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严格规则之下无裁量。这是裁量基准作为“规则之治”的最大局限性之所在。为此必须通过诉诸前述制度层面的边界划定来保障其正当性的实现。然而，面对裁量基准这样一种“规则化”的行政自制规范，仍然需要进一步追问的是：其究竟是否具有法律效力？如果具有法律拘束力，则很有可能因为严格拘束于“规则化”的基准而导致适用上的机械、僵化，犹如戴着脚镣跳舞，又怎能实现个案正义？若没有强制约束力，那它是否又有存在的必要？这无疑是一个两难的问题。对此，需要在区分对内与对外效力的基础上，对裁量基准的效力范围加以合理的界定。否则，仍然很难克服其制度上固有的“规则化”之局限性。
如前所述，裁量基准作为行政机关内部制定的一种行政规则，其权力来源的合法性已经毋庸置疑，是一种合宪性机制。既然如此，裁量基准当然就具有一种对内的拘束力，下级行政机关和执法人员对裁量基准应当严格遵照执行。
裁量基准对内效力的根据主要源于行政系统内部的层级指挥监督权，即根据我国宪法和组织法的规定，行政系统内部的上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关具有指挥监督权。同时，从行政体制上公务员的服从义务来看，我国《公务员法》第12条第5项规定，“服从和执行上级依法作出的决定和命令”是公务员应当履行的法定义务；第53条第4项规定，公务员不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。 裁量基准作为行政机关制定的一种内部性行政规则，本质上属于上级机关对下级机关发布的一种职权命令，因而对下级行政机关和行政执法人员具有当然的拘束力。对此，在我国裁量基准“规则化”推进的实践中，几乎得到了一致的认可。许多涉及裁量基准的规定中对下级行政机关及其公务员的执行和遵守都有明确的要求。譬如，《湖南省行政程序规定》第91条明确规定，“行政机关应当遵守裁量权基准”。这意味着裁量权基准对制定机关和下级行政机关都具有拘束力，它们都应当遵守。（注：参见湖南省人民政府法制办编：《湖南省行政程序规定释义》，法律出版社2008年版，第133页。）有些涉及裁量基准的规定则在程序上明确要求“以规范性文件的形式”，具有与“规范性文件”同样的内部拘束力。如《广州市规范行政执法自由裁量权规定》第9条规定：“市行政执法主体应当以行政规范性文件的形式对行政执法自由裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化、量化，报送市人民政府法制机构审查后公布实施。”《山东省行政程序规定》第59条规定：“行政执法不得滥用行政裁量权。法律、法规、规章规定行政裁量权的，行政机关应当以规范性文件的形式，对行政裁量权的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化、量化。”从域外来看，日本学者几乎一致认为，裁量基准这类行政规则在行政组织内部具有拘束力（注：参见［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版， 第69页；［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，第72页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第344页。）；德国学者则认为，裁量基准这类行政规则本来就是一种内部规则，对行政机关及其工作人员的约束力是其作为法律上规则的法律特征；根据公务员法上的服从义务，有关机构成员应当遵守和适用行政规则。（注：参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，第592、597页。）
