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自2004年起，德国每两年开展一次国家级应急管理演练，即“跨州危机管理演练”（LüKEX）。与一般的应急演练相比，“跨州演练”的最大特点就是以全国性危机防御为目标，是一种跨部门、跨地域、全国性，甚至具有国际性的大规模演练形式。
演练设计团队要综合考量公民保护机构、安全部门和其他专业部门的风险分析报告、应急预案、过去演练的总结报告、实际发生的突发事件应急处置报告等权威资料，在深入的风险评估基础上确定演练主题。例如，2004年，第一次“跨州演练”的模拟场景是因高压线结冰造成的大面积停电，同时发生恐怖袭击，其中部分恐怖袭击还使用了有毒化学品。
“跨州演练”组织规模大、持续时间长。例如，2005年，所有联邦州都参与了以“化学物质威胁引起的严重交通事故”为主题的演练，几十个相关的应急指挥部大约3000人连续不间断演练了36个小时。演练时的领导与控制工作由演练总指挥、中央导调组以及各分散的演练导调小组来承担。为了支撑整个演练进程，演练组织方还大量安排了记者、市民、国家领导人等模拟角色。此外，在各个演练场地还安排了大量的评估员。
总体上，“跨州演练”在一个“演练指导委员会”指导下进行，由“跨州演练中央项目组”具体实施。演练主要分为演练计划、演练准备、演练实施、演练评估四个阶段。演练计划阶段的工作主要包括确定场景、确定演练参与方、确定演练原则、起草演练协议等；演练准备阶段通常持续12个月，工作重点是准备好初始灾情、演练脚本和信息条以及通信方案等重要演练材料，并对参演者提供必要的演练前指导；演练实施阶段即正式演练，通常持续2～3天；演练评估阶段是演练结束后对演练进行全面评价并撰写评估报告，评估报告需提供给所有参与演练的单位。
这个例子展示了现代应急演练是一个复杂的组织系统，也包含一系列演练环节，揭示应急演练系统与过程就是本章的任务。
本章借鉴国内外有关演练指南的界定，按照应急演练系统和应急演练过程两个方面概述应急演练体系全貌。最后从实践的角度介绍国家演练系统。
第一节
从系统与过程的视角，应急演练具有如下基本特征。
应急演练是全面应急准备工作系统的特殊子系统，对于整个应急准备系统具有从属和带动作用。
一方面，应急演练具有从属性、工具性，是应急准备系统的一个工作手段。通常，应急演练或者是各地方或各具体实际工作部门应急准备工作的一部分，或者是一个应急教育培训机构课程的一部分。
另一方面，应急演练又是这一系统的特殊组成部分。应急领域具有带动性，能够带动其他各项应急准备工作。只有通过演练才能真正在常态下检验预案，锻炼队伍，完善应急准备工作系统。应急准备体系见图2 1。
图2-1 应急准备体系中的应急演练
应急演练的系统要素有主体性要素、客体性要素和过程性要素三个方面。
应急演练首先是人的活动。演练的各参与方包括：
演练组织者：负责设计演练、组织实施演练、组织评估演练。在有关的演练指南中，演练组织方往往被定义为一种项目式组织，如演练指挥部、演练领导小组、演练控制组、演练导调组等。
演练参演者：负责扮演角色，完成被赋予的演练任务，获得演练目标所期望的能力提高方面的收益。在演练作为培训的一部分时，演练参演者又被称为参训者。
演练模拟者：负责扮演演练中的需要参演者合作或应对的角色，例如上级领导、记者、受灾人员等。有时候，演练导调员会兼职扮演模拟者。
演练评估者：负责对演练参演者行为进行评估的人员。
演练观摩者：对演练活动进行观察或学习的人员。
应急演练要有相应的软硬件条件支撑，使演练活动建立在一定的物质条件基础之上。
演练场地：演练所需要的活动空间，如应急指挥中心、应急处置现场、新闻发布厅等。
演练工具：演练所需要的信息平台、通信终端、演练文件等。
演练软件：演练所需要的通信软件、音频视频资料等。
应急演练得以进行，需要信息驱动和规则引导等支撑演练进程的过程性因素。
演练信息：主要由演练脚本信息构成的信息流驱动着演练的演进。
演练规则：有关的法规、政策、工作流程和应急预案引导着参演者演练行为。
以上各要素之间的关系可见图2 2。
图2-2 应急演练系统
图2 2表明，应急演练各要素之间有着复杂的关系：
（1）演练组织者（有时通过模拟者）与参演者之间通过演练信息相互联系起来。他们之间的行为方式则是由演练规则来规范。
（2）评估者和观摩者通过观察演练活动开展评估工作或者进行学习、了解。
（3）演练软件、演练工具、演练场地支撑着演练。其中，演练场地是演练物理空间的支撑者，而演练规则有时需要通过演练软件表现出来。
第二节
简要地说，应急演练活动可以分为应急演练计划、应急演练准备、应急演练实施以及应急演练评估改进这四个环节。
