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第一节

反腐败是全世界共同面临的问题

随着人类进入现代社会,经济迅速发展,社会不断进步,人类的文明程度日益提升,人们的生活水平不断改善,腐败作为一种社会现象,似乎也在世界各国不断地滋长蔓延。例如意大利从1992年开始大力反腐,5年之间,意大利共有3000多名中高级政府官员涉嫌腐败,450多人直接受到查处。经常指责别国腐败问题严重的美国,腐败也同样大面积发生。里根总统执政期间,美国政府中200多名高级官员因腐败下台。腐败的防治,对任何时代、任何国家、任何制度来说,都是一种极负挑战性的任务。随着时代的发展,腐败的类型不断翻新,从典型的权钱交易、权色交易到以权力谋求各种精神享受,花样繁多,层出不穷。政坛腐败屡禁不止,商坛腐败层出不穷,科学体育腐败不容乐观,不时爆出震惊世界的腐败丑闻。

反腐无国界。当前社会上出现的腐败现象是市场经济的必然产物。腐败行为的发生,不因政治体制的不同而减少。在经济全球化的今天,腐败更成了国际“通病”。从全球来看,腐败已是现代文明社会共同的敌人。2003年12月9日,联合国在墨西哥南部城市梅里达召开国际反腐败高级别会议,各国代表在会上签署了《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》),这标志着预防和控制腐败国际合作的正式开始。

一、20世纪中后期以来,腐败犯罪逐渐成为全球性问题

腐败犯罪不仅严重破坏一个国家的经济运行、危及国家安全和社会稳定,还随着经济全球化和信息化的发展已成为国际社会和众多国家共同关注的一种全球性公害。一些腐败犯罪呈现出组织化、跨国化和国际化的趋势。主要表现在以下方面。

(一)腐败犯罪的构成呈现国际化趋势

由于信息时代的到来和市场经济体制前所未有的扩张,全球化的规模日益扩大,速度空前加快。越来越多的跨国公司把开拓全球市场视为自己发展战略的必然,为了达到目的,不惜采用违法犯罪的手段。从腐败主体来看,不仅有某一国的公职人员、社会组织管理人员、企业主,还有其他国家的公职人员、跨国公司职员,甚至有国际组织的从业人员。从腐败犯罪的客体看,不仅侵犯了国家和公共管理职能、管理秩序,更重要的是侵犯了国家公共职务和公共权力的廉洁性。

在全球化背景下,腐败犯罪的客体愈加复杂,有时同时侵犯几个国家的管理秩序和公共权力的廉洁性,甚至侵犯了国际社会的管理秩序。

葛兰素史克(中国)公司行贿事件

葛兰素史克(中国)公司行贿事件是2013年7月爆出的一个药品行业的行贿受贿事件。涉及此事件的英国葛兰素史克中国公司为达到打开药品销售渠道、提高药品售价等目的,利用旅行社等渠道,向政府部门官员、医药行业协会和基金会、医院、医生等行贿,导致药品行业价格不断上涨。涉案的葛兰素史克中国高管涉嫌职务侵占、非国家工作人员受贿等经济犯罪。旅行社相关工作人员则涉嫌行贿并协助上述高管进行职务侵占。经立案审查,葛兰素史克中国公司被罚30亿,并正式向中国道歉,相关被告被判处2至4年不等的刑期。

