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浦纯钰
［摘要］ 工伤保险的覆盖范围直观地宣示了工伤保险法律制度适用的主体范围，客观上为工伤保险缴费、工伤认定、工伤待遇发放奠定了基础。扩大工伤保险的覆盖范围始终是工伤保险事业发展的目标任务之一，充分体现了工伤保险扩大保障的要求，突出了工伤保险的普遍性和公平性，顺应了社会主义市场经济体制发展的需求。我国现行工伤保险的覆盖面在理论上仍待进一步拓展，实际参加率有待提高，应当考虑突破劳动关系的限制，将机关事业单位人员、雇佣关系中的雇员、实习生、独立经营者等群体纳入工伤保险覆盖，并通过构建“多元化”的参保模式和参保路径，实现工伤保险扩面的目标。
［关键词］ 工伤保险 覆盖范围 参保模式 多元化
随着工业化、城市化的不断推进，作为职业伤害表现形式的工伤逐渐增多，据国际劳工组织的统计，在全球范围内，每15秒就有一位工人死于工伤事故或职业疾病，每15秒，有160位工人正遭遇工伤；每年因工死亡人数超过230万，每年发生的职业伤害事故数为3.17亿起。
工伤频发，劳动者的劳动安全无法保障，安全生产目标下企业利益和社会效益也难以实现，由此催生了工伤保险，并逐渐成为分散和化解职业风险，保护劳工权益，推进安全生产，维护社会稳定的基本手段，并为国际社会所普遍施行。
任何法律制度在适用上都有一定的范围，这是基于法律的确定性与严谨性的要求。工伤保险的范围，在理解和适用工伤保险法律法规、改革和完善现行工伤保险制度过程中，是必须研究并界定清楚的一个基本范畴。一般而言，工伤保险的范围有三重意义上的理解，即用于指称工伤保险法律法规的适用范围或效力范围、工伤的类型范围、工伤保险调整对象的范围。
上述三种理解虽各有不同，然而并不冲突，三者分处于不同的逻辑侧面，相互之间也有一定的联系：第一种、第三种理解均是法律效力层面的解释，并且存在包容关系；第二种理解则着眼于行为标准，旨在强调哪些情形（而不是哪些主体）可以适用工伤保险制度。本文意义上的工伤保险的范围侧重于第三种理解，重点在于探究哪些“人”或者群体应该适用工伤保险制度，故而使用“工伤保险覆盖范围”以示明确。
工伤保险覆盖范围这个概念，首先由孙树菌教授在其《工伤保险》一书中提出。覆盖范围，是指某一件东西它所起的作用或效果，所能影响的地区、覆盖的人群和到达的范围。从法律角度看，覆盖范围应当是指国家施行的某一项政策或法律，所能影响和覆盖的人群。所谓工伤保险的覆盖范围，是指在一个国家内，该国所施行的工伤保险制度所能影响的人群与实施的范围，即工伤保险的受保者，也就是工伤保险的被保险人。
工伤保险的覆盖范围直观地宣示了可以适用工伤保险法律制度的主体范围，也即意味着客观上界定了哪些人遭遇工伤或职业病可以按照工伤保险法律、法规的规定，享受相应的工伤待遇。从工伤认定的角度而言，覆盖范围解决了工伤认定中的部分主体性因素，只有属于工伤覆盖范围内的群体遭遇的工伤事故或职业病才能成为工伤认定的客体。实质上，缺乏基本覆盖范围的界定，工伤保险费的征缴、工伤认定、工伤预防、工伤待遇的支付等活动就都失去了依据。可见，工伤保险覆盖范围对于工伤保险制度的运行起着基础而又关键的作用。它是工伤保险立法水平的最直接测量尺度，也是立法成熟、完善与否的重要标志；工伤保险覆盖范围是工伤保险认定的主要依据，也是主要的环节。
