下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
黄旭东
[摘要] 从1931年至今八十余年的历史时空中，我国劳动争议处理机制在实践中不断调整，以最大限度地维护劳动关系的和谐发展。由于早期立法侧重于阶级立场的考虑，发端于革命战争时期的劳动争议裁审关系模式，逐渐与国民党政府的劳动争议处理模式区别开来，形成了“先裁后审”的特色，并奠定了当今劳动争议裁审关系的基本模式。但现今我国劳动关系发生了深刻变革，既有的裁审模式不能最大限度地发挥司法资源的整体效益，裁审衔接不畅，应从劳动争议的本质出发，基于“权利争议、利益争议”，“个别争议、团体争议”的分类，让当事人“自主选择、或裁或审”，以进一步优化我国的劳动争议裁审关系模式。
[关键词] 或裁或审 先裁后审 强制仲裁 一裁终局
随着市场经济的发展和繁荣，劳动者的意识逐渐抬头，劳资双方的立场不同于以往纯粹的雇佣关系，而是一种利益共生的关系，但相互间也不乏利益冲突。如果能对劳资冲突创设出一个双方都认可的解决机制，将促使双方的利益得到最大化，这也是各国在进行劳动争议处理立法时努力达到的目标。由于仲裁和诉讼对劳动争议有判定的作用，是劳动争议处理中的核心环节，所以，只有厘清劳动争议裁审关系模式，才能为整个劳动争议处理体制的重构奠定基础。本文从制度发展史的角度勾勒我国劳动争议裁审关系的演化历程，并从劳动争议的特质出发，指出其完善方向。
我国的劳动争议裁审关系源远流长。在新中国成立之前，中国共产党在革命根据地建立的人民政权就开始解决劳动争议，这一时期劳动争议裁审关系的发展可以分为三个阶段。
早在第二次国内革命战争时期，中国共产党就在革命根据地建立了解决劳动争议的机关，制定了一套解决劳动争议的办法。1931年11月，中华苏维埃共和国在江西瑞金宣告成立，并颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》，毛泽东同志为此发表了实施《劳动法》的决议案。这部《劳动法》共12章75条，专章（第十一章）规定了劳资冲突的解决及处置机关。当时解决劳动争议的机构是人民法院的劳动法庭、劳动部的仲裁委员会、设在企业内由劳资双方代表组成的评判委员会。凡是违反劳动法及一切关于劳动问题的法令、集体合同等规定的案件，都归人民法院的劳动法庭审理；而一般的劳资纠纷，或由人民法院的劳动法庭判决强制执行，或由评判委员会及仲裁委员会和平解决。该法于1932年1月1日起正式付诸实施，并根据实际的执行情况于1933年对其进行了一系列重要修订，1933年10月15日，新的《中华苏维埃共和国劳动法》正式颁布。
新《劳动法》的条文增加到了121条，其中对于劳动争议的处理有了更加详尽的规定，将企业内的评判委员会改为由企业行政和工会各派同等数目代表组成的工资争议委员会。工资争议委员会只有经双方当事人同意，才能作出决定；如工资争议委员会不能解决，须提交劳动部所属的机关或劳动法庭办理。此外，根据新《劳动法》第120条的规定，各机关、各企业、各商业与被雇人间，因为劳动条件的问题发生争执和冲突时，各级劳动部门在得到双方当事人同意时，得进行调解及仲裁。但在发生重大争议时，即使无双方当事人的同意，各级劳动部门亦得进行仲裁。这就比原劳动法增加了一道调解程序，并对重大劳动争议规定了强制仲裁。而对于违反劳动法及其他有关劳动问题的法令和集体合同的一切案件，仍然归属劳动法庭审理。这些法律措施对于合理处理革命根据地的劳动争议，协调劳动关系双方当事人的矛盾发挥了一定的作用。著名劳动法学者关怀教授在论及这一时期的劳动争议处理制度时给予了很高评价，他认为：“这一套解决劳动争议的法律制度在后来的抗日战争时期的边区与解放战争时期的解放区都有很大的影响，对我国建立处理劳动争议的法律制度起了奠基作用。”