资料来源:葛兰素史克“医药代表”因行贿入刑人民网,2015-8-3

(二)腐败犯罪手段带有明显的全球化特征

从腐败犯罪的手段看,为了逃避法律的惩处,跨国公司一般不直接使用金钱来进行贿赂,而是采取更隐蔽、带有全球化时代特点的行贿手段,常见的行贿手段如下:一是助学机会。以友谊、鼓励年轻人深造为幌子,为手握重权的官员子女提供出国条件。操作办法是跨国公司给国外学校赞助,该学校给官员子女发奖学金,资助官员子女在国外上学、定居。二是腐败期权。即官员大开绿灯时,跨国公司一点好处都不给。等该官员退休或下海后,再给他在公司弄个职位,给予高薪,或是以别的“合法”方式如“咨询费”等加以补偿。三是关联交易。跨国公司与官员的亲属通过正常的生意往来输送利益,账面上看不出任何猫腻。四是第三方转账。跨国公司把钱存入国外银行,存折银行卡交给贪官信任的在国外的亲属或朋友,或是把财物存入银行的保险库。五是虚拟职位。银行业最普遍。部分外资银行为缓解吸存款的压力和增长业务量,常常将一些高官或大型企业特别是国有大中型企业领导者的相关亲属甚至是司机等,高薪聘请为高管甚至是副行长之职。六是聘任顾问。一些跨国企业为了拉到某项目的大单,会首先设立一个与主业毫无瓜葛的新公司,再聘请目标对象的相关领导人为顾问,发放上百万元的年薪。

德国莱茵金属公司涉嫌海外贿赂遭重罚

在长达10年的时间里,德国大型军工企业莱茵金属公司子公司——莱茵金属防务电子公司通过中间人向希腊官员行贿,以换取价值1.5亿欧元的防空系统订单,总计至少1000万欧元通过非法途径流入希腊军政要人的腰包。莱茵金属集团被不来梅检察机关罚款3700万欧元,另外还需补交640万欧元税款。此前,克劳斯一玛菲和维格曼公司、霍瓦滋造船厂等德国军工企业也被曝出存在海外贿赂行为。

资料来源:管克江德国军工企业行贿拿单,人民日报,2014-12-28

(三)腐败分子远逃海外躲避惩罚,腐败资金流失严重

便捷的交通网、通畅的信息网和全球一体的金融体系,为腐败分子寻找逃避惩罚的天堂,以及洗钱和抽逃资金提供了便捷的渠道。据世界银行初步估计,全世界每年约有2万亿美元涉及腐败的资金进行跨国流动,相当于全球33万亿美元生产总值的6%。据中纪委2010年发布的数据显示,近30年来,外逃官员数量约为4000人,携走资金500多亿美元。中国社科院2011年的一份报告显示,20世纪90年代以来,包括“裸官”在内的各种贪官等有1.8万人外逃,携带款项8000亿元人民币。腐败分子把黑钱洗白,也必然会对国家的金融系统和金融体制造成损害。

【延伸阅读】

“裸官”是裸体做官的简称,指配偶已移居国(境)外,或者没有配偶,子女均已移居国(境)外的国家工作人员。

2010年2月22日,监察部发布《国家预防腐败局2010年工作要点》,监管裸官首次作为国家预防腐败局工作重点被提出。2010年4月23日,中共中央政治局审议了关于领导干部报告个人有关事项的规定和关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定。2011年中国将对“裸官”进行登记管理。截止到2014年12月,全国已清理3200余名副处级以上“裸官”。

二、腐败的国际化决定了反腐败斗争的国际化

腐败是全球性“病毒”,对各个国家的政权肌体都构成极大威胁,是名副其实的“全民公敌”,仅仅依靠一国力量已不足以震慑和打击腐败分子,必须把世界各国的力量调动起来,加强反腐的国际合作。原联合国秘书长安南2003年12月9日致信在墨西哥召开的国际反腐败高级别会议时指出:腐败是全球的公害,它破坏经济、削弱民主和法制、扰乱社会秩序,并使有组织犯罪和恐怖主义更加猖獗,给发展中国家的人民带来更大的苦难。美国副总统戈尔曾在1999年2月华盛顿举办的“反腐败全球论坛”上指出:任何国家都不可能把自己封锁起来,把腐败的影响挡在边界之外,每个国家都应该和别的国家合作,不管这个国家处于世界的什么位置。

从全球视野看,由于跨国腐败犯罪活动日益猖獗,实施犯罪的手段不断翻新,仅靠一个国家内部的司法机制控制腐败犯罪的难度越来越大,只有更新司法观念,加强国际合作,才能应对新形势下同腐败分子做斗争的实际需要,这对于发展中国家尤其重要。我们可以通过加强反腐国际合作,在共同打击腐败犯罪的同时实现反腐信息和经验共享,如韩国的金融实名制、美国的财产申报制度、瑞典的监察专员制度、新加坡和中国香港的独立反腐机构等,以对腐败分子的跨国犯罪行为进行有效的预防和制裁。

