，单靠刑罚不足以使民众真正感到畏惧，仅凭杀戮也不足以使民众心悦诚服。因此刑罚繁重太过泛滥，人心反而不知所惧，法令就更加不能有效推行；杀戮太多使得人心不服，为君者的地位就将危险。因此，顺从和满足百姓上述所说的四种愿望，疏远的人自然变得亲近；如果强加推行上述所说的四种百姓厌恶的政令，亲近的人也会叛离。由此可知，明白“予之于民就是取之于民”这个原则，是治国的法宝。
以上是“四顺”的内容。
错国于不倾之地 [1] ，积于不涸之仓，藏于不竭之府 [2] ，下令于流水之原 [3] ，使民于不争之官 [4] ，明必死之路，开必得之门。不为不可成，不求不可得，不处不可久，不行不可复 [5] 。错国于不倾之地者，授有德也 [6] ；积于不涸之仓者，务五谷也 [7] ；藏于不竭之府者，养桑麻、育六畜也 [8] ；下令于流水之原者，令顺民心也；使民于不争之官者，使各为其所长也 [9] ；明必死之路者，严刑罚也；开必得之门者，信庆赏也 [10] ；不为不可成者，量民力也；不求不可得者，不强民以其所恶也；不处不可久者，不偷取一世也 [11] ；不行不可复者，不欺其民也。故授有德，则国安；务五谷，则食足；养桑麻、育六畜，则民富；令顺民心，则威令行；使民各为其所长，则用备；严刑罚，则民远邪；信庆赏，则民轻难；量民力，则事无不成；不强民以其所恶，则诈伪不生；不偷取一世，则民无怨心；不欺其民，则下亲其上。
右“士经” [12] 。
[1]错：通“措”。安放，处置。
[2]积于不涸之仓，藏于不竭之府：涸，干枯，枯竭。府，古代收藏财货、文书的地方。此指收藏东西的地方。一说此二句，“积”下当有“食”字，“藏”下当有“富”字。
[3]下令于流水之原：即政令顺应民心，民则顺从如流水。此句用水自源头顺流而下比喻政令顺应民心，易于推行。流水，在此指民众顺从。
[4]使：使用。官：在此指职位、岗位。一说为“官府”。原，同“源”。
[5]复：可以重复的事情。在此指不欺诈民众的意思。
[6]有德：能躬行实践而有所得的，称为“有德”。也可泛指有德行的人。
[7]五谷：五种谷物，一般指黍、稷、粟、菽、麦等。此处泛指各种粮食。
[8]六畜：马、牛、羊、鸡、狗、猪。在此泛指各种牲畜。
[9]各为其所长：使百姓各尽其所长。
[10]信：守信。此处指兑现。庆赏：奖赏。
[11]偷：苟且。一世：一代。犹如说“短期行为”。诸侯世代相及，不可偷取一代之苟安而不顾其后。一说“世”疑作“时”，以音近而讹。
[12]士经：当作“十一经”。古代竖写，“十一”并作“士”。指上文所说的十一项治国要略。
将国家建立在公正稳固的基础上，把粮食积存在取之不尽的粮仓里，把财货贮藏在用之不竭的府库里，使政令下达在顺应民心的源头上，让百姓相安于其所擅长之处不争长短，要指明犯罪为必死的道路，也要敞开立功必赏的大门。不要强干办不到的事情，不要追求不应得的利益，不要占有不能持久的地位，不要做不可再做的事情。所谓把国家建立在公正稳固的基础上，就是把政权交给有仁义道德的人；所谓把粮食积存在取之不尽的粮仓里，就是要鼓励百姓辛勤务农，努力从事粮食生产；所谓把财货贮藏在用之不竭的府库里，就是要让百姓发展副业，种植桑麻，饲养六畜；所谓把政令下达在顺应民心的源头上，就是要使推行的政令顺应民心，符合民意；所谓把民众用在无争议之位上，就是要尽其所长，各展其能；所谓向民众指出犯罪为必死之路，就是保证刑罚严厉且行之有效；所谓向民众敞开立功必赏的大门，就是奖赏功德要有信用，言出必行；所谓不强干办不到的事情，就是要度量民力，不可过分强行；所谓不追求得不到的利益，就是不强迫民众去做他们厌恶的事情，来满足不应有的欲求；所谓不占有不长久之位，就是不贪图一时侥幸而贸然进取，不顾将来；所谓不去做不可再做的事情，就是不要欺骗民众，强逞一时之能。这样，把政权交给有仁义道德之人，国家就能长治久安；努力从事粮食生产，百姓衣食就会充足；种植桑麻，饲养六畜，民众就可以生活富裕；能做到政令顺应民心，君主的威德命令就可以贯彻执行；使百姓各尽所长地自由生产，日常用品就能齐备；刑罚严厉，民众就不去干坏事；奖赏有信用，民众就不怕赴死救难；量民力而行事，就可以事无不成；不强迫民众去做厌恶的事情，欺诈作假的行为就不会发生；不贪图一时侥幸之功，民众就没有抱怨；不欺骗民众，民众就信赖并拥戴君主。
以上是“十一经”的内容。