值得注意的是，工伤保险的覆盖范围并不是一成不变的，而是在理论和实践中都呈现出一定的伸缩性，随着实践的发展，需要不断地研究、修正。我国工伤保险制度的发展历史告诉我们，工伤保险的覆盖范围逐步扩大是一个必然的趋势，这一发展趋势与工伤保险的设立目的、宗旨密不可分，体现着工伤保险制度的基本价值取向。
工伤保险的目的，抽象而言是保护职工的合法权益，具体来讲至少有两个方面的内容：一是保护职工免受工伤；二是确保职工在工伤事故之后获得充分的补救。
劳动者权益的保障是工伤保险制度的核心所在，整个工伤保险制度规则的构建都必须以这一核心为旨归。随着工伤保险制度的发展，不断扩大覆盖范围正是出于最大限度地保护最大多数劳动者的合法权益的价值选择与理念追求。我国自20世纪90年代以来的工伤保险制度改革，每一次政策调整与法律制定、修改，均在工伤保险覆盖范围上作出了扩展，由最初的企业职工逐步扩大至现行的企业、有雇工的个体工商户、事业单位、社会团体、律师事务所等合伙组织的员工，真正体现了工伤保险扩大保障的原则。工伤保险覆盖范围的扩大，“强化了对所有职工的保护，提高了工伤保险基金的抗风险能力，突出了工伤保险的普遍性和公平性”
，顺应了社会主义市场经济体制发展的需求，是我国工伤保险制度逐步走向成熟的表现之一。
考察我国现行立法，界定目前工伤保险覆盖范围的基本依据主要是《社会保险法》和《工伤保险条例》。其中，《社会保险法》规定的“职工应当参加工伤保险”，“职工”究竟何指，并无明文解释，一般认为是指劳动关系当中的劳动者。新《工伤保险条例》确定工伤保险覆盖范围标准有两项：一是用人单位标准；二是劳动者标准。
具体而言，涵盖了境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工。与此同时，条例还明确了不属于工伤保险覆盖的范围，主要是公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员，以及无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工和童工
，这些情形下的伤害由用人单位支付相应的补偿费用。另外，劳社部发[2004]18号文件《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》对于农民工参加工伤保险的依据、享受工伤保险待遇的方式等作了初步的规定，农民工工伤在理论上被纳入工伤保险覆盖范围。
尽管理论上工伤保险覆盖范围已较宽，但是我国工伤保险的实际覆盖率却不容乐观。据人社部统计，2014年年末，全国就业人员77253余万人，全国农民工总量为27395余万人。2014年年末，全国参加工伤保险人数为20639万人，其中参加工伤保险的农民工人数为7362万人。
尽管每年参加工伤保险的工人的绝对数量在逐渐增加，但相对于全国就业人数而言，仍旧具有非常大的扩展空间。我国工伤保险在确定被保险人时是依据用人单位的性质，而不是依据劳动者，保障对象为企业内的全部劳动者，覆盖范围仍然局限在以企业为主，同时，以用人单位为主划分覆盖范围，忽视了劳动关系的复杂性及劳动者类型的多样性，把一部分劳动者排除在了工伤保险范围之外。工伤保险实际覆盖率的提高，决定着工伤保险基金规模在横向面上的扩展，将进一步增强工伤保险的保障功能，而工伤保险覆盖的扩大本身又是工伤保险发展进步的表现，二者相辅相成。