三、中国进行反腐败国际合作的主要形式及成果

中国的反腐败工作,离不开也不能离开国际社会的支持和通力合作。作为国际反腐合作的重要成员国,中国越来越认识到加强反腐国际合作的重要性,不断开展反腐国际合作交流,会同一些国家制定一些国际合作条约,加入联合国多项有关公约和条约,并在实践中探索打击跨国腐败犯罪的新途径。

(一)开展国际反腐交流与合作

进行反腐败文化与国际司法交流与合作,构建共通的反腐败话语平台。世界各国文化和历史背景的差异决定了彼此存在对同一问题认识的不一致性,直接影响着对腐败罪行的认定。通过交流与合作可以统一对腐败的认识,促进立法接轨,同时还可以实现对反腐败经验的共享、反腐败情报资料的通报与传递、工作人员专业知识和技能的培养与交流、刑事调查与检控的办理等诸多方面的官方或民间的交流。中国通过参加和举办反腐败国际会议、进行国际反腐败项目合作等形式,加强与联合国、世界银行、亚太经合组织及有关国家的反腐合作。如近年来,中国与联合国开发计划署签署执行了“中国廉政建设”合作项目,与俄罗斯、波兰、希腊等国的监察机构签订了合作协议。中央纪委、监察部已同70个国家建立了友好合作关系,组织和参加国际反贪大会,以进一步增进了解,求同存异,扩大共识和合作,推动反腐败国际合作深入发展。

(二)司法协助

国际刑事司法协助是查处跨国腐败案件的主要途径和方法,它是建立在对等原则和互惠原则之上的,两个或多个主权国家的司法机关之间的合作。合作内容涵盖到对犯罪的侦察、起诉及审判的全过程,如被请求国允许请求国派有关人员到被请求国进行犯罪取证、被请求国代为送达文书、证人证据的保护、提供犯罪记录和移交赃款赃物等。从1987年9月起,截止到2014年9月,我国已与包括波兰、蒙古、罗马尼亚、澳大利亚在内的63个国家缔结司法协助条约。正是根据这些协定或条约,中国将逃往外国的贪官押解回国,赃款也得以归还,近10年来,中国同外国在刑事司法协助条约框架下开展的国际合作每年百余件。

(三)引渡

引渡是国际刑事司法合作的重要形式,指一国把在其境内而被他国指控为犯罪或判刑的人,根据有关国家的请求,按照引渡条约的规定或者以相互引渡为条件,移交给请求国审判或者处罚的一种制度。引渡条约一般会约定两个或多个国家之间关于互相引渡罪犯的相关条件和其他事项,如果在条约中承诺对某个国家的罪犯进行引渡,那么引渡就成为国际义务,必须履行,没有正当理由不能随便拒绝引渡。中国于2000年12月28日通过并公布了《中华人民共和国引渡法》;从1994年3月起,与泰国、俄罗斯、白俄罗斯、保加利亚、罗马尼亚、哈萨克斯坦、蒙古、吉尔吉斯斯坦等一些国家签订了引渡条约,截至2014年7月底,我国已与38个国家签订了双边引渡条约,并加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等含有具体引渡条款的多边公约。如中国于2002年从泰国将挪用公款7.1亿元的广东省中山市实业发展总公司原总经理陈满雄和法定代表人陈秋圆引渡回国;于2009年从阿尔及利亚将涉嫌特大金融诈骗的主要犯罪嫌疑人沈磊引渡回国,途中还在意大利成功地实现了对沈磊的过境引渡。

此外,移民法遣返是在无引渡合作关系的情况下实现对逃犯遣返的有效手段之一。如经过中国方面13年的努力,2011年7月23日,厦门特大走私案主角赖昌星被成功遣返。因为中国的许多逃犯为对抗遣返都大打所谓被“迫害”或遭“酷刑”两张牌,因此,要想把遣返非法者变为引渡的替代措施,不但需要赢得遣返国对中国刑事诉讼活动的理解和认可,而且需要使遣返国对中国的刑事司法制度和人权保障有基本的信任。