抗日战争时期，民族矛盾上升为中国社会最主要的矛盾，中国共产党的劳动政策也从劳资对立的“左”的立场调整为推动劳资合作，主张对劳资双方给予平等的保护，毛泽东同志在论述劳动政策时指出：“劳资间在订立契约后，工人必须遵守劳动纪律，必须使资本家有利可图。否则，工厂关门，对于抗日不利，也害了工人自己。”
各个边区政府为了解决劳动争议也都制定了相应的劳动法规，在具体内容上基本是承袭了1933年《中华苏维埃共和国劳动法》中规定的办法。例如，陕甘宁边区政府当时颁布的《陕甘宁边区劳动保护条例（草案）》第45条至第47条，完全与《中华苏维埃共和国劳动法》相同，规定因各种劳动条件而发生争议的，各级政府在得到双方当事人同意时可进行调解和仲裁，发生重大争议时，得不经同意进行仲裁。另外，将企业的“工资委员会”改名为“劳资争议委员会”
，这样的修改也更加符合劳资争议委员会工作的任务与性质。劳资争议委员会的决定，须得双方同意，如不能解决的案件，即提请政府仲裁机关或法院处理。
1943年，晋察冀边区行政委员会公布的《晋察冀边区租佃债息条例》，对于仲裁制度作了比较全面的规定，其中规定仲裁机关定名为仲裁委员会，由县议会、县政府代表各一人，县抗联代表二人，及县司法机关审判官一人组成，还特别规定了调解或仲裁应作为前置程序，当事人如果就调解或仲裁所列事项“径向县司法机关起诉者，县司法机关不得受理，应发调解机关或函请仲裁机关调解或仲裁之”
。该条例对仲裁程序也作出了具体规定，在仲裁效力上，当事人对于县级仲裁委员会的仲裁裁决不服的，可向专署以上行政机关请求复裁，专署以上行政机关如同意的，发回原仲裁机关复裁，并以一次为限；对于区仲裁不服的，当事人可向县请求重新仲裁，县政府接到请求后，须于3日内由区或县重新仲裁，重新仲裁也是以一次为限，并且不得请求复裁。经过复裁或重新裁决后，拒不执行仲裁裁决的，对方当事人可向司法机关请求强制执行。
可见，《晋察冀边区租佃债息条例》是以裁决的次数为标准，争议只要经过两次裁决，就有终局的效果。虽然该条例适用的是租佃纠纷，但是1944年公布的《晋察冀边区行政委员会关于保护农村雇工的决定》规定雇工与雇主发生争论时，任何一方得请求仲裁，仲裁由仲裁机关依《晋察冀边区租佃债息条例》及其实施条例、边区行政委员会关于仲裁委员会的工作指示有关仲裁的规定办理。
所以，《晋察冀边区租佃债息条例》关于仲裁程序和复裁、重新仲裁的规定也适用于雇工和雇主之间的劳动争议。晋察冀边区行政委员会关于仲裁委员会的工作指示则进一步强调了“仲裁委员会所为之裁决，不但有强制争议双方或一方执行权，并且属于仲裁之案件司法机关不得受理”
，也就是说，这一时期雇工和雇主的劳动争议仲裁是有专门的劳动争议处理程序的，并且可仲裁终局，以两次裁决为限。
解放战争时期，各解放区先是沿用了抗战时期边区的劳动立法。随着国内形势的变化，毛泽东同志提出新民主主义革命中应当区分“政治上的打击”和“经济上的消灭”，对于“小的和中等的资本主义成分，其存在和发展，并没有什么危险”，“新民主主义国民经济的指导方针，必须紧紧地追随着发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利这个总目标”
。在这一方针的指导下，1948年8月，在哈尔滨举行的中国第六次全国劳动大会通过了《关于中国职工运动当前任务的决议》，其中第三章《关于解放区职工运动的任务》第四节第九项第二点明确规定：“劳动争议的处理方法，为协商、调解及仲裁，仲裁为最后程序，仲裁不服得向法院上诉。”紧接着在第三点规定：“各解放区地方政府，须颁布集体契约条例及劳动争议处理办法，并须设立掌管有关劳动问题的部门。”这一决议总结了解放区当时处理劳动争议的制度特点，对于解放区的劳动立法具有纲领性和指导性的意义。
