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1994年的分税制改革建立了对工业和批发零售业征收增值税，对服务业、建筑业和交通运输业征收营业税，对高档消费品征收消费税等多税并存的格局。但是，由于考虑到通货膨胀的现实情况，当时实行的是生产型增值税，即固定资产不能抵扣。此外，为了不侵蚀地方税基、减少改革的难度，增值税增收范围中并不包括服务业。因此，从增值税体制建立伊始，围绕增值税转型和扩大增值税范围的改革呼声就一直没断过。
在多年试点的基础上，2009年我国开始全面实施增值税转型改革，将机器设备类固定资产纳入了进项税额的抵扣范围，推动增值税由生产型增值税向消费型增值税转变［陈烨等（2009）］。
增值税转型改革之后，关于增值税扩围的改革成为大家关注的焦点。
由于营业税一般是按营业收入全额征收，中间投入不能获得抵扣，同时增值税纳税人购买征收营业税行业的中间投入也不能抵扣，这就使得我国的增值税并没有在所有产业对所有生产、流通环节形成完整的抵扣返还链条，造成了增值税征收抵扣链条的中断，从而产生层叠效应［平新乔（2010）］。一方面，这将增加征收营业税和增值税行业的税负；另一方面，还使得生产性服务的价格产生了扭曲，使制造企业倾向于自我提供生产性服务，不利于生产性服务业的发展。然而，我国服务业发展滞后，成为经济发展的短板已是不争的事实，同时服务业增加值和就业比重没有完成“十一五”规划目标已经引起各方的关注。而制约我国服务业发展的重要因素，则是营业税和增值税并存的财税体制。
2011年11月17日，财政部和国家税务总局印发了《营业税改征增值税试点方案》，该方案主要解答了三方面问题：
第一，征收范围问题。《营业税改征增值税试点方案》提出，实行试点的地区先在部分现代服务业、交通运输业等生产性服务业开始试点，再逐步推广至其他行业。这一规定既明确了当前试点的征收范围，也提出了全覆盖的目标。这不仅回应了学术界关注的增值税征收范围问题，而且解决了学术界关于改革的模式之争。此前，学术界对增值税扩大范围的认识是基本一致的，即增值税的应税服务应涵盖生产和劳务，建立统一性、现代性和消费型三大趋势性制度特征的现代增值税服务，实现增值税中性的目标。改革是一步到位还是分步实施都有其合理性，但从现实选择来看，试点方案选取部分行业先行试点是正确的选择。毕竟，营业税和增值税作为我国的两大税种，两者的融合涉及面较广，结合全面推行改革的需要和当前实际，采取统筹设计、分步实施、稳步推进的方式，有利于正确处理改革、发展和稳定的关系，保证改革的顺利进行。
第二，税收负担的确定问题。为使试点行业的总体税负不增加，改革试点设定了11%和6%两档低税率，分别适用于交通运输业和部分现代服务业。财政部、国家税务总局负责人指出，将我国增值税税率档次由目前的两档调整为四档，是一种必要的过渡性安排。今后将根据改革的需要，适时简并税率档次。这与学术界认为的，应在降低大多数服务行业税负，以保证改革顺利进行和促进服务业发展的基础上，尽可能保持服务业税率统一的观点基本一致。应该说，我们应根据实际情况，先设置多档税率，再根据改革的需要，在合理测算的基础上逐步简并税率档次，这是当前一种切实可行的办法。
第三，财政体制变革和收入归属确定问题。这是学术界和实务界一直以来都十分关注的问题，也是改革中比较棘手和敏感的问题。《营业税改征增值税试点方案》对这方面做出了过渡性政策安排：“试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担。”这一安排对于顺利推进试点的实施具有重要作用，但从长远来看，财政体制改革势在必行，中央、地方财税体制调整是营业税改征增值税改革难以避开的问题。
试点工作显示，营改增为上海企业直接减税426.3亿元，显著促进了工业企业的主辅分离和现代服务业的加速发展，为我国优化产业结构、加快转变经济发展方式提供了新的强劲动力和支撑点。尽管营改增试点工作已逐渐展开并取得了一定成功的经验，但营改增是一项全新的财税体制改革，仍有很多工作需要摸着石头过河。
例如，目前的试点行业是交通运输业和现代服务业，但李克强在扩大营业税改征增值税试点工作座谈会上强调，需要研究扩大行业试点范围，适时将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业也纳入营改增改革。从国际经验来讲，2001年挪威增值税改革的过程与我国当前的增值税改革是一样的，即从只覆盖货物的增值税扩围到覆盖货物和一部分服务的增值税，然后变成覆盖所有货物和服务的增值税。Bye，Strm and？vitsland（2012）用CGE模型分析了挪威增值税改革的福利效应，他们发现：如果增值税扩围不全面，居民福利还不如未扩围的增值税；如果进行全面扩围的、统一的增值税改革，居民福利最高。但是，挪威只是一个开放的小国，中国是一个大国，有关增值税扩围改革对中国居民福利的影响，其结论可能是相反的，也可能是一致的。因此，营改增的行业范围扩围到哪些行业才是最优的？如果将这些行业纳入改革，应该何时纳入最优？此外，对新纳入试点的行业，应适用标准税率，还是新增加的11%和6%的税率档次？现有的4档税率是否过多，使增值税失去了原有的税收中性特征？如若过多，何时减少增值税的税率档次？
由于改革的复杂性，定性讨论和简单估计无法准确揭示上述政策的影响。为此，我们必须建立一个既能反映中国实际经济活动和财税制度，灵活模拟各种改革方案，又能综合估计改革政策影响的数量经济模型。本章运用国际上评估政策效应的先进方法———可计算一般均衡模型（computable general equilibrium model，CGE模型）分析营业税改征增值税各种可行改革方案的政策影响，为中国顺利推进营业税改征增值税试点工作、加快转变经济发展方式提供科学依据。