作为一个“集合”城市，曾经的上海公共租界无疑是上海的核心区域。任何一座运转有序的城市，都需要一个运转高效、系统完备的市政管理机构，上海公共租界先后设立了道路码头委员会、工部局等市政管理机构，彼此联系，一脉相承。工部局成立于1854年，其前身即为上海租界道路码头委员会。工部局的主要职能是维护租界安全，保持清洁卫生，修筑道路、码头等公共设施，其依靠征收房捐、地税、执照捐、码头捐等税费，维持自身运转。

租界创立后，人口逐渐增多，面积不断扩大，各种建设项目随之增多，因此租界管理也日趋繁复。原来每周召开董事会，处理日常事务，后有了专门处理各种事务的总办出现，具体执行董事会的命令。1860年8月，工部局董事会正式任命首任总办皮克沃德，并决议“今后一切有关工部局事务信件可寄交总办处理” 。总办处理工部局的一切日常事务，工务处、财务处、卫生处、警务处等各处室，皆在总办领导下办公。由于处室的增多，工部局雇员亦逐渐增加，此外，租界的诸多事务需要协同处理，遂产生了对办公场所的集中需求。事实上，早在1872年的《上海英美租界街道图》中，就显示工部局在该地办公，并相继建造了中央巡捕房、中央救火站等建筑，工部局拥有该围合区域的部分地产。1896年，工部局在南京路、广西路和贵州路口建造了工部局市政厅，占地面积近4 000平方米，部分缓解了工部局的办公问题。虽然工部局通过建房、租房等措施，安排了一些办公场所，面积较以前有所扩大，但各部门办公地点分散的难题始终没有解决，缺少一个集中统一的工作场所。随着20世纪初租界的扩展及大量人口涌入上海，筹建新的、集中的办公场所迫在眉睫。

图1—1，20世纪初的外滩公园 uxtbxi0lQGi2I7IvUTsFxStNhDfuPBUG3eHWb54Dzkz8mWrH5Ir3HfXxwMYyuY93