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如何实现前述先教化后刑罚、厚教化轻刑罚的治国路线呢？董仲舒特别重视学校、选举两个重要环节以培养理想的士大夫群体。
董仲舒设想之教化机制，以兴学为主。
对武帝第一策中，董仲舒已经提出，古之王者治天下，以教化为大务，其具体措施是：
立大学以教于国，设庠序以化于邑，渐民以仁，摩民以谊，节民以礼，故其刑罚甚轻而禁不犯者，教化行而习俗美也。（《汉书·董仲舒传》）
对武帝第二策则换一个角度对比周、秦：
臣闻圣王之治天下也，少则习之学，长则材诸位，爵禄以养其德，刑罚以威其恶，故民晓于礼谊而耻犯其上。武王行大谊，平残贼，周公作礼乐以文之，至于成康之隆，囹圄空虚四十余年，此亦教化之渐而仁谊之流，非独伤肌肤之效也。至秦则不然。师申商之法，行韩非之说，憎帝王之道，以贪狼为俗，非有文德以教训于（天）下也。诛名而不察实，为善者不必免，而犯恶者未必刑也。是以百官皆饰（空言）虚辞而不顾实，外有事君之礼，内有背上之心，造伪饰诈，趣利无耻；又好用憯酷之吏，赋敛亡度，竭民财力，百姓散亡，不得从耕织之业，群盗并起。是以刑者甚众，死者相望，而奸不息，俗化使然也。故孔子曰“导之以政，齐之以刑，民免而无耻”，此之谓也。（《汉书·董仲舒传》）
第一策只是从原则上对比周秦：周重教化，秦无教化。此处则指出，周的教化之道是“少则习之学，长则材诸位”，也即，周设立了学校，以进行教化。同时，给学校中之优秀者以位，让其承担治理责任。
秦则根本没有这样一套教化制度：
陛下亲耕藉田以为农先，夙寤晨兴，忧劳万民，思惟往古，而务以求贤，此亦尧舜之用心也，然而未云获者，士素不厉也。夫不素养士而欲求贤，譬犹不（瑑）〔琢〕玉而求文采也。故养士之大者，莫大（虐）〔虖〕太学；太学者，贤士之所关也，教化之本原也。今以一郡一国之众，对亡应书者，是王道往往而绝也。臣愿陛下兴太学，置明师，以养天下之士，数考问以尽其材，则英俊宜可得矣。今之郡守、县令，民之师帅，所使承流而宣化也；故师帅不贤，则主德不宣，恩泽不流。今吏既亡教训于下，或不承用主上之法，暴虐百姓，与奸为市，贫穷孤弱，冤苦失职，甚不称陛下之意。是以阴阳错缪，氛气充塞，群生寡遂，黎民未济，皆长吏不明，使至于此也。（《汉书·董仲舒传》）
在董仲舒看来，当时的官吏群体从整体来看是不合格的。汉之吏制全承自秦，秦则“以吏为师”，其所教者则为刑律，如秦二世做皇子时，“赵高故尝教胡亥书及狱律令法事”（《史记·秦始皇本纪》）。故秦、汉初官吏唯知以刑威民，而不知德、礼之教，对民众也没有任何仁爱之心。汉武帝中后期的“酷吏”群体就生长于这一观念与政治传统。如此官吏心智结构及其施政方式，让官、民处于对立状态——其实，商君已明确提出：“民弱国强；民强国弱。故有道之国务在弱民。”（《商君书·弱民》）秦制本以官与民相互敌对为其基本伦理和政治预设。民之所以暂时服从秩序，仅仅因为慑于官吏、政府所拥有的强制性力量。任用这样的官吏是不可能达成善治的。
麻烦的是，既有的官吏遴选机制让此种官吏继续被批量复制：
夫长吏多出于郎中、中郎，吏二千石子弟选郎吏，又以富訾，未必贤也。（《汉书·董仲舒传》）
由此可以看出，当时官吏遴选程序中，发挥决定性作用的是两个因素：权力、财富。