当前运行的工伤保险制度，在覆盖范围方面仍旧存在一些问题，主要有以下四个方面：（1）立法上、理论上限定的工伤保险覆盖范围有待拓展，劳务关系中因工作发生伤害尚不能适用工伤保险，社会生活中存在着大量与劳动关系实质相符，以劳动付出换取工资收入的劳动用工形态，但因为不符合形式要件，不能被认定为劳动关系，这部分人群失去了工伤保险的保障。（2）现行工伤保障采二元格局，机关、事业单位人员不参加工伤保险，存在社会保障不公平。（3）工伤保险实际参保率不高，安全生产相对薄弱的中小型企业缺乏保障，农民工群体参保困难重重，无法应对劳动关系的多样化，如临时演员等新的职业，学生雇工、兼职、再就业退休人员等群体。（4）工伤保险执法不严，“逃保”、“漏保”现象普遍。导致上述问题产生的原因是多方面、多层次的，主要在于：一是立法供给不足，层次不高，内容过于粗略，主体范围界定标准模糊，不够明确；二是工伤保险费率机制不健全，难以发挥费率杠杆在调动用人单位参保积极性上的作用；三是工伤保险宣传教育实效不佳，参保主体自身法律观念意识淡薄，缺乏主动性；四是劳动监察无力，劳动登记制度不健全，致使工伤保险征缴出现缺漏；五是工会等劳工组织未能发挥作用，职工监督权利欠缺实现路径。
根据现行工伤保险制度，认定工伤、享受工伤保险待遇必须以确认劳动关系为前提，凡不能认定为具有劳动法规定的劳动关系的，一律不适用工伤保险，只能通过一般的人身损害赔偿予以救济。这意味着工伤保险覆盖范围的界定和扩展，囿于现行法，只能局限于劳动关系所划定的范围之内，享受工伤保险的职工仅限于《劳动法》意义上的劳动者。正因如此，公务员、参照公务员的事业单位人员、劳务关系中的雇佣人员、实习生等群体因不具备劳动关系中劳动者的属性，而游离于工伤保险之外，只能通过侵权责任法救济。
《工伤保险条例》规定，公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。由此可知，我国目前实行的工伤保障呈现出二元格局状态，公务员遭遇工伤由国家财政支付相应的补偿费用，其资金来源和待遇标准与工伤保险相比有较大的区别。对公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员遭受工伤单独设置保障机制，存在较大的弊端：一是高额补偿费用和管理成本，无形增加了国家财政支出的压力；二是补偿待遇标准不透明，与工伤保险待遇不协调，造成社会保障的不公平；三是补偿标准存在层级和地域间的差异，基层单位补偿费用往往缺乏保障，难以落实到位。
将公务员和参照公务员法管理的机关、事业单位工作人员纳入工伤保险，是今后我国工伤保险制度建设的重要方面，也是统一工伤保险的必然要求。
但是，统一工伤保险不是简单地进行业务合并，而必须合理地实现两种制度的衔接，需要重点解决以下四个问题：第一，根据公务人员的职业风险特点，制定合理的费率；第二，明确资金来源和支出项目，并确保专款专用；第三，重新划定、分配劳动部门和人事部门关于劳动保障方面的权利；第四，机关、事业单位聘用的非公务人员的工伤如何保障应作出明确。
适用工伤保险是必然趋势
在我国法律背景下，雇佣关系有别于劳动关系，分属不同的法律调整。雇佣关系依法不属于《劳动法》调整的范围，而只能依民法进行规范，因而雇佣关系中发生的意外伤害只能依照民事损害赔偿解决，无法适用工伤。因此，扩展工伤保险覆盖范围，不可回避的问题便是重新认识雇佣关系与劳动关系，这便涉及两个问题的思考：一是工伤保险限制在劳动关系范围内是否合理；二是雇佣关系可否纳入工伤保险覆盖范围。