裁量基准对内的拘束力主要是基于行政机关的领导权或监督权而产生，但往往还需要借助于行政机关内部激励、评议考核和责任追究等自我约束机制来得以实现。正如有学者指出：“在行政机关体系中，上级行政机关对下级行政机关的领导关系，通过内部的执法质量考评、执法监督检查、行政复议和信访等机制，通过系统内外的监督合作，足以使裁量基准‘令行禁止’，具有甚至比法律还强的、还有效的拘束力和执行力。”（注：余凌云：《游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考》，《清华法学》2008年第3期。）透过目前裁量基准制度推行的实践来看，多数行政机关都建立了相应的内部评议考核和责任追究制度，以保证裁量基准对内的拘束力。如，山东省淄博市人民政府办公厅发布的《淄博市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》（注：山东省淄博市人民政府办公厅2005年10月31日发布。）第5项专门规定了“建立评议考核制度”。它规定：“按照市政府的依法行政考核办法，结合推行行政执法责任制，由市实施规范行政处罚自由裁量权工作领导小组办公室和各行政执法部门结合工作实际，分别制定市政府和各部门(系统)行政执法评议考核办法。将规范行政处罚自由裁量权工作纳入行政执法责任制及依法行政评议考核。不执行已经规范的行政处罚自由裁量权规定的，对行政执法人员的行为要记入档案并记分；对主管领导和分管领导，由行政监察机关依法给予行政处分。”《重庆市质量技术监督局关于依法行使处罚自由裁量权的规定（试行）》（注：重庆市质量技术监督局2006年1月25日公布，自2006年3月1日起施行。）第9条规定：“各行政执法机构行使行政处罚自由裁量权的情况纳入行政执法责任制内容进行年度考核、考评。对因行使行政处罚自由裁量权不当影响案件办理质量的，按照《重庆市质量技术监督行政执法过错责任追究办法》的规定追究有关行政执法机构及行政执法人员的过错责任。”《南京市文化局（市文物局）行政处罚自由裁量权规定》（注：江苏省南京市文化局（市文物局）2006年5月12日发布，自2006年6月1日起施行。）第12条规定：“对违反本规定的，应当依据《南京市文化局（市文物局）行政过错责任追究规定》和《南京市文化局（市文物局）行政执法责任制规定》的规定，追究相关责任人的责任。”
当然，我国也有学者认为：“裁量标准是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化，对该行政执法机关有拘束力的是该行政法律规范本身；上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准归根结底不过是一种行政内部规定。——这意味着违反上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准作出具体行政行为并不必然导致该具体行政行为违法。”（注：王天华：《裁量标准基本理论问题刍议》，《浙江学刊》2006年第6期。）笔者认为，尽管裁量基准是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化，因此该法律规范对行政执法机关具有拘束力，但是并不能因此而排除该裁量基准也具有拘束力。事实上，行政执法机关在适用裁量基准时，面临着法律规范与裁量基准的双重约束。而在法律位阶中，法律规范的效力明显会高于裁量基准，法律规范具有优先于裁量基准的地位。但是，“优先意味着发生冲突时上位阶的法律规范有效，应当予以适用，而与上位阶法律规范冲突的下位阶规范无效，不予以适用”（注：［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，第70页。）。据此，在裁量基准与法律规范发生冲突时，应该以法律规范的效力为准，优先适用法律规范。但是，效力的优先性并不同于适用的优先性。“位阶确立的是上阶位规范效力的优先性，而不是其适用的优先性。实践中往往是优先适用下阶位的规范”。“适用的优先性来自在各个规范更为具体、更可实施的法律的约束力”（注：［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，第73页。）。因此，尽管法律规范在位阶上的效力具有优先性，但具有更强可操作性、更具体的裁量基准在适用上则具有优先性。在实践中，应该首先适用裁量基准，只有在裁量基准与法律规范相冲突的情况下才认为裁量基准违法，或者应该被撤销或者不予以适用。
