下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
习近平2014年2月就推进京津冀协同发展所提出的要求，首次界定了政府在区域发展一体化方面的基本职责和基本工作内容，也是长三角地区一体化发展中两省一市地方政府必须遵循的。如果我们对这些要求做一个一般化的概括，那么政府在其余一体化中的基本职能就是以下七个方面：一要负责一体化发展的相关规划的顶层设计。二要打破自家“一亩三分地”的思维定式，发挥合作发展协调机制的作用。三要理顺产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。四要调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作和一体化。五要加强生态环境保护方面的合作。六要把交通一体化作为先行领域，构建现代化互联互通的综合交通网络。七要推进市场一体化进程，破除限制生产要素自由流动和优化配置的体制机制障碍。
长三角一体化战略规划的贯彻执行，与最新的国家“一带一路”战略有很多的交集。作为中国经济的最重要的增长极，积极主动地参与这些战略，是长三角地区“两省一市”政府义不容辞的任务。为了达到长三角地区率先发展、一体化发展的目标，首先需要在原来“四个中心”目标的基础上，努力建设在全球有影响的科技中心，充分发挥上海在长三角地区合作和交流中的龙头带动作用。我们认为，以上海为中心完善合作协调机制，基于市场的决定作用可以选择的政策与手段主要有如下几种。
第一，学习欧洲人务实的精神，合作协调要从具体的项目合作开始做起，避免在广泛的领域中进行抽象的议论和长时间的讨论。
当年法国外交部长舒曼所提出的重新整合欧洲的方案，之所以在众多方案中显得比别人高明，是因为该方案避开了在广泛领域中讨论欧洲未来的统一市场问题，而是抓住煤钢和原子能利用等具体的领域，制订切实可行的统一欧洲市场的计划，在法国、德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡六国内部建立没有关税、没有配额、没有其他进入壁垒，从而可以实现产品生产流通自由化的共同体市场。与此相同的是，长三角地区也必须通过某些具体的项目来进行实实在在的联合，在这些以市场为导向的活动中，逐步打破区域行政壁垒，发展企业主体在区域间的自我联合、自我协调和自我发展机制。某些具体的、实实在在的联合战略构想和战略措施，可以是某些具体的基础设施如航空和港口的联合，也可以是某个重大的科技合作研究项目，如新能源汽车使用和充电设施的一体化等。
第二，把企业作为推进区域经济一体化的主体。与政府推进区域一体化发展的机制不同，企业跨地区发展将自动产生经济一体化发展的内生效应，而政府一般只能为推进区域一体化发展提供外在的环境。政府推进区域一体化发展的主要手段和工具是跨区域的共性的基础设施建设，以及在体制机制环境方面减少影响区域间生产要素自由流动和优化配置的障碍。考虑到基础设施的建设仍然需要以企业为主体，因此不管是中央政府还是地方政府，在制定推进区域一体化发展计划时，都要摆正自身与市场、与企业的关系，让企业作为利益主体就合作过程进行讨价还价，让企业成为一体化发展的主角，自己则尽量作为合作的搭台人，否则很难有实质性的一体化效果并可能造成新的折腾。