以家为乡，乡不可为也 [1] ；以乡为国，国不可为也；以国为天下 [2] ，天下不可为也。以家为家，以乡为乡，以国为国，以天下为天下 [3] 。毋曰不同生 [4] ，远者不听 [5] ；毋曰不同乡，远者不行；毋曰不同国，远者不从。如地如天，何私何亲 [6] ？如月如日，唯君之节 [7] ！
御民之辔 [8] ，在上之所贵；道民之门 [9] ，在上之所先；召民之路 [10] ，在上之所好恶。故君求之，则臣得之；君嗜之，则臣食之；君好之，则臣服之；君恶之，则臣匿之。毋蔽汝恶 [11] ，毋异汝度，贤者将不汝助。言室满室，言堂满堂 [12] ，是谓圣王。城郭沟渠，不足以固守；兵甲强力，不足以应敌；博地多财，不足以有众。惟有道者，能备患于未形也，故祸不萌 [13] 。
天下不患无臣，患无君以使之；天下不患无财，患无人以分之 [14] 。故知时者，可立以为长；无私者，可置以为政；审于时而察于用，而能备官者 [15] ，可奉以为君也。缓者后于事，吝于财者失所亲，信小人者失士 [16] 。
右“六亲五法” [17] 。
[1]以家为乡，乡不可为也：言以治家之法治理乡，乡不能被有效治理。即按照家族的格局治理乡里，而乡大于家，以治家之术治乡，则乡必不可治。为，治理。下文三事同此。
[2]以国为天下：古代春秋以前，是列国体制，多邦林立，“国”指邦国，“天下”则指全部受王朝统治的各邦总体。《管子》将“国”与“天下”相对而言，正是根据的这样的背景。
[3]“以家为家”四句：以家的格局治家，以乡的格局治乡，以邦国的格局治邦国，以天下的格局治天下。
[4]不同生：即族姓有别。生，姓。
[5]听：从。
[6]如地如天，何私何亲：言人君亲下，当如天地日月的无私。
[7]节：气节，度量。
[8]辔（pèi）：驾驭马的缰绳。此处指治理百姓的手段。
[9]道：同“导”。引导。门：门径。
[10]召：通“诏”。号召。
[11]蔽：隐藏。
[12]言室满室，言堂满堂：这两句是说，君主施政发令不应有所隐藏，应开诚布公。满，谓声满。言于室而声满于室，令一室之人皆闻之。言于堂亦然。
[13]萌：萌芽，发端。
[14]分：指合理分配。
[15]审于时而察于用，而能备官者：指通晓时势、明察财用、任用官吏。
[16]失士：失去贤士的支持。
[17]右“六亲五法”：旧注多谓“六亲”与“五法”当分章，但二者在文中均无确指，难以诠释。本题与内容不甚相符，闻一多疑为“四观”之误，可备一解。参郭沫若等所撰《管子集校》之《牧民》。
若按照治理家族的方法来治理整个乡里，乡里不可能被治理好；若按照治理乡里的办法去治理诸侯国，诸侯国也没法被治理好；若按照治理诸侯国的格局去治理天下，天下也不可能得到治理。正确的做法是，按照理家的方法去理家，按照治乡的办法去治乡，按照治国的要求去治国，按照治理天下的格局去一统天下。不要因为不同姓、不同族，就不听取关系疏远者的意见；不要因为不同乡，就不采纳关系疏远者的建议、办法；诸侯国不要因为不同国，就不听从远者的主张、良策。君主要广开言路、远近皆听，就像天地覆载万物般不分亲疏，哪里有任何偏私偏爱？要像日月普照宇宙般光明磊落，恩德遍及一切，这才算得上是君主的气度。
统率民众的大纲大策，在于君主重视什么；号召民众的法门，要看君主提倡什么；引导民众走入什么样的路途，要看君主的好恶是什么。君主想要的东西，臣下就想法得到；君主喜欢吃的东西，臣下就想去尝试；君主爱做的事情，臣下就想去实践；君主所厌恶的事情，臣下就极力去隐藏规避。因此，作为君主，不要掩饰、遮盖你的过失，不要擅自更改你的法度；否则，贤能之人不会帮助你。君主若在室内讲话，就要使全室的人听到；若在堂上讲话，就要使满堂的人听见，这样凡事开诚布公，才能称得上是圣明的君主。须知单靠城郭沟渠，不一定能固守城池；仅有强大的武力装备，也不一定能抵御敌人；光凭地大物博、财富丰厚，不足以拥有百姓。只有有道的君主，能做到防患于未然，才可避免灾祸的发生。
天下不怕没有贤能之臣，怕的是没有君主去使用他们；天下不怕没有财富，怕的是无人去管理分配它们。所以，通晓天时、把握时势的，可以任用为官长；没有私心、不营私利的，可以安排做官吏；通晓天时局势的，善于公平用财的，而又能任用贤才为官吏的，就可以尽力拥戴奉其为君主了。处事迟钝的人，总是落后于形势；吝啬财物的人，往往失去亲信；偏信谗言、任用小人的人，也总是失掉贤能之士的辅佐。
以上是“六亲五法”的内容。