例如，上海解放初期劳动争议较多，为妥善处理劳资纠纷，上海市军事管制委员会于1949年8月发布《关于私营企业劳资争议调处程序暂行办法》。
根据该暂行办法，私营企业发生劳资纠纷，首先由劳资双方直接协商，属于行业范围的劳资纠纷，由产业工会和同业公会推派同等数量的代表协商。双方协商达成的协议，呈劳动局备案。如劳资双方直接谈判无法达成协议时，任何一方均得申请劳动局进行调解，调解无效，依法仲裁。劳资争议仲裁委员会，以劳动局正副局长或所指定的代表为主席，并聘请市工商局、上海总工会及市工商业者联合会的代表各一人组成。如劳资任何一方对劳动局的仲裁仍不服的，按司法程序向人民法院起诉，由法院判决。
新中国成立初期，党和人民政府提出“打破旧法统、建立新法制”的方针，旧中国所施行的“六法”全部被废除，国民政府时期的《劳动争议处理法》也同样被废止。但当时私人资本主义工商业依然存在，在私营企业中劳资矛盾有时还非常尖锐
，这就给劳动争议的处理带来了法律适用问题。不过，在新中国正式宣告成立之前，全国政协第一届全体会议通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，这部法律文件的第26条规定了新中国经济建设的根本方针，明确提出以“公私兼顾、劳资两利”的政策达到“发展生产、繁荣经济”的目的。据此，为调整劳资关系，中华全国总工会于1949年11月公布了《关于劳资关系暂行处理办法》和《劳动争议解决程序的暂行规定》，确定劳动争议解决的第一步骤为双方协商，第二步骤为劳动局的调解，第三步骤为劳动局组织的仲裁委员会的仲裁。如当事人对仲裁不服，须于5日内通知劳动局并向人民法院提出控诉，请求判决，否则仲裁决定即具有法律效力。
尽管中华全国总工会不是立法机关，无权制定法规，但在新中国成立初期法制极不完备的情况下，为了适应当时客观上处理劳资关系的需要，制定这批文件，提请当地军管会或人民政府公布施行，因此也具有法规的作用。
为了适应劳动争议处理工作的需要，1950年6月，劳动部发布《市劳动争议仲裁委员会组织及工作规则》，共有10条，其第2条规定：“劳动争议仲裁委员会由劳动局局长或副局长、市工商行政机关代表、市总工会代表、市工商业联合会代表组织之。”第3条规定：“仲裁委员会以劳动局长或副局长为主席。”这是新中国劳动争议仲裁制度的雏形。1950年11月，劳动部又发布了《关于劳动争议解决程序的规定》，共有13条，其是在总结中华全国总工会制定的《劳动争议解决程序暂行规定》贯彻实施经验的基础上制定的，实施范围为一切国营、公营、私营、公私合营及合作社经营的企业中的劳动争议，再次肯定了劳动争议的解决程序是协商、调解、仲裁、人民法院审理，而且对于劳动争议的仲裁，当事人若传讯三次不到的，劳动行政机关有权实行“缺席仲裁”
。
新中国成立初期的这一套劳动争议处理制度，吸取了革命根据地时期我们党处理劳动争议的经验，将劳资关系的调整纳入了法制的框架，不仅促进了资本主义工商业的社会主义改造，而且协调了国营企业与私营企业的劳动关系，推动了社会主义建设的发展。