官吏皆为“官二代”与“富二代”。董仲舒简短而有力地指出由此遴选产生的官吏之状态：“未必贤也”。贤者，有德行也。这些官吏或许有能，但未必有贤。秦制不求贤，所以，这些官吏完全适合秦制之用。但董仲舒主张更化，去秦制，行德礼之教，依据权力和财富产生的官吏群体显然不能承担这个工作，事实上，他们构成了更化的重大障碍。因此，必须采取措施，改造官吏构成。
另外，董仲舒也指出这个官吏群体的另一个问题：
且古所谓功者，以任官称职为差，非（所）谓积日累久也。故小材虽累日，不离于小官；贤材虽未久，不害为辅佐。是以有司竭力尽知，务治其业而以赴功。今则不然。（累） 日以取贵，积久以致官。是以廉耻贸乱，贤不肖浑淆，未得其真。（《汉书·董仲舒传》）
官吏升迁，只论年资，而不论贤不肖。这也是秦制下吏制之必然逻辑。此种制度将官吏工具化，也即技术化，仅机械地执行皇帝和上级的政令，按照给定的刑律惩罚违反政令之国民。为此，他们被“去价值”，不得自行进行道德和政治判断。他们仅为行政控制机器，而没有政治功能。秦制下除了皇帝的思考之外，没有政治。如此官吏当然可以进行纯粹量化管理，而且也只能如此。
由此形成的官吏群体缺乏廉耻，对武帝第三策指出了这一现象：
夫天亦有所分予，予之齿者去其角，傅其翼者两其足，是所受大者不得取小也。古之所予禄者，不食于力，不动于末，是亦受大者不得取小，与天同意者也。夫已受大，又取小，天不能足，而况人乎！此民之所以嚣嚣苦不足也。身宠而载高位，家温而食厚禄，因乘富贵之资力，以与民争利于下，民安能如之哉！是故众其奴婢，多其牛羊，广其田宅，博其产业，畜其积委，务此而亡已，以迫蹴民，民日削月朘，浸以大穷。富者奢侈羡溢，贫者穷急愁苦；穷急愁苦而上不救，则民不乐生；民不乐生，尚不避死，安能避罪！此刑罚之所以蕃而奸邪不可胜者也。故受禄之家，食禄而已，不与民争业，然后利可均布，而民可家足。此上天之理，而亦太古之道，天子之所宜法以为制，大夫之所当循以为行也。故公仪子相鲁，之其家见织帛，怒而出其妻，食于舍而茹葵，愠而拔其葵，曰：“吾已食禄，又夺园夫红女利虖！”古之贤人君子在列位者皆如是，是故下高其行而从其教，民化其廉而不贪鄙。及至周室之衰，其卿大夫缓于谊而急于利，亡推让之风而有争田之讼。故诗人疾而刺之，曰：“节彼南山，惟石岩岩，赫赫师尹，民具尔瞻。”尔好谊，则民向仁而俗善；尔好利，则民好邪而俗败。由是观之，天子大夫者，下民之所视效，远方之所四面而内望也。近者视而放之，远者望而效之，岂可以居贤人之位而为庶人行哉！夫皇皇求财利常恐乏匮者，庶人之意也；皇皇求仁义常恐不能化民者，大夫之意也。《易》曰：“负且乘，致寇至。”乘车者君子之位也，负担者小人之事也，此言居君子之位而为庶人之行者，其患祸必至也。若居君子之位，当君子之行，则舍公仪休之相鲁，亡可为者矣。（《汉书·董仲舒传》）
在指出吏制之上述问题的基础上，董仲舒提出第三个政策建议——建立察举制：
臣愚以为使诸列侯、郡守、二千石各择其吏民之贤者，岁贡各二人以给宿卫，且以观大臣之能；所贡贤者有赏，所贡不肖者有罚。夫如是，诸侯、吏二千石皆尽心于求贤，天下之士可得而官使也。遍得天下之贤人，则三王之盛易为，而尧舜之名可及也。毋以日月为功，实试贤能为上，量材而授官，录德而定位，则廉耻殊路，贤不肖异处矣。陛下加惠，宽臣之罪，令勿牵制于文，使得切磋究之，臣敢不尽愚！（《汉书·董仲舒传》）