裁量基准对行政机关的内部拘束力，意味着行政机关和行政执法人员应当严格遵守裁量基准，完全一律地适用裁量基准作出行政决定，而不得与之相违背，否则即构成违法。但有学者认为：“违反上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准作出具体行政行为并不必然导致该具体行政行为违法。”（注：王天华：《裁量标准基本理论问题刍议》，《浙江学刊》2006年第6期。）“对于特殊情形，应该允许执法机关作出不同于裁量标准的规定而作出处理决定。”（注：王贵松：《行政裁量标准：在裁量与拘束之间》，《法制日报》2005年6月13日，第6版。）在国外，亦如此认为：“行政法认可使用指导方针、指令和手册等的正当性，因为它们建构着裁量运作，但同时也要求决定的作出者应当根据个案的需要，去逸脱这些指导方针，以避免裁量受到束缚。”（注：Geneviève Cartier,"Administrative Discretion and the Spirit of Legality：From Theory to Practice",Canadian Journal of Law and Society ,2009，24 No.3，p.325 ）这实际上涉及的是作为裁量基准效力例外的“个别情况考虑义务”或逸脱裁量基准的问题。
根据行政裁量的立法授权旨意，立法者授予行政机关裁量权的目的旨在追求个案正义，要求行政机关在作出具体决定时必须综合考量个案具体情况。“当下级行政机关完全一律地适用裁量基准作成行政决定时，是否与立法者授予裁量权追求个案正义的本旨相违背，不无疑义。”（注：王志强：《论裁量基准的司法审查》，东吴大学法学院2005年硕士学位论文，第104页。）例如，根据《中华人民共和国道路运输条例》第70条第3项的规定，客运经营者在运输途中擅自将旅客移交由他人运输，处罚标准为1 000—3000元。《苏州市交通局交通行政处罚裁量基准（试行）》将其进一步细化为：初次违规处罚1000元，第二次处罚2000元，第三次或者以上处罚3000元。显然，该裁量基准仅以违规次数作为处罚的唯一依据。然而，倘若行政机关在个案中仅仅是考虑有没有前科，而不再考量其他相关事项，如行为人违规情节轻重、造成损害大小、主观过错、悔改表现等因素，难以想象如此可以实现个案公正。因此，行政机关在行使个别裁量权中对于裁量基准并未予以揭示的考虑事项，仍然负有个别情况考虑的义务，而不能机械、僵硬地适用裁量基准作成具体决定。也就是说，上级机关已经制定的裁量基准并不能当然地剥夺下级行政机关的裁量权，下级行政机关因考虑个案的特殊情况而逸脱该裁量基准的羁束，并不必然意味着其违法。
但是，这里的“个案的特殊情况”必须是构成逸脱裁量基准的正当理由，并遵循正当的说明理由程序。“不说明理由或理由不成立的行政处理是越权行为”（注：王名扬：《法国行政法》，第183页。）。从确保裁量权的公正行使、平等对待以及信赖保护等原则的要求来看，行政机关要作出与裁量基准不同的判断，也必须具有合理的理由。如果不能作出充分的说明理由，就有滥用职权之嫌疑，甚至产生违法的问题。（注：参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，第76页。）实际上，根据现代法治的要求，任何裁量权的行使都必须有一定的判断标准，否则就会导致裁量权的滥用或不当。这种裁量判断标准即裁量权行使的正当化理由。裁量基准作为对裁量权行使判断标准的补充，只不过提前以规则的形式公开了这种判断标准，其实质就是裁量权行使或行政机关作出具体行政行为的依据或理由。当裁量基准符合授权法的授权目的和立法意旨时，行政机关依据该裁量基准作出具体行政行为，即属具有正当的理由。因此，尽管根据立法授权旨意，行政机关基于个案特殊情况的考虑，可以逸脱裁量基准而作出不同于该裁量基准的行政决定，但该“个案特殊情况”必须构成不同于该裁量基准的其他正当理由，并且作出决定者负有说明义务。而该“个案特殊情况”是否正当，亦有赖于行政机关作出具体裁量决定之前，事先探求授权法的授权目的和立法意旨。只有行政机关履行了个别情况考虑的义务且该个别情况系属于符合立法旨意的正当化理由，其不按照裁量基准作出具体行政决定才属合法。在行政裁量的司法审查中，法院在对待裁量基准适用过程的审查态度上，亦往往如此。对此，可以透过周文明诉文山县交警大队案一例来观察。该案案情如下：