在资本主义工商业的社会主义改造基本完成后，由于经济构成上的国有化和集体化，劳动关系中的劳资性质的劳动争议已不再存在，民事主体地位趋于同一，劳动争议逐年减少；加上当时社会上“左”的思潮泛滥，不少人对劳动争议产生了漠视的态度，认为在国营、集体企业中劳动关系是高度的和谐统一，不需要用原有的处理劳动争议的制度对待劳动争议。在“左”的错误的影响下，1956年开始陆续撤销各级劳动争议处理机构。1956年10月，国家劳动部撤销了仲裁司，1957年5月，中共中央办公厅和国务院秘书厅制定的《中央19个部门关于接待人民来信来访的范围》（草案），规定了劳动部负责处理劳动争议方面的来信来访。
1957年7月，劳动部发出了《关于撤销劳动争议仲裁委员会的通知》，随后，《关于劳动争议解决程序的规定》等规章也自动停止执行。
由于原有的劳动争议解决程序不再适用，各级地方政府在劳动部门相继设立信访机构，专门处理有关劳动争议方面的来信来访，人民法院也不再受理劳动争议案件。
因此，从1956年到1986年，在30年的时间里，我们主要是依靠信访制度处理劳动争议。但是，从实际情况看，只依靠信访制度解决劳动争议存在很多问题，难以适应客观上的需要。首先，由于各个企业的主管部门都设在北京，而其所属企业大多数是分散在各地，当企业发生劳动争议而又没法在企业内部解决时，职工不得不千里迢迢到北京上访，但主管部门因为与企业相距太远，不了解具体情况，只能又把问题再转回企业或其上一级管理机关处理，不仅无助于问题的解决，反而会给职工带来更多的迫害。从程序上看，由企业或企业管理机关处理劳动争议，实质上是当事人一方处理和对方的争议，违背了“任何人不得作自己案件的法官”的法理。
由于缺乏中立的第三方，假如双方对劳动争议都有不同的看法，问题则无法解决，即便当时解决了，事后也容易反悔。更重要的是，因为企业和企业管理机关都不是司法机关，政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》又着重是为了密切国家和人民的关系，听取群众的意见而提出的，并没有给企业或企业管理机关解决劳动争议的权力。
所以，信访机构权力有限，只能在接受群众意见和向职工进行说服教育两种办法之间进行工作，只起到反映情况、转达材料和提出参考意见的作用。由于对劳动争议作出的决定不具有法律效力，信访问题的有效解决往往有赖于领导的重视和批示，在大多数情况下，职工处于弱者的地位，很难通过信访改变企业领导的决定。如此一来，劳动争议久拖不决，当事人为了维护自己的权利，经常是层层上访，有的是多次反复，无休无止的上访，给当事人带来精神上、财力上的损失。
正因为信访制度存在上述问题，所以一直备受批评。加之从20世纪80年代初起，劳动合同制开始在一些地区和企业中试行
，中国的劳动力市场发生深刻变化，劳动关系双方因权利、义务发生的劳动争议随之增多。1986年4月，中共中央、国务院在《关于认真执行改革劳动制度几个规定的通知》中，指出劳动制度将进行建国以来的重大改革，要求各地区要十分注意做好劳动争议的处理工作。同年7月，国务院在《关于发布改革劳动制度四个暂行规定的通知》中进一步提出，各地应认真做好改革的准备工作，相应地建立劳动争议仲裁机构。至此，劳动争议处理体制的恢复就迫在眉睫。
经过前期的筹备和酝酿，1987年7月31日，国务院发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，共有5章34条，明确规定了国营企业行政与职工之间因履行劳动合同或因开除、除名、辞退违纪职工发生的争议，应适用劳动争议处理程序进行处理。而劳动争议的处理程序是：先由企业调解委员会调解，如企业内部调解不成，再到县、市、市辖区设立的劳动仲裁委员会调解与仲裁；如对仲裁裁决不服，可向人民法院起诉。此外，对集体劳动争议也作出了原则规定。尽管该规定的适用范围仅限于国营企业，但国家机关、事业单位、社会团体因履行劳动合同发生的劳动争议，可以比照执行。