(四)异地追诉和劝返

异地追诉是指由中国主管机关向逃犯躲藏地国家的司法机关提供逃犯触犯该国法律的犯罪证据,由该国司法机关依据本国法律对其实行缉捕和追诉。劝返是针对一些思乡心切的外逃贪官实施的策略。如中国银行哈尔滨河松街支行原行长高某某,逃到加拿大后靠给人装修房子为生。通过劝返行动组人员与其接触近1年期间的思想工作,2012年8月,逃亡7年多的高某某回到中国。

(五)与国际刑警组织合作

国际刑警组织起源于1914年摩纳哥国际刑事警察会议,成立于1923年3月,现在总部设在法国里昂,会员国有190多个,中国于1984年加入该组织。国际刑警组织主要发挥沟通网络的作用,其目的在于使各国的警察能够迅速取得联系、交换情报、通报通缉要犯。国际刑警组织依靠各成员国的警力成立了国家中心局并正在开发数据库,负责向成员国调查提供参考并提供迅速有效的援助。国际刑警组织运作中最引人注目的反腐败工具之一就是“红色通缉令”。各国警方用“红色通缉令”来通知国际刑警组织总部有犯罪嫌疑人正在潜逃,等到嫌疑犯被抓获时,相关国家间关于引渡的条款就会生效。成员国之间也可在相互提供信息、情报、收集犯罪证据、协查赃款等方面进行合作。如2001年“广东开平支行案”案发后,中国公安部通过国际刑警组织发出了“红色通缉令”,并通过国际执法合作,迅速冻结了涉案三人在中国香港、美国和加拿大的资产,并将没收的300万美元赃款全部收回。此外,曾经在温州不可一世的大贪官杨秀珠也是在国际刑警组织的追捕下,最终在荷兰落入法网。

(六)签署《联合国反腐败公约》

2003年10月31日第58届联合国大会通过了《联合国反腐败公约》,于2005年12月14日正式生效。《公约》确立了反腐败五大机制,包括:预防机制、刑事定罪和执法机制、国际合作机制、资产追回机制、履约监督机制。这是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件,对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范,对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。中国是该公约的缔约方,该公约的诸多规定和国际合作机制,对中国反腐败斗争的开展具有重要意义。

【延伸阅读】

世界最大的离岸金融中心瑞士承诺,将自动向其他国家交出外国人账户的详细资料。这是全球打击腐败举措的最重大突破之一。如果要“撬开”纳税人的隐秘账户,瑞士的配合至关重要。瑞士银行长久以来是“避税天堂”的代表。

“避税天堂”的存在,令各国贪官、黑社会洗钱和藏匿资产成为可能,而账户保密制度则让对上述经济犯罪行为的追查困难重重。瑞士银行自动向其他国家交出外国人账户的详细资料将是全球打击逃税举措的最重大突破之一,对于我国追查贪污、打“大老虎”是十分有利的。

(七)加入国际反腐败学院提升反腐能力

国际反腐败学院于2010年9月正式成立,总部设在奥地利首都维也纳的拉克森堡。这是全球第一所反腐败的国际学院,由联合国毒品与犯罪问题办公室、奥地利政府、欧洲反诈骗局等机构共同倡议成立,国际刑警组织大力支持。中国于2014年11月正式成为该学院签署《建立国际反腐败学院协定》的缔约国,成为该学院一员。国际反腐败学院提供反腐败教育和专业培训,促进对腐败所有方面的深入研究,更为重要的是,可以为缔约国提供打击腐败方面其他相关形式的技术援助、促进国际合作和建立网络。加入国际反腐败学院可以更广泛地与各国就反腐败进行人员和学术交流,也是中国旨在提升自身反腐能力建设上的重要一步。 G8FeViMy43MV062WSupd3PokHA7J9leJ6PY2FBiEBMVA/xr7LLFQPArXp/rWlJ/l

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