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中央与地方的关系本质上是集权抑或分权的关系，也是历来困扰中央政府的难题和核心问题。
在全面深化改革中把解决这个难题作为枢纽环节和优先选择，这也是改革战略必须审慎地给予顶层设计的重要内容。
中央集权体制下的中央与地方的经济关系，其核心是财税关系，主要围绕三个方面的问题展开：一是钱从哪里来；二是钱到哪里去了；三是钱与事的平衡，即事权与支出责任的统一或者对称化。我们把中央与地方的经济关系主要归结为财税关系，并把财权与事权的对称化作为解决这个问题的核心，这有助于在纷纭复杂的改革战略选择中，厘清改革的主导环节和逻辑线索，从而从基础方面完善国家治理体系，提高国家治理能力。十八届三中全会报告在论及财税改革内容时提到：财政是国家治理的重要基础和支柱。这是新中国成立以来中共中央对财税的地位和作用的最充分的、最重要的肯定。这说明，深化财税体制改革不仅是全面深化改革系统部署中的一个重要组成部分，而且还被提升至关乎“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，被赋予了特殊的枢纽地位，被视为优先选择的环节。
关于这个问题，可以从以下三个方面来详细论述。
第一，财政活动作为政府履行基本职能的经济基础，在任何国家的每个发展阶段，都会处于国家治理结构中的主体地位。
财政收支活动就是作为国家治理主体的政府履行职能的活动。由于财政收支既是所有政府活动的基础，又是连接政府和家庭、企业、市场的最直接的纽带，因此财税活动一方面是国家宏观经济运行的调节器和稳定器，另一方面又是各类企业和非企业机构的主要环境变量。只要我们抓住了财政这个牛鼻子，就等于抓住了实现政府治理职能、发挥市场和社会治理能力以及调节经济社会运转的几乎全部的关键问题和核心内容。因此，财税体制改革应当以建立与现代国家治理体系和治理能力相适应的现代财政制度为目标，通过对财税体制的率先改革，全面启动、牵引、推动和支持系统性、协调性、整体性的全面深化改革。正因为如此，十八届三中全会做出了“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重要判断。在当前这一场全面深化改革的重大战役中，深化财税体制改革可能是最为关键的一仗。
第二，只有把财政作为国家治理的重要基础和支柱来进行改革，才会产生对“五位一体”的全面深化改革的牵引效应。财政不仅仅是经济的支柱领域和部门，还是“五位一体”的改革的支柱。“五位一体”的改革要从财税开始，发挥经济体制的牵引作用，必须首先发挥财政体制的牵引作用。具体来看：（1）众所周知，生态环境恶化是工业化过程中的一个难以避免的问题。这个问题看起来是伴随着工业化在生态领域中产生的，但实际上是财政领域引起的。在崇拜GDP的体制下，受中央与地方的财政分成办法的诱导，地方明明知道某些污染性重化工业的危害却还是对其青睐有加。如果不是在GDP的竞赛体制下引导地方政府追求财政收入，而是要求其追求民生幸福，那么生态环境就不可能会出什么大问题，因此地方单纯追求发展和追求财政收入会影响环境问题的解决。另外，通过生态功能区规划的办法进行区域开发强度的分类管理，表面上看是一个国土和空间规划问题，但其实质上却是一个财税转移和财政补偿问题。（2）社会体制改革和公共文化的发展，典型地属于需要公共财政负担的问题。过去我们在民生、社会发展和公共文化方面欠账太多，导致现在出现了比较严重的社会不公正、不平等和贫富差距大等问题，这主要是因为过去我国经济发展水平偏低，在政策取向上形成了偏向于经济发展的财政体制，而不是公共型财政体制。如果今后我们通过改革逐步扭转财政的支出导向，那么我们的医疗、教育、基本住房、养老等问题都可以得到妥善的解决。经济发展型财政把钱都用于搞经济建设了，所以解决诸如郑永年教授所谈的中国社会、文化发展滞后等问题，必须首先扭转财政支出的基本性质，只有这样才能从根本上解决社会文化的发展问题。因此财政改革直接影响“五位一体”改革任务的实现。（3）财政透明公开是政府透明化运作的主要内容和形式，是政治民主的基础和前提。只有财政管理实现民主化、透明化、阳光化，才能真正建成阳光政府、服务型政府、民主政府和法治政府。如果一个政府不仅敢于实现财政透明化，让民众知道钱从哪里来、都具体用到哪里去、为什么要花这些钱，而且敢于面对民众的质疑和不断纠正自己的行为，那么这个政府一定是民主政府、阳光政府、法治政府和服务型政府。中国的民主要从实现阳光财政开始，只有这样，民主才有希望。今后如果中国的直接税的比重提高到一定程度，间接税的比重大幅度下降，那么随着公民意识的提高，民众监管政府的要求也一定会提高，所以政府改革、政治改革、财政改革是重要的基础。再比如司法改革的重要方向是在涉及跨地区的经济案件方面“去地方政府化”，即涉及跨地区的经济案件的判定权力全部收回中央，地方只管一般的刑事案件，除了法官、检察院的领导由中央任命外，经费预算也要来自中央财政。事实上我国司法改革的重要取向就是要把地方政府的经济审判权力收回中央，实行垂直化管理。去地方政府化，主要是为了避免地方政府出于本位性经济利益的考虑而干预司法公正。