2007年8月2日，周文明驾车行驶至云南省文山县境内省道210线某处时，被文山县交警大队执勤民警拦下，告知其行驶速度为每小时90公里，已超出该路段每小时70公里的限速，并以该超速行驶不满50%处以其罚款200元、记3分的处罚。而根据云南省公安厅制定的《云南省道路交通安全违法行为罚款处罚标准暂行规定》第九条第三十一款的规定，“机动车超过规定时速未到50％的，处50元以上100元以下罚款。”周文明据此认为交警罚款200元的处罚没有充分的法律依据，提起行政诉讼。一审法院经审理后判决交警罚款显失公正，变更罚款为80元。文山县交警大队对此不服提出上诉，并认为根据《道路交通安全法》第九十条的规定，对超速行驶不满50%的上限处罚为200元罚款，而近年来，文山县所发的交通事故，主要原因就是超速行驶，鉴于严峻的道路交通安全形势，文山县交警一直对超速行驶实施该上限处罚。二审法院认为，云南省公安厅制定的该暂行规定仅属其内部下发的规范性文件，其效力低于法律、法规，原审法院适用规范性文件为依据变更上诉人适用法律规定作出的处罚内容于法无据，据此撤销一审判决，维持文山县交警大队2007年8月2日对周文明超速行驶作出的公安交通违章简易行政处罚决定书；驳回被上诉人周文明的诉讼请求。（注：参见陈娟：《驾驶机动车超速，究竟罚多少：云南省公安厅红头文件引争议》，《人民日报》2008年4月2日，第15版。）
本案中，一、二审判决的结果截然不同，显然其争议的焦点是如何对待《云南省道路交通安全违法行为罚款处罚标准暂行规定》这一裁量基准的效力问题。一审法院认为该裁量基准具有法律约束力，行政机关行使裁量权应当受此约束，并适用该裁量基准作为审判的依据。二审法院则认为该裁量基准仅属行政机关内部下发的规范性文件，不属于《行政诉讼法》第52条（2014年修订后为第63条）规定的人民法院审理行政诉讼案件的审判依据（注：《行政诉讼法》第52条（2014年修订后为第63条）第1款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”），因而据此撤销一审法院判决。在这里，二审法院同时还维持了文山县交警大队逸脱该裁量基准而作出的具体决定，其判决背后所隐藏的理由是不言而喻的。因为本案中，文山县交警大队之所以没有适用《云南省道路交通安全违法行为罚款处罚标准暂行规定》这一裁量基准关于50—100元罚款的规定，而直接根据《道路交通安全法》规定的上限处罚作出决定，主要考虑了这样一个个案的特殊情况，即严峻的道路交通安全形势，且导致文山县交通事故的主要原因是超速行驶。显然，二审法院经过审查认为该个案特殊情况符合立法授予裁量权的旨意，属于正当理由，故而维持文山县交警大队逸脱该裁量基准而作出的处罚决定。从本案二审法院的态度来看，下级行政机关在作出具体裁量决定时基于立法授权的旨意仍然负有个别情况考虑的义务而无须僵化地适用裁量基准。也就是说，尽管裁量基准对行政机关具有法律效力，但是基于个别情况考虑，则行政机关仍然可以逸脱裁量基准而直接依据法律规范作出决定。只不过该“个别情况”必须是构成逸脱裁量基准的正当理由，否则行政机关仍然应当严格遵守裁量基准，而不得与之相违背。可以说，让行政机关负有个别情况考虑的义务，能够较好地划定裁量基准的效力边界。
我们已经看到，裁量基准通过行政机关内部的自我约束机制而获得一种对内的拘束力，除非基于个别情况考虑不得逸脱裁量基准的拘束。这里需要进一步追问的是，裁量基准能否获得一种对相对人的外部法律效力。对此，有学者认为：“由上级行政机关以规范性文件形式设定的裁量标准也只是一种行政内部规定，并不是具有拘束力的规则。”（注：王天华：《裁量基准与个别情况考虑义务——“周文明诉文山交警不按‘红头文件’行政处罚案”评析》，见http://chenyuefeng.fyfz.cn/blog/chenyuefeng/index.aspx?blogid=429327，2010年1月17日访问。）域外传统的行政法理论亦认为，裁量基准只是一种行政内部规则，其制定权在行政组织法上源于上级行政机关具有的指挥、监督权，其内容属于与公民的权利义务并无直接关系的内部行政事务，也不构成法院裁判的标准，因此它只具有内部效力，而与法院及国民无法之关联。（注：参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，第593页；［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，第73页；［日］ 室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，第69页；陈敏：《租税法之解释函令》，《政大法律评论》1997年第57期；陈春生：《行政规则外部效力问题》，台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》，五南图书出版公司2001年版，第366—367页。）