这就使中断了30年的劳动争议处理制度得以恢复，上述争议也不再单纯依靠信访制度解决，从而为更迅速、合理地解决这些争议提供了条件。
自《国营企业劳动争议处理暂行规定》实施以后，截至1992年年底，全国的劳动争议处理机构初具规模，建立企业劳动争议调解委员会22万个，劳动争议仲裁委员会2855个，人民法院也通过民事审判庭审理劳动争议案件。几年来，各类劳动争议处理机构共受理了约100万件劳动争议案件，其中约有71万件由企业劳动争议调解委员会处理，另有29万余件由劳动争议仲裁委员会处理，其中仲裁委员会立案处理5万余件，非立案调解处理24万余件。当事人不服仲裁裁决向法院起诉的案件约1000余件。
可见，劳动争议处理机制将大多数纠纷化解在企业内部，劳动争议仲裁委员会也做了很大努力，将相当数量的劳动争议就地解决，人民法院在整个劳动争议解决机制中始终发挥着司法监督和终局救济的作用。
但是，随着改革开始实践的推进，特别是1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后，我国的劳动关系也出现了一系列新的变化。国营企业中不仅发生劳动合同争议，涉及工资、社保等方面的争议也大量增加；同时，不仅三资企业、私营企业、乡村集体所有制企业、股份制企业等的劳动争议数量在增加
，国家机关、事业单位和社会团体中也都有劳动争议，《国营企业劳动争议处理暂行规定》的受案范围和适用对象显然过于狭窄。此外，劳动争议仲裁委员会的组成和审理方式也不够完善
，这就要求颁布新的劳动争议处理法规，推动劳动争议处理制度的发展。为适应客观形势的需要，使劳动争议处理实现制度化、法律化、规范化，1993年7月6日，国务院颁布《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》，并决定于同年8月1日起付诸实施。
《企业劳动争议处理条例》共有5章43条，总结了我国劳动争议处理制度以往的经验，是在对《国营企业劳动争议处理暂行规定》进行反复修改、多次论证的基础上制定出来的，它有针对性地解决了原劳动争议处理制度中的缺点和不足。《企业劳动争议处理条例》的适用范围放宽至我国境内的所有企业，而且，国家机关、事业单位、社会团体与本单位工人之间、个体工商户与帮工、学徒之间发生的劳动争议，也可参照执行。但是，由于当时劳动立法尚未完备，一些劳动争议就未被列入受案范围（例如因录用、调配等原因发生的劳动争议）。
《企业劳动争议处理条例》维持了“一调一裁两审”的劳动争议处理体制，着重规定了劳动争议的调解和仲裁程序，特别是对仲裁程序的全过程作了详细规定，取消了劳动争议仲裁委员会组成人数对等的原则，明确了劳动仲裁庭的组织和仲裁员制度。这样的制度设计是因为企业调解和劳动仲裁在实践中发挥了很大作用，99%以上的劳动争议案件在企业的调解委员会和地方的劳动争议仲裁委员会就能得到解决，而不服仲裁委员会仲裁裁决起诉到法院的，只占仲裁委员会立案数的2%，所以，劳动部认为“一调一裁两审”的体制可以平和地解决绝大多数劳动争议，这比“裁审自择”的体制更为有利。
随着劳动立法条件的成熟，1994年7月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国劳动法》，并于次年1月1日起正式施行。该法第十章以专章的形式规定了“劳动争议”，明确了劳动争议的处理体制、处理原则、处理程序和申请时效。这比以往的立法有了质的飞跃，因为之前劳动争议的处理规范都是以行政法规、部委规章的形式出现，都属于行政立法，而这是新中国成立以来立法机关第一次以法律的形式确立了劳动争议处理制度。
