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一般来说，纵向改革尤其是作为突破口的财税关系改革，相对比较容易取得决定性的成果或突破性的成就。这主要是因为：一方面，这类改革是在政府部门内部进行的，改革表现为财权、事权和调控权在上下级政府之间的重新配置和调整，所涉及的利益并没有发生任何外溢，而且在统一政体下，官员的位置经常发生变动，特定位置与个人利益的关系不具有一对一的长期紧密联系；另一方面，政府内部具有令行禁止、下级服从上级的科层特征，自上而下的改革可以用行政命令方式顺利推动，抵制成本和摩擦成本都比较小。这一特征已经为历次改革的实践所证明。
回顾中国历史上几次重要的改革可以发现，政府之间财权和事权的重新配置和调整、集权抑或分权问题，一直是历次改革首先要解决的问题
，中国在过去几千年的封建社会中，都没有真正解决好皇权统治下政府纵向权力的最佳配置问题。
《三国演义》里对古代中国政府纵向权力配置的动态变迁有精彩的概括，即“合久必分，分久必合”。新中国成立之后，毛泽东提出了发挥两个积极性的总体原则，总体性设想是在中央的统一领导下扩大地方权力。他指出，“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的”。地方的特殊则表现为“为了加强全国统一所必要的特殊”
。但是回顾中国当代历次改革可以发现，没有一次改革能真正走出“一统就死、一放就乱、一乱就收、一收又死”的恶性因果循环的陷阱。
总的来看，中国经济体制中的集权与分权问题的根源，不在于中央权力大一些还是地方权力大一些的替代选择，而在于集权和分权的调整和改革往往只是权力关系在垂直的、封闭的政府系统内部进行的调整。传统政体推行改革的主要措施和方针，就是重建中央与地方的关系，即所谓的“放权让利”，其实质是中央向地方的纵向分权。这种分权的形式主要有两种表现：一是中央向地方主动放权，二是地方向中央主动要权。
在纵向改革取得突破性成就之后，都没有紧接着由纵向改革路径转向横向改革路径，没有使改革转型实现从纵向分权逐步向横向放权的过渡，没有使改革的主要措施和方针真正涉及政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公民个人的关系，没有把发展权力放给社会、民间、市场、企业和个人，因而这些受到严重压抑的主体的活力不可能得到充分发挥，既缺少来自社会、民间、市场、企业的发展动力的支持，也使政府规模在若干次非实质性改革中越来越大。这是过去纵向改革中集权与分权问题无解的本质原因，也为我们破解这个千古难题提供了正确的方向和实质性措施。
发展权既要在中央政府和地方政府之间进行适当的配置，也要向社会、民间、市场、企业、个人不断下放，这样才能发挥出社会和民众的发展能力，才能说全面深化改革取得了真正的、实质性的、突破性的成就。就此标准而言，中国体制改革不管走向地方政府主导的分散体制，还是逐步走向中央高度集权的威权主义体制，都只能说明改革并没有真正解决上述实质性问题，都不是成功的改革。
究竟是长期以来人们认识不到这个问题，还是别的什么原因使我们难以顺利地进入横向分权改革？应该说，改革的这种道理并不深奥，过去我们不是不知道，而是在实际的运行中，可能长期的大一统的政治体制、过于强大的政府力量使民间、市场、社会组织形式趋于消失，功能不断弱化，因而在其发育不足、功能残缺的条件下，中央集权体制难以放手实施这种实质性的调整和改革，无法让其承担资源配置和各种治理的功能，最后只能再次由政府承担起它自身不应该、不能够和不足以承担的各种社会经济职能。这大概是现在的政府“越位、错位、不到位”现象普遍存在的真正原因。
如果上述这个猜想是对的，那么促使纵向改革转向横向改革的基本对策就应该是改革政府职能和机构、放松市场和社会管制、培育替代政府发挥配置资源功能的各种横向组织和机制等，即在推进市场取向改革的前提下，斩断政府与其的千丝万缕的包办型联系，努力培育社会组织、民间机构、市场机制和企业家群体。显然，推进这些改革与推进国家治理体系和治理能力的现代化的改革总目标是一致的。因为，与过去强调“国家统治”“国家管理”等完全纵向的控制关系不同，现代国家治理的关键在于从政府单方面支配社会转变到政府与社会的有效互动与互相制衡。这需要重构政府与社会、政府与公民、政治权力与经济权利等之间的各种治理关系。这是一个需要长期探索的问题。
在政府纵向控制的范围逐渐缩小和程度逐步降低的改革过程中，一个可能引起人们担心的问题可能是社会稳定问题。确实，在社会和民间的自组织机构缺乏的前提下，放权的过程可能就是乱的过程。由于社会科学不像自然科学那样可以就某个问题进行大范围的试验，因此这就制约了纵向改革转向横向改革的现实可行性。对于此问题，我们的回答是必须把依法治国的大政方针摆到全面深化改革的第一线上来。只有在法治框架下发展社会、市场和民间的自组织，才能够使整个国家具有健康的微观基础，也才能够反过来促进现代社会的契约精神、法制观念的成长。