第三，现在的财政体制，即中央和地方政府之间安排财力的体制，是导致我们现实中经济社会几乎一切问题的根源。我们现实中遇到的一系列经济问题，都与作为准市场主体的地方政府的财政行为有密切的关系。当前和未来我国经济运行中的问题可以概括为“增长失速、结构失衡、货币失序、债务失当、产能失度、房价失控”六个方面。这几个方面的突出问题，都有其内在的财税原因。因此选择中央与地方的关系，尤其是选择所涉及的财税最小一揽子改革方案，是针对现实经济问题进行全面深化改革的枢纽环节。
房价失控的根本原因是什么？是地方政府对土地财政的长期依赖。当前我国地方政府的财政收入当中，有60%～70%来自土地，因此地方政府天然具有提升地价和推动房价上涨的内在冲动。现在几乎各地都已经成立了土地储备中心，作为土地市场的一级垄断者，它们往往通过操纵土地的供应量来调控市场价格，使土地价格不断上升。不仅如此，它们还天然具有抵制针对房价的宏观调控政策的动力，几乎所有的地方都是如此。因此，房价失控是因为地方政府的财政来源出了问题。
还有产能失度问题。现在几乎所有的行业都产能过剩。中国经济的风险主要来源于实体经济的产能过剩。我国工业39个行业中，有21个行业的产能已经严重过剩。据测算，2012年年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶的产能利用率分别仅为72.0%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际水平。
产能严重过剩实际上宣布了依靠投资拉动经济增长的不可持续性。产能短缺行业是真正的高技术产品和服务行业，如优质教育、医疗等行业。产能过剩最严重的行业已经充满了“僵尸企业”，这些企业只消耗资源，不再创造财富。为什么会这样？这是因为在以增值税这种间接税为主的、存在缺陷的税收来源结构下，地方政府追求财税利益，对产能进行无序追求。如果不投资这些产能，那么地方政府就没有办法获得增值税。也就是说，如果没有产能，那么就没有产品销售，没有销售也就不会有增值税，所以一定要发展加工制造业，加工后增值地方政府才能收到税。现在地方政府的增值税当中，四分之三交给中央，四分之一自己留用。所以，产能过剩问题，与在中国现行的税制缺陷下地方政府产业政策的极力推动有直接的关系。
再比如债务失当问题。现在地方政府的债务问题越来越严重，其经济风险不是主要来源于总量而是主要来源于结构。以地方政府债务平台表现的债务结构，有四个比较危险的特征。第一个特征，这些钱都来自于商业银行。世界上其他的国家的地方政府一般是欠全社会的钱，很少有国家像中国这样，政府欠的全部是商业银行的钱，风险都压在了商业银行身上。第二个特征，地方政府所欠的钱，都呈现短期资金长期使用的特点，即期限都是错配的。商业银行的借款，一般三年、五年就要归还，而地方政府投资的很多项目，资本回收时间都是漫长的。第三个特征，地方政府借来的钱，几乎都是以土地作为抵押品。土地价格炒得越高，地方政府从商业银行贷的钱越多，风险也越大。万一房地产价格下跌，引起土地价格下跌，那么就会引发金融风险。第四个特征，地方政府投资的这些项目，都是底层资产回报率很低的项目。据央行的调查，地方政府对于基础设施的投资平均回报率不超过3%。而现在地方政府从银行贷款的利率，平均在10%以上。这样收支怎么能平衡？
地方政府债务结构上存在的这四大问题，其实都应归咎于财政体制，因为中国地方政府没有除信贷资金以外的、长期稳定的融资渠道，没有保证地方发展的资金来源。比如说高铁，高铁的建设极大地便利了中国人民的生活，其社会收益很高，但是项目收益却很低。这种基础设施投资的外部性非常明显，如缩短人的移动时间、带动沿途旅游发展、带动房地产增值等。现在，由地方政府承担区域性和跨区域性建设项目，资金来源也要地方政府自己解决。地方政府在财力缺乏的情况下，只有向银行借款。
在房价失控、产能失度、债务失当的问题之外，还有一个货币失序的问题。货币失序实际上就是货币发行过量，至2014年3月底中国广义货币发行量(M2)余额达到了116.1万亿人民币，M2/GDP超过200%。
现在的货币大概流向了以下几个地方：第一，去了“僵尸企业”。那么多产能过剩的“僵尸企业”需要维持生计。第二，去了政府平台。虽然政府平台现在对债务的增量限制得很严，但是其存量债务还得继续还本付息。这是吸收货币的重要渠道。第三，去了房地产领域，房地产市场不断地吸收银行信贷资金。第四，去了灰色的货币市场。流向这四个领域的货币，都没有用于实体经济。由于虚拟经济过度发展，实体经济融资成本极高，还面临着生产要素成本不断上升的现状，因此现在中国实体经济面临着巨大的困难。货币失序也不完全是总量失序，它的流动结构也有失序问题，有的时候结构问题比总量问题还要重要。这些问题最终表现为结构的失衡和增长失速。实体经济衰退了，增长能力也就降低了。
综上所述，中央和地方的关系尤其是财政关系的改革，应该成为全面深化改革的枢纽环节和优先选择。