第三，选择合适区域经济一体化发展的产业组织形式。产业发展是区域经济社会发展一体化的基础。从全球价值链理论看，全球价值链(GVC)在国内经济循环的背景下，表现为国内价值链(NVC)。国内产业梯度发展格局，以及产品内分工的发展趋势，使我国NVC的产业组织形态表现为三种形式，这三种形式的NVC都会自动地、内生地产生经济一体化的发展效应：一是紧密型的、基于纵向一体化的企业集团的价值链。由于企业在其纵向一体化的边界内，往往可以用“管理的手”协调原先必须由各地政府谈判协商的跨地区事务，因此它是最直接的一体化形式。二是松散的、基于市场公平交易的价值链。它的一体化效应的出现，必须以最大限度地减少政府政策和制度壁垒为前提。三是处于上述两者之间的、半紧密型的、基于被俘获的价值链。处于这种价值链高端的治理者，通过订单、技术指导和管理服务等实现对下游接包的供应商的控制。从产业配置上，今后可以设想，把产业集团总部放置在上海等生产者服务业发达的地区，而把其产业制造基地配置在长三角甚至泛长三角地区。前者可以降低长三角地区商品和服务生产的交易成本，而后者则可以降低长三角地区商品和服务生产的制造成本。
第四，在空间上以产业集群升级作为区域一体化的重要载体。长三角地区早年出现的块状形态的产业集群具有自发性、盲目性和无政府性等特点，其市场的边界往往超越行政边界，有些甚至发轫于、成长于多省市行政管辖薄弱的“边缘地带”。这些产业集群采取的是模糊地域行政边界、实现按经济区域“极化—扩散”增长的现代生产力配置方式。从宏观上看，现代产业集群有制造业集群和服务业集群两种形式，其中服务业集群一般配置在交易成本低而制造成本高的特大城市和大城市，是知识资本、技术资本、人力资本密集的高地，而制造业集群则配置在与其成本性态相反的地区，“面对面”地接受来自服务业集群的高端化服务投入，这两者之间的协同配置体现为现代经济增长之中的“服务业—制造业”之间的一体化发展。在当今开放型经济中，产业集群还与全球价值链交互耦合，在共同的演化中实现高水准的产业升级，这种转型升级或者体现为迈克尔·波特的“钻石模型”所揭示的本地化产业升级
，或者体现为Humphrey和Schmitz等所揭示的全球价值链的内部治理结构优化提升产业集群的水平
，或者体现为纳尔逊和温特等所研究的本地产业集群中企业通过相互学习、模仿和创新
，促进其在全球价值链中附加值地位的提升。这些通过全球生产网络实现产业升级的过程，既是国内一体化发展的表现，也是参与国际分工、与国际市场一体化的发展过程。
第五，政府要从注重产业政策转向注重竞争政策，统一有效的竞争规则可以避免政府对区域间贸易投资以及相应的生产要素流动进行人为的政策限制。政府推动一体化的主要着力点是：（1）清除妨碍区域间生产要素流动的政策；（2）为资源和要素流动搭建平台；（3）跨地区基础设施建设的区域合作。目前长江三角洲地区难以建立一体化协调发展的格局的最根本的原因是在目前的地方政府主导发展的格局中，缺乏统一协调的有效的竞争规则。根据欧共体创建和欧盟运行的实际经验，如果没有有效的竞争规则的支撑，那么就无法在长三角地区大市场范围内，协调各地区政府的行为，就无法使区域内的市场主体进行充分的、有效的、公平的市场竞争，就无法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲以实现大市场范围内的资源有效配置。为此除了必须有效地限制地方政府参与市场竞争的行为和能力之外，还必须通过某些具体的协议，达成对各地区竞争规则的协调，最终达成全面的经济合作和发展的协议。要在全国统一的法律和政策体系的指导下，逐步修正和统一各成员地区的法规和政策，废除与一体化有冲突的地区性政策和法规，协调各地既有的经济社会发展战略，以有意识地适应区域经济一体化的需要。竞争政策是保持市场统一的基本方法，目的是让企业沿着竞争的路线去经营，削减各种形式的垄断和垄断利润，以保证经济运行的良好环境和激励企业在公平竞争基础上的创新。之所以要规范竞争秩序，是因为对竞争的扭曲会阻碍经济一体化的进程。如果各个地区所有商品的供给者都想方设法以不同的条件留住自己的客户，特别是成员地区的地方政府都以其所在地区为边界制定市场竞争规则，那么一体化的市场根本不可能自动产生具有经济理性的利益边界，相反会导致大量的经济歧视和进入市场的障碍问题。因此实施统一竞争规则的根本目的，就是要阻止单个企业、企业群体或者成员地区的地方政府在一体化市场内部制造那种有损于经济一体化的壁垒，如行政垄断和地区封锁政策等。