劳动力资源商品化是市场经济的基本特征之一，由此产生了以劳动的提供和接受为主要内容的一种社会关系，劳动关系和雇佣关系都是这种社会关系的体现。我国劳动关系中的劳动者与我国雇佣关系中的雇员，都具有从属性劳动的性质，因劳动法对劳动者定义范围较窄，将雇员排除适用劳动法，人为地割裂出劳动关系和雇佣关系两种概念。
因此，笔者以为，工伤保险保障劳动者安全劳动的权益，不能局限于《劳动法》确定的狭隘劳动关系范围，应将雇佣关系中的雇员纳入保障范围，从而可以解决家庭雇佣保姆、车主雇人开车、雇请钟点工、聘用离退休人员、招用临时工等情形下发生的意外伤害的救济、补偿问题。
此外，对劳动关系理解上的限制，也是导致我国工伤保险覆盖范围与国际社会的经验相比有一定差距的原因之一。国际劳工组织确定的覆盖范围标准和主要的发达国家关于工伤保险调整对象范围的规定，普遍倾向于覆盖全体受雇人员，涵盖了我国意义上的劳动关系中的劳动者和雇佣关系中的雇员。如德国工伤保险不仅涵盖了多数领薪者（政府机构、企业、非营利性组织和其他类型的领薪雇员），还覆盖了许多非领薪者，包括学徒、残疾人、独立经营者、幼儿园儿童、学生、公共团体的义务劳动者、维护公共利益者等。
以雇佣关系作为认定工伤保险的标准也是世界各国构建工伤保险制度的基础，在我国实行社会主义市场经济以后，以劳动关系作为是否适用工伤保险的标准已经不再适应社会的需求，在实践中也出现了许多问题。在劳动关系中，用工主体的身份是由法律明确规定的，而在雇佣关系中，用工主体不是明确的，它具有更高的广泛性。在现阶段，以雇佣关系认定我国的工伤保险覆盖范围是符合我国市场及社会发展需要的。
前已论及，按照我国现行劳动立法的规定，依照劳动关系标准，纳入《劳动法》调整的劳动者范围受到一定的限制，并不能覆盖所有的劳动从业者。除了前述雇佣关系中的雇工群体之外，还有许多其他不同性质的工作人员游离在工伤保险覆盖之外，如高校实习生、学徒、无雇工的个体工商户、其他独立经营者、从事公益活动的志愿者等，这些群体是否应该被纳入工伤保险、如何被纳入工伤保险覆盖均需展开探讨和研究。
就高校实习生而言，一般认为其身份仍为学生，不视为劳动者，他们与实习单位之间的关系不属于劳动法调整的范围，也不属于劳务关系，在实习岗位上发生的伤害一般只能依侵权责任法的规定处理。因此，高校实习生在实习过程中的权益保护面临着两大主要困境：一是实习生在实习单位见习，客观上为该单位的利益付出了自己的劳动，但因不具备员工资格，无法享受正式员工所获得的社会保障，在一定程度上有悖平等、公平理念；二是实习生在工作岗位上遭遇伤害，因侵权责任构成规则限制严格，往往很难获得充分赔偿，导致劳动权益保障缺失，因“权利贫困”而沦为制度性弱势群体。因此，不妨将高校实习生纳入工伤保险覆盖范围之内，一方面理清实习生、实习单位、学校之间的责任关系，另一方面通过革新现行工伤保险制度，为实习生参加工伤保险创造新的条件和路径。如此，既能够借助工伤保险的巨大保障功能，为实习生的劳动权益保护提供强有力的支撑，又能够防范、化解职业风险，减轻实习单位因赔付伤害补偿所承担的责任与压力。
就再就业离退休人员而言，根据现行法律，只有离退休人员的现行单位为他们缴纳了工伤保险费，他们才能享有工伤保险，否则是不享有的。但在实践中，我国各地的工伤保险实施办法大都又把退休人员排除在外，所以，退休人员再次工作时大都享受不到工伤保险。现今，有大量的人退休后选择再就业，现实中这类人员发生工伤风险逐年增大，随着中国社会老龄化程度的加深，老龄人口在我国逐渐形成一个相当大的群体，把退休后再工作人员加入到工伤保险覆盖范围之内，是很有实际意义的。在这一点上，我国台湾地区的工伤保险对再就业退休人员的规定，对改进我国工伤保险制度具有一定的借鉴意义。如果劳动者达到退休年龄后，继续从事稳定的社会劳动工作，并据此获取劳动报酬，用人单位应为其参加工伤保险。