然而，自20世纪后半叶以来，这类行政规则的功能日益扩大，外部化的趋势日益明显，从而使其直接或间接地具有了外部法律效力。因此，“现在普遍承认行政规则事实上的外部效果具有法律意义”（注：［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，第599页。）。
事实上，尽管裁量基准不属于一种立法性行政规则，并没有独立地创设相对人的新的权利义务，不具有独立的新的法律效果，但是它“在构建裁量结构的过程中，难免要涉及相对人的行为，或作为裁量考量因素，或作为识别标准，或者希望通过指导相对人活动而形成行政机关和相对人之间的良好互动，无论哪种意图其效果必定会外溢到相对人，对规范相对人的活动也会产生积极的作用”（注：余凌云：《现代行政法上的指南、手册和裁量基准》，《中国法学》2012年第4期。）。因此，从其实践效力来看，裁量基准一旦制定颁布，便不仅成为行政机关执法的重要依据，具有内部适用效力；而且当执法人员将该裁量基准所规定的内容适用于相对人身上时，这种内部适用效力将进一步延伸至行政相对人，对相对人的权利、义务产生重要影响，因而具有了外部效力。
不过，有学者仍然认为：“从实质性标准出发，行政规定如果不具有法律规范的性质，即不属于法规命令，那么从理论上而言，当行政规定对行政职权体系之外的私人发生作用时（如为具体行政行为提供依据），该行政规定起着执行或解释法律、法规或规章等法律规范的作用。因此，当其内容涉及相关利害关系人的权利义务时，这些行政规定的内容的规范性应该归结于其上位的法律规范，即行政规定自身不应该具有外部的效果。”（注：朱芒：《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》，《中国法学》2003年第1期。）也就是说，即使裁量基准的内容涉及相对人的权利义务，也应当归结于其上位法律规范本身产生的法律效果，裁量基准本身只是规范行政机关如何去适用该法律效果，并不具有独立的对外效果。但是笔者认为，既然裁量基准是对上位法律规范的具体化，相对人的权利义务事实上是按照裁量基准对法律规范具体化之后的规定予以实现的，那么相对人就必须遵守该裁量基准的规定，否则就会发生裁量基准所规定的后果。因此，尽管裁量基准对相对人权利义务的规范作用，只是对上位法律规范适用效力的一种当然的影射，但也正是这种影射使得裁量基准对相对人至少产生了一种事实上的反射效力，即间接的法律效力。
从法理上言，裁量基准对外效力的正当化依据，源于其在个案中反复适用时所确立的行政惯例和所体现的法律原则的效力。也就是说，尽管裁量基准不具有直接的外部法律效力，但是可以通过其所确立的行政惯例和体现出的法律原则的适用效力而获得一种间接的法律效力。在德国，通行观点认为：“行政规则外部效果的根据是行政惯例和平等原则。行政规则通过稳定的适用确立了同等对待的行政惯例，据此约束行政机关自身。除非具有客观理由，不得同等情况不同等对待（所谓的行政自我约束）。行政机关在具体案件中无正当理由偏离稳定的、为行政规则确立的行政惯例，构成违反平等原则。在这种情况下，公民虽然不能诉称这种行为违反了只具有内部效果的行政规则，但可以诉称行政机关违反了基本法第3条第1款规定的平等原则，因为行政机关在本案中没有遵守已经实行的行政规则。如果行政规则调整的是给付的发放（助学金、补贴等），申请人还可以提出相应的分配请求权和给付请求权。”（注：［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，第600页。）裁量基准就是这样一类行政规则，它是行政机关在法律规定的裁量空间内，根据本地方本部门的实际情况和行政执法的经验总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化而形成的一种相对固定的具体判断标准。