第六，鼓励区域内企业的收购兼并，必定会产生巨大的一体化效应。在竞争规则统一的基础上，我们要大力鼓励长三角和国内外的企业之间在长三角地区的兼并收购活动，鼓励在“走出去”的过程中，长三角地区的企业联合起来收购国外的企业。在这个过程中，必然会实现企业集中、市场集中和产业集聚。大力鼓励在长三角共同市场中进行跨地区的企业兼并活动，是长三角地区发展机制一体化的制度设计中最需要学习欧共体的地方。跨地区的企业兼并活动，可以在本区域内产生以市场为导向的自我联合效应，自动产生一体化效应。正是因为看中兼并的一体化效应，1957年3月25日欧共体成员签订的《罗马协议》以及后来的《欧共体条约》（它们是规制企业竞争行为的准则）才没有包含西方国家通常所重视的具体的兼并控制方法。其愿望就是要利用在欧共体内部的兼并特许政策克服欧洲国家内部市场容量小的弊端，形成规模经济体量，以便与美国、日本等强大的经济体竞争，加速欧洲经济的一体化进程。有鉴于此，在目前中国经济发展的阶段，我们还不能抽象地反对一般的市场兼并和市场垄断，而是要大力鼓励各地企业在长三角地区共同市场中进行跨地区的兼并重组活动。各地企业之间的资产兼并重组活动，是实现长三角地区经济一体化的最有效的微观基础和制度平台。过去分散主义导向的盲目重复建设，在长三角地区遗留下了大量的无效企业和无效项目，造成区域经济结构和产业发展的高度低水平同构，同时我们又面临着西方发达国家巨型跨国公司的强力竞争，为了创造该地区更大的市场容量和建设中国的巨型跨国企业，长三角地区要把推动该地区企业特别是上市公司的兼并重组活动作为经济一体化的重要手段和基石，这具有重要的市场结构重塑效应和竞争协调意义。如在参与“一带一路”建设的过程中，长三角地区沿长江和城市的基础产业的建设要高标准先行。为了吸取以前大规模建设中盲目重复建设的教训，应该打破过去行政关系的地域壁垒，运用市场经济方法整合三地的基础设施投资和产业运作方式。具体来说，可以用资产重组和企业兼并的手段，组建若干个一体化运作的巨型控股企业集团，如在港口设施的建设上，可以在更高的层面上组建若干个港口股份公司，这样既可以防止新一轮的基础设施和支柱产业的盲目建设，也可以在一体化的企业内部形成区域竞争和协调能力。
第七，发挥上海自由贸易区在区域经济一体化中的作用。建设中国上海自由贸易区的重要目的，就是要为全面改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。随着上海自贸区制度创新的深入推进和可推广、可复制的经验的出台，长三角地区国家战略平台功能得到了新的提升。各城市将主动对接，共享机遇，合作支持自贸区建设，争取将自贸区改革创新经验尽快在区域内有条件地复制推广。近期如海关总署开展的区域通关一体化改革试点，以及海关监管创新的制度成果等，将在取得经验后首先尽快向长江经济带等地区推广和复制。同时，上海自贸区经验的复制和推广，也可以以多种形式进行探索，不一定非要拘泥于自贸区的身份；也就是说，在复制自贸区的政策方面，其他地区和城市不一定非要戴了“自贸区”这顶帽子才去做，而是可以先去做，打牢基础。如苏州工业园区设立中新合作金融创新试验区，让苏州工业园区内的企业可以到新加坡融资贷款、发行人民币债券；再如昆山深化两岸产业合作试验区，将通过推进两岸产业深度对接、两岸服务业和金融业合作，争取在深化两岸产业合作方面实现新突破，形成新亮点，构建新机制。未来各地区建立的类似于上海自贸区这样的制度创新载体和平台，应该承担一定的区域协调发展的功能，尤其要在实施负面清单管理、加大服务业开放等方面学习自贸区拆除政策壁垒、推进深度一体化的经验和做法。