应急演练计划是指演练组织单位根据实际情况，依据相关法律法规和应急预案的规定，对一个应急演练项目做出的基本构想与总体计划。应急演练计划的主要工作有启动项目、分析需求、界定范围、确定目的、选择目标和形成计划六个。其中：启动项目是应急演练的起点，分析需求是应急演练的基础和首要环节，界定范围是聚焦应急演练的对象、规模与时空安排，确定目的是确定需要通过演练提升的应急能力，选择目标是明确应急演练的任务指标，形成计划是应急演练计划文本的完成。这六项工作环环相扣，共同构成了完整的应急演练计划流程，如图2 3所示。
图2-3 应急演练计划流程
应急演练准备包括应急演练设计、应急演练开发、演练前准备三个环节。
应急演练设计的主要任务是设计突发事件的初始场景和情景事件清单。初始场景和情景事件清单统称为演练脚本。
应急演练开发是指相关文件与相关资料的开发，主要包括演练文件开发和演练辅助资料开发两大类。
演练文件是指导演练实施的详细工作文件，是演练实施和评估中的必备工具，分别发给相关人员。演练文件开发主要包括演练计划、导调员／模拟员／评估员手册、参演者手册等。
演练辅助资料开发主要指增强应急演练真实感的辅助手段和措施，如音像资料、必要的道具等。
演练前准备是完成演练计划、演练设计和演练开发工作后，正式演练前所有工作的统称，具体可包括演练保障（人员保障、场地保障、物资和器材保障、通信保障）、演练前预备会议、预演练和演练动员等环节。
应急演练实施包括演练的启动或导入、演练正式实施、演练结束或终止、演练后初步总结会等环节。
演练首先需要有启动环节，或者由组织者进行导入性介绍。如果是有通知的演练，则要有正式或非正式的启动仪式。如果是没有通知的演练，则要有警报或事件启动程序。
演练正式实施即按照计划组织演练实施过程。其中既包括按计划的脚本实施，也包括临时的局部调整。
要有正式宣布演练结束的程序。或者按照事先约定，如果出现突发事件或其他情况，提前终止演练。
演练后的反馈是获得各方反馈和相互学习的最好时机。
这种总结，往往以参演者发言为主。组织方的发言主要阐述事实，并在此基础上以表扬和肯定为主，对演练做出初步评价。
应急演练评估是演练组织者、参演者、评估者等在全面分析应急演练记录及相关资料的基础上，对比参演者表现与演练目标要求，对演练活动及其组织过程进行反思和评估，做出客观评价，编写应急演练评估报告，制订演练后改进工作计划并落实改进计划的全过程。
有关的演练指南对于“评估”环节的要求是一致的，但对于是否包括“改进”环节则说法不一。例如，我国国务院制定的《突发事件应急演练指南》没有提及改进；美国国土安全部的《应急与评估指南》提出制订改进计划，但指出改进可能不是演练组织者的任务；北京市的《应急演练指南》则将改进作为独立于评估的第五个环节。我们认为，在演练规范中明确演练后的“改进”工作意义重大，是必须加以规定的。
第三节
国家和政府是应急管理的主要责任主体，也是应急演练工作的重要领导者。不少国家都建立了自己的国家应急演练系统。这种国家演练系统是演练战略、制度、活动的有机统一。在借鉴有关经验的基础上，我国国家演练系统也将不断完善。
美国全国演练计划（National Exercise Program，NEP）是集全国演练制度、规程、方法、学习与经验交流平台、政策支持为一体的国家总体演练工作安排，具有统领全国演练工作的职能。具体地说，它规定了以下几点：
（1）全国演练工作的基本政策与战略，这就为各级政府制订符合国情和战略部署的应急演练年度计划提供了依据。
（2）国家演练总体安排，包括国家层面演练（白宫参与），要解决由白宫领导的政府策略与政策问题，需要全体联邦行政机构参与；高层演练（部长参与），指联邦行政机构的重要模拟演练，着重针对需要优先解决的有关政府策略、政策和程序的问题；联邦部门演练，着重于部门预案、政策和程序的演练；地方演练，是在州、地方政府部门和私营部门进行的演练。
（3）国家演练支持系统，即国土安全演练与评估计划（Homeland Security Exercise and Evaluation Program，HSEEP），对演练计划、设计、组织实施、评估等工作提供具体的方法指导、信息支持和政策支持。
英国政府实施了一个政府间协调演练计划，其范围包括演练如何应对国内的各种破坏性挑战，包括事故、自然灾害与恐怖主义行为。
这一全国性的滚动演练计划的宗旨是确保全国能针对全面的民事危机的需要，制定出最佳的突发事件应急预案。此外，英国还通过多边会议，如G8、北约和欧盟等，或以双边的形式观察或参与国际的演练。
在2007年初举行的名为“冬柳”的演练就是一次典型的国家级演练。该演练于2007年1月30日和2月19日、20日共举行三天。“冬柳”演练的目的是检验英国各级政府对流感大流行的协调应急能力。通过对国家、地区和地方三级多方的危机决策过程进行演练，对英国在爆发全国性流感情况下，控制疫情的能力进行检验。事后，“冬柳”演练中发现的问题都被纳入修订流感应急准备规划和相关的预案当中。