至于其他非属劳动关系和雇佣关系中的工作人员，尽管缺乏可归属的单位，但同属社会主义劳动者，对其在劳动过程中遭受的伤害，国家与社会应当以一定的方式给予适度保障，以减轻个人自负的责任。应当在考虑现有工伤保险基金规模和现实操作条件的基础上，逐步将其纳入工伤保险覆盖范围，使工伤保险改革与发展的成果惠及更多的群体。
劳务派遣雇工的工伤保险问题，主要是确定劳务派遣机构和所派遣单位之间谁承担派遣劳工的工伤保险费用。派遣单位是与雇工具有劳动关系即工伤保险法律关系的，但用人单位却是雇工的实际使用者。《劳动合同法》规定劳务派遣雇工社会保险费的缴纳由劳务派遣单位与用工单位之间的协议所决定，这就是说，劳务派遣雇工的工伤保险是可以由派遣单位和用人单位之间相互协商的，可是在现实中，许多用人单位都不愿意担负雇工的工伤保险，而许多派遣单位往往只是一个空壳，根本负担不了雇工的工伤保险，这直接导致了许多劳务派遣雇工发生工伤后得不到应有的补偿。近几年，随着劳务派遣群体的不断扩大，明确劳务派遣人员的工伤保险由谁负责是必要的，避免实际工作单位和劳务合同单位之间相互扯皮。
我国《社会保险法》确立了社会保险五大险种，明确了各种保险的参加方式，对于工伤保险的参保作了明确规定：职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。因此，在社会保险诸险种中，工伤保险属于强制参加的保险，为职工参保是用人单位必须履行的法定义务。之所以作这样的规定，主要基于两点考虑：一是因为工伤保险从制度发展历史角度看，是对雇主责任的替代，工伤保险在防范、化解职业风险的同时，客观上减轻了用人单位的赔偿责任；二是照顾职工在劳动社会关系中的弱势地位，平衡劳资之间的利益分配，避免因规定劳动者自己缴费而挫伤其积极性。
规定单位缴费、职工不缴费对于具备劳动关系的职工而言，在理论上并不存在问题，但是却不能完全适应工伤保险扩大的需要，在实践中不可避免地遭遇一些困境。首先，现行法没有规定个人可以单独参加工伤保险，因而不具备劳动关系的劳动者便没有相应的用人单位为其缴纳工伤保险费，从而无法参保。其次，职工参保完全依赖于用人单位是否履行为员工参保的法定义务，一旦单位逃避该义务，而劳动关系又不能确认，那么职工便不能享受工伤保险待遇。在实践中，大量的农民工难以参加工伤保险，首要原因即在于此。
为适应工伤保险扩面发展的需要，在关于工伤保险参保方式现行规定的基础之上，应补充规定应增加覆盖人群的参保规则，具体而言，应主要包含三个方面的内容：一是扩展“单位缴费，职工个人不缴费”原则的适用范围，规定机关、事业单位为其员工缴费，雇佣关系中的雇主为雇员缴费，高校学生实习法律关系中的实习单位或学校为实习生缴费；二是增加设置个人缴费模式，解决独立经营者、自由职业者、志愿者等群体的参保需要；三是增加临时参保模式，允许在短期或临时用工情形下参加工伤保险，以适应流动性比较大的农民工群体、劳务关系中的临时工、实习生等参保的需要。深入微观制度层面，应重点在以下方面作出明确的规定。
取消人事部门管理机关、事业单位工作人员工伤保障事业的旧机制，改由现行工伤保险经办机构统一办理，各机关、事业单位应严格按照单位编制为单位工作人员申报参保。对其他类型的参保，可在现行工伤保险经办机构下成立专办组织专门办理个人缴费、临时缴费参加工伤保险的业务。