如果行政机关据此对类似的个案反复适用，就形成了一种公平裁量的行政惯例或者行政先例，因此，按照平等原则和行政自我拘束原则的要求（注：参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，第218页。），行政机关在以后遇到同样情况时，也要适用该裁量基准作出同样情况的处理，即对今后行政机关遇到相同情形的个案处理具有拘束力。如果行政机关逸脱该裁量基准对相同情形的个案作出不同处理，则可以根据平等原则和行政自我拘束原则认定该处理违法。同时，裁量基准的对外公布实施及其实施过程中形成的行政惯例对相对人还可能产生一种信赖利益，体现为“信赖保护原则”，行政机关在类似的个案处理中必须受到该原则的拘束，而不得逸脱该裁量基准，除非具有正当的理由。可见，“从裁量权公正行使之确保、平等处理原则及相对人之信赖保护等要求观点，与裁量基准为不同之判断，必须具有合理之理由，如果无法说明，则产生违法之问题。故裁量基准分类上虽非属法规命令，但在一定程度内，应认为具有外部效力”（注：陈春生：《行政法之学理与体系（一）——行政行为形式论》，三民书局1996年版，第110页。）。
当然，在承认行政惯例和法律原则具有司法适用效力并作为裁量基准的效力依据的前提下，作为行政规则的裁量基准本身也不具有直接的法律效力，而仅仅是行政惯例和法律原则的载体，因此并不直接构成对法院审判具有强制性和拘束力的依据。（注：参见叶必丰、周佑勇：《行政规范研究》，第100页。）当裁量基准违法时，法院仅能在其所审理的个案中将依据违法的裁量基准所作出的行政决定撤销，而不能直接宣告该裁量基准无效。但是与法律规范不同，法院有权而且应当审查该裁量基准的合法性，而不是无条件地援引和适用。通过审查，如果认为该裁量基准是合法有效的，就以此作为衡量和判断行政行为是否合法的标准和尺度，并在判决书中予以引用；如果认为它是不合法的或者因其他正当理由而不予适用，则事实上就否定了它的法律效力。在司法审查“裁量基准”的范围上，法院对其制定是否逾越法律之授权范围、程序是否合法以及有无滥用裁量权等情形都具有审查权，但一般不能及于其实质内容上的适当性审查。
在上海商业会计学校诉上海黄浦区劳动保障局工伤认定案中，区劳动局根据上海市劳动和社会保障局颁布的《关于特殊劳动关系有关问题的通知》，认定商业会计学校与陈老师之间存在特殊劳动关系，因此陈老师的伤属于工伤。商业会计学校则认为区劳动局认定其与陈老师存在特殊劳动关系所依据的该文件不属于法律、行政法规，对其合法性表示异议，在经过行政复议后向上海市黄浦区法院提起了行政诉讼，要求撤销被告依据该文件作出的工伤认定。黄浦区法院经审查后认为：“《关于特殊劳动关系有关问题的通知》是上海市劳动和社会保障局在其行政职权范围内，针对本市劳动力市场的实际状况，为解决实际问题而作的规定。该规范性文件经上海市人民政府审查，认为符合相关行政法规、规章的基本精神，未创设新的法律关系，不违反法律规定。故对该规范性文件的合法性及在本案中的适用依法予以确认。”（注：《2007年十大劳动争议案件》，《法制日报》2008年1月20日，第10版。）本案中，法院对作为行政规则的《关于特殊劳动关系有关问题的通知》，从该规则制定的权限、依据和程序等方面进行了合法性审查，据此认定该行政规则合法，并将其作为衡量和判断区劳动保障局工伤认定这一行政决定合法性的标准而进行了适用。
可见，裁量基准对相对人的适用效力需要借助法院的司法审查才能最终得以确定，实际上是一种事实上的、可能的约束力，而并非类似法律那样具有当然的、必然的约束力。经过法院的司法审查，如果法院支持裁量基准作为行政决定的依据，则该裁量基准就具有了对相对人的约束力。而如果法院认为裁量基准不合法或者因其他正当理由而不予适用，那么该裁量基准就不会成为某项行政决定的依据，因此也不会对相对人的权利、义务产生影响，事实上就失去了其对相对人的效力。也就是说，裁量基准对相对人的适用效力并非绝对的，而是相对的，是要受到一定条件限制的。一般而言，裁量基准要获得对相对人实质的适用效力，需要具备如下条件：首先，裁量基准不得越出法律规范本身的范围，不能规定法律规范本身没有规范的事项，不能设立法律规范本身没有的权利与义务。其次，行政机关享有一定的执法权限，具有事务管辖权。再次，裁量基准应遵守法定程序，如经过一定的会议讨论、审议或经过一定机关批准备案等，只有经过正当的法律程序，符合程序正义，才具有实质意义的法律效力。这种对相对人效力上的相对性，进一步划定了裁量基准的效力边界。