2001年美国“9·11”恐怖袭击事件和2002年欧洲易北河和多瑙河发生洪灾后，德国联邦政府和各州认识到，在异常的、重大的危险和灾害面前，只有采取全国性措施，才能有效应对新型的风险和危害。为此，2002年6月6日和12月6日的德国内政部长会议决议提出了“德国保护公民新战略”。在这个新的全社会整体危机防御框架下，联邦政府和各州共同承担风险管理和危机管理的责任，在遭遇异常灾情时，应通过联邦政府和各州之间跨地域的伙伴式合作，确保有效地保护公民。
从2004年开始，德国开展了两年一次的国家层面的危机管理演练，即“跨州危机管理演练”，重点对危机指挥部的运转、联邦政府与州及各机构间的应急联动、与公众沟通、结合生命线设施进行公民保护、军民合作等方面进行演练和评估。
德国“跨州危机管理演练”已就不同场景（例如2004年的大停电应对演练、2005年的世界杯赛事突发事件应对演练、2007年的流行病大爆发应对演练、2010年的恐怖袭击应对演练、2011年的IT安全事故应对演练等）组织过一系列战略危机管理演练。事实证明，“跨州演练”能够有效检验现有的应急预案，提高不同部门之间的合作沟通能力，完善行政指挥部的结构和协调机制。
借鉴国内外好经验、好做法，我国国家演练体系可进一步做出改进。
鉴于应急演练具有综合性带动作用，要树立新的应急演练观，具体地说：
（1）树立演练的整体观。全国的演练工作应该是一个整体，都从属于全国应急准备整体工作系统。各级各部门都应该用同样的术语、规范来工作。要通过国家演练战略与通用演练规范来指导全国演练工作，使全国一盘棋，通过演练工作提高整个国家的应对突发事件的能力。
（2）树立演练的系统观。要把演练视为一项系统性工作，从计划、准备、实施、评估的全过程把握演练。要克服只把演练当成一次性的“演”的工作，发挥演练的系统功效。
（3）树立演练的专业观。要采用深入、规范的演练设计、实施、评估方法，运用有效的技术手段，扎实提高应急演练的水平。要把演练工作定位为应急管理部门的专业性工作，需要按照专业化要求完善演练规范，培养演练人才，提高演练质量。
（4）树立演练的开放观。应急管理要应对的是一个开放的世界中的突发事件，应急演练事业也要以开放思路来办。一是在组织方式上，要强调广泛合作，多采用跨部门、跨地区、跨社会各界的办法举办演练；二是在方法、手段上，要广泛学习各行各业的好思路、好办法，多采用创新性的技术手段；三是在对外开放方面，积极学习国外的好经验、好做法，积极参与国际性的双边、多边演练。
我们要在这些认识的基础上，制定国家应急演练战略，明确全国应急演练的指导思想和战略目标，并进一步明确各级政府在演练方面的战略目标与责任。
为了使国家演练战略落到实处，可以考虑建立如下国家应急演练制度：
（1）建立国家演练规划管理和财政支持制度。
各级政府要带头制订并监督有关社会各界制订应急演练年度计划和多年度计划。演练的计划工作周期可视情况定为1～2年。在每一个演练工作周期里，通常要举办若干相对易行的桌面演练、单项实战演练，以及相关培训，并最终举办一次综合性实战演练。对于符合规划要求的演练，给予相应的财政支持。
（2）实行严格的演练评估和改进制度。
对于任何正式的演练，都要实行严格的评估；对评估后的改进建议，要有严格的落实制度。各地要将演练评估及改进工作的落实情况作为政府应急管理绩效考核的重要内容。
（3）建立国家演练制度，带动各级政府的演练。
可以借鉴美、英、德等西方国家的国家演练制度，进一步完善我国当前的国家级演练工作安排。在国务院应急主管部门的组织下，每一年或两年定期组织全国范围或多个省市区参加的应急演练，以检验和提高国家应对大型突发事件的能力。
另外，要完善参与国际性应急演练的制度，简化有关审批手续，鼓励有关部门参与多种形式的国际合作演练，使国内有关机构能够积极参与到国际应急演练活动中去。
为落实演练战略和政策，要进一步完善演练的支撑体系：
（1）完善演练指南。
对当前的应急演练指南进行修订、充实，使其成为更加有实用价值的工作指南。要修改有关指导思想，特别是要淡化或删除“展示性演练”、编写“演练脚本”等，发挥指南的正确导向作用；要明确界定更为科学的术语、方法，提高其知识含量；要细化有关操作程序的描述，使其更具实用性。
（2）打造演练工具平台。
创建包含推荐的演练场景、演练开发工具、演练实施工具、演练评估工具的工具包。帮助各有关机构降低自身的演练设计、实施与评估的成本，提高其工作质量，推动采用标准化、统一的工作方法和工作术语。
（3）培养应急演练人才。
由国家高水平的应急管理教育培训机构，开发高水平、标准化的应急演练方法课程，培养大批设计、实施、评估专业人才。