董仲舒提出改变官员遴选机制，以从根本上改造官员之构成。贡士之遴选标准只有一个字：贤，即具有德行。这样，不光是官吏遴选机制发生变化，更重要的是遴选标准发生变化。借由官吏构成的这一变化，国家精神将发生变化：官吏告别刑名，当然也告别黄老，而奉行德礼之教。
“儒家士大夫”群体由此而逐渐形成，并成为治理主体。武帝册问称对策者为“子大夫”，然此大夫，非周代意义上享有独立治理权之大夫，而为议论之士。案《汉书·百官公卿表上》，郎中令属官有大夫：“大夫掌论议，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”充当博士如董仲舒、担任大夫如陆贾，大约就是秦汉之际儒生在政治架构中最常见的官职，并未介入政制之实际运作。
董仲舒之建议则从根本上改变了这一点，儒生以士的身份，获得担任中央、地方政治与行政性官职之机会，也即成为周代意义上的“大夫”。此即“儒家士大夫”，由儒家行道于天下之意识所决定，儒家士人从一开始就具有治理主体意识，董仲舒的建议则赋予他们以实践的制度化渠道，使其从儒家士人成长为儒家士大夫。这个群体将成为未来两千年之治理者。
董仲舒之建议，还有另外一层重大含义。现行官吏遴选制把何人为官交给权力和财富，而必然倾向于在掌权者和富人群体中自我循环。由此，国家与社会之间缺乏沟通机制，两者间的鸿沟会日趋扩大，紧张、冲突不断加剧。在这种制度下，很难说汉家天下是一个伦理、政治与命运共同体。
董仲舒之建议则是由地方贡士。负其责者当然是地方长官，地方长官在决定人选时，不可能不考虑地方民众尤其是地方精英之意见。于是，“社会”进入官吏遴选程序中。
相对于秦制，这是一个具有广泛影响力的革命性变化。当权力和财富决定官吏时，社会完全不被承认。秦制的本质就是政府不承认社会，秦致力于摧毁商业、摧毁学术，以图官吏用刑律直接统治每个人。依据董仲舒之建议，社会获得了权力，从而凸显了其独立于政府的存在，而与政府合作。贡士制度宣告了社会之存在，也成为社会与政府之间沟通的中介性制度。
董仲舒也强调，此制可“遍得天下之贤人”。请注意“天下”一词。在权力和财富决定官吏人选时，官吏的地区分布是任意的。贡士名额则被均匀地分配给各地。董仲舒的建议还是原则性的，没有考虑不同国、郡人口之差异。但其天下主义的原则是清晰的：贡士出自天下。这一点，塑造了天下共同体意识，而这对于天下之维系，具有关键意义。
上述两个因素结合，可得出这样一个结论：贡士十分自然地具有天下之社会的代表性质。余英时曾精辟地指出，“科举制自始便兼涵一种地方代表性，各地‘孝廉’或‘进士’往往在政府中为自己地方的利害说话。这当然谈不上是代议制，但不能否认科举制有时也发挥了一点间接的代议功能”
。或可补充一点：包括贡士在内的科举制不仅具有地方代表性，亦具有社会代表性。当然，儒生同时也具有更崇高的代表性：常道之代表性。儒生始终具有行道于天下之抱负。
由于儒生士人的这种代表性，秦制下社会与政府、官与民之间精神上、法律上、政治上的对立被化解，而建立起合作关系。天下因此成为一个具有凝聚力的政治与命运共同体。
董仲舒对君王、儒家士大夫并重之思考和论说视野，也构成此后儒家思考和探讨优良治理之基本范式。