针对机关、事业单位人员，明确规定由单位缴纳工伤保险费，资金由国家财政拨付，费率设定由社会保险管理部门和经办单位依据职业风险大小予以确定。在雇佣关系中，应考虑雇佣期限，对于雇佣期限在6个月以上的，可规定由雇主为雇工缴纳工伤保险费；对于雇佣期限在6个月以下的，以及临时雇佣人员从事劳务活动的，可由被雇佣人自行缴纳工伤保险费，可确定一个固定的费率作为缴费依据。实习生因实习期一般较短，出于公平的考虑，不宜由实习单位缴纳全部保险费，可以考虑由学校、实习单位、学生分别承担一部分，缴费费率宜采取固定费率。有的学者提倡用学生医疗保险盈余的基金转移支付学生参加工伤保险的费用，不足部分再由三方主体分担
，亦不失为一种可供尝试的办法。至于个人缴费模式，关键在于费率的确定，可以确定几类费率档次，对应不同的待遇层次，由参保人自由选择。
构建“多元化”的工伤保险参保模式，在理论层面上解决了更大范围群体参加工伤保险的路径问题，至于这些群体能否真正实现顺利参保、享受工伤保险制度的保障，还有赖于其他一些配套制度的实施，其共同目标仍着眼于工伤保险实际参保率的提高。
社会保险法的施行，其中一大亮点就是规定了基金先行支付的规则。对于用人单位应当为员工缴纳工伤保险费而未缴纳的，允许基金先行支付用于救济工伤的医疗费、补偿金等待遇项目，而后由经办机构向单位追偿。工伤保险进一步扩面后，该规定的适用范围应予扩大毫无疑问属于题中之意。在实践中，农民工群体遭遇工伤后，因事先很少有单位为其缴费参保，所以，该群体享受工伤保险待遇基本只能依据该条款规定。
劳动和社会保障部门需要进一步扩大工伤保险的宣传教育工作，一方面加强对工伤保险政策法规的解读，积极开展针对各种企事业单位、社会组织团体的涉及劳动和社会保障方面的培训，对用人单位的工伤保险宣传，应集中于风险规避宣传，帮助其认识到工伤保险可以规避风险，减少生产成本，提高利润率，从而自觉地参与工伤保险；另一方面需要针对广大劳动者开展政策、法制、安全生产知识、安全防护措施等方面的宣传普及，集中在工伤保险制度宣传和职业风险宣传，保护劳动者应有的权益。
工伤保险实际参加率始终难以实现大幅增长，相当重要的一个原因就在于针对逃避缴费义务主体的制裁不严，处罚执行无力，用人单位的违法成本偏低，逃保现象普遍。另外，劳动监察部门应当加强人力资源市场和社会保障方面的检查，推进规范用工和依法参保，对于违反劳动法强制性义务的行为及时予以查处并责令改正。
提高工伤保险实际参保率，一方面有赖于法律、法规的强制性规定，另一方面则必须调动参保主体的积极性。首先，应发挥费率杠杆的调解作用，通过公平、合理的费率促进用人单位积极参保。其次，建议国家设立工伤保险奖励基金，对积极参保的单位予以补贴，另外还可以考虑适当给予税收优惠。
工伤保险设立的目的是让劳动者得到工作的保障，为劳动者在受到职业伤害时提供救助，提高劳动者工作积极性和劳动生产效率，对保障社会稳定具有重要的作用，因此，工伤保险的覆盖范围呈现出不断扩大的趋势，我国工伤保险的覆盖范围已经不符合我国经济社会的发展。按照雇佣关系扩大工伤保险覆盖范围，将机关、事业单位纳入工伤保险统筹，将实习学生、再就业退休人员的部分特殊主体纳入工伤保险覆盖，构建“多元化”的工伤保险参保模式，改进支付方式，加大工伤保险的宣传和加强对工伤保险实施的监督是工伤保险制度发展的必然。扩大工伤保险的覆盖，既有利于保护劳动者权利，也有利于保障我国社会的稳定发展。