总而言之，第一策中，董仲舒提出总论：应当更化，去秦制，回归五帝三王之道。接下来第二策则提出两大相互支持的政策主张：本策首先提出，变革官吏遴选机制，以更化官吏构成，清除秦所建立的刑名吏传统，构建儒家士大夫群体。这个具有地方和社会代表性的士人群体参与政府，也能打通社会与政府，从而化解秦制中深刻的政治紧张。此后，稳定的治理秩序才有可能，善治才有可能。董仲舒在接下来的第三策中还进一步提出，整顿官学，更化价值与学术体系。
从这里我们已经看到：
古者修教训之官，务以德善化民，民已大化之后，天下常亡一人之狱矣。今世废而不修，亡以化民，民以故弃行谊而死财利，是以犯法而罪多，一岁之狱以万千数。以此见古之不可不用也，故《春秋》变古则讥之。（《汉书·董仲舒传》）
董仲舒所说的古者就是尧舜、三王、周公，相对于秦制为古，汉承自秦之制则为今。
臣闻良玉不瑑，资质润美，不待刻瑑，此亡异于达巷党人不学而自知也。然则常玉不瑑，不成文章；君子不学，不成其德。（《汉书·董仲舒传》）
至于礼乐，对武帝第一策即明确提出：
道者，所繇适于治之路也，仁义礼乐皆其具也。故圣王已没，而子孙长久安宁数百岁，此皆礼乐教化之功也。王者未作乐之时，乃用先王之乐宜于世者，而以深入教化于民。教化之情不得，雅颂之乐不成，故王者功成作乐，乐其德也。乐者，所以变民风，化民俗也；其变民也易，其化人也著。故声发于和而本于情，接于肌肤，臧于骨髓。故王道虽微缺，而管弦之声未衰也。夫虞氏之不为政久矣，然而乐颂遗风犹有存者，是以孔子在齐而闻韶也。夫人君莫不欲安存而恶危亡，然而政乱国危者甚众，所任者非其人，而所繇者非其道，是以政日以仆灭也。夫周道衰于幽厉，非道亡也，幽厉不繇也。至于宣王，思昔先王之德，兴滞补弊，明文武之功业，周道粲然复兴，诗人美之而作，上天祐之，为生贤佐，后世称诵，至今不绝。此夙夜不解行善之所致也。孔子曰“人能弘道，非道弘人”也。故治乱废兴在于己，非天降命不可得反，其所操持悖谬失其统也。（《汉书·董仲舒传》）
此处，他转过头来回答武帝第三个问题：殷、周、秦何以刑有轻、重之别？
臣闻圣王之治天下也，少则习之学，长则材诸位，爵禄以养其德，刑罚以威其恶，故民晓于礼谊而耻犯其上。武王行大谊，平残贼，周公作礼乐以文之，至于成康之隆，囹圄空虚四十余年。此亦教化之渐而仁谊之流，非独伤肌肤之效也。（《汉书·董仲舒传》）
周以礼乐治国，此礼乐就是“文”。秦却反其道而行：
至秦则不然。师申商之法，行韩非之说，憎帝王之道，以贪狼为俗，非有文德以教训于（天）下也。诛名而不察实，为善者不必免，而犯恶者未必刑也。是以百官皆饰（空言）虚辞而不顾实，外有事君之礼，内有背上之心，造伪饰诈，趣利无耻；又好用憯酷之吏，赋敛亡度，竭民财力，百姓散亡，不得从耕织之业，群盗并起。是以刑者甚众，死者相望，而奸不息，俗化使然也。故孔子曰“导之以政，齐之以刑，民免而无耻”，此之谓也。（《汉书·董仲舒传》）
汉武帝提出殷、周、秦用刑之道何以不同，让董仲舒非常便利地回到自己最关心的主题：去秦制。他抓住这个机会，再度猛烈批评秦制，明确指出秦制的全部问题在于“憎帝王之道”，也即悖逆五帝三王之道，也即弃德礼之教而专任刑治。这是对第一策主张的回顾。
综合董仲舒之思考，可拼成一幅完整的社会治理图景：
天
天子
经义
学校
选举
士人政府
礼乐
刑
这保留了秦制的框架，比如皇帝制、郡县制、科层官吏制，刑律之治，增加了学校、经义、礼乐，由此改变了皇帝，改变了官吏构成。
秋 风
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