根据《劳动法》第79条的规定，劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。可见，《劳动法》将《企业劳动争议处理条例》对劳动争议的处置程序予以法典化，而《劳动法》在整个劳动法体系中具有基本法的地位，其确立的劳动争议“一调一裁两审”体制，构成了劳动争议案件最终可以进行司法救济的法律渊源。但该章只有8个条文，对于劳动争议的调解和仲裁只是作了较为概括的规定，具体的操作仍需要根据《企业劳动争议处理条例》进行。
至20世纪90年代末期，随着我国市场经济体制的发展，劳动用工制度的改革力度日益加大，劳资对立升级，由此引发的劳动争议急剧上升，并呈现出主体多元、内容复杂的纠纷形态
，而劳动法律规范的规定又很有限，给司法实务操作带来了很多疑难问题。于是，1999年12月29日，最高人民法院印发《全国民事案件审判质量工作座谈会纪要》（法[1999]231号），将劳动争议案件视为一种新类型民事案件，对劳动争议案件的受理问题作了专门规定。在这个文件中，最高人民法院明确提出“劳动法确立了受理劳动争议案件的一般原则，就是人民法院受理劳动争议案件，必须以劳动争议仲裁作为前置程序”。并且批评了有的地方在处理劳动争议案件时未区分劳动争议仲裁和商事仲裁或合同仲裁的不同性质，指出将当事人之间是否订有仲裁协议或仲裁条款作为是否应交由仲裁裁决的先决条件是错误的，要求一些法院纠正“因当事人未订有仲裁协议，对已发生法律效力的劳动争议仲裁裁决裁定不予执行的情况”
。为了使劳动争议能够及时、有效得到解决，最高人民法院在法[1999]231号中指出，对于劳动争议仲裁委员会作出不予受理的通知或决定、裁决的，可视为劳动争议仲裁机构已对该劳动争议作出处理，当事人对该不予受理的通知不服，向人民法院起诉的，人民法院应予受理。2001年3月22日，最高人民法院审委会讨论通过《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释[2001]14号）再次明确了这一司法方针。
之后几年，劳动争议纠纷愈演愈烈，因为企业长期拖欠工资甚至欠薪逃匿等原因而引发的群体性突发事件大幅攀升，严重地影响了社会安定，引起中央高度关注。2005年4月，中央政法委下发了《关于依法及时处理企业劳动争议，切实维护社会稳定的通知》，要求完善处理劳动纠纷的法律制度。
基于此，最高人民法院于2006年8月14日公布了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》（法释[2006]6号），肯定了建立多元化的劳动争议处理机制，赋予劳动争议调解委员会主持达成的调解协议以合同效力；同时，对广大进城务工人员的工资拖欠纠纷，允许劳动者不经仲裁而以工资欠条为证据直接向法院起诉，以及时保护劳动者应得的收入。当然，劳动者对此类纠纷享有程序选择权，“如果劳动者愿意将此类纠纷申请劳动仲裁，通过仲裁处理纠纷也是可以的”
。
由于劳动争议案件大幅上升，而整个劳动争议处理体制却存在劳动争议处理周期长、效率低、职工维权成本高等突出问题，特别是劳动争议仲裁没有发挥其处理争议的核心作用。从立法技术看，我国于2000年通过的《立法法》（2015年修订）已经明确规定诉讼和仲裁制度仅能以制定法律的形式予以规定，《企业劳动争议处理条例》只是行政法规，在《立法法》通过之后仍沿用《企业劳动争议处理条例》规范劳动仲裁制度显然与法不符。为解决以上问题，全国人大常委会于2007年12月29日通过《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》，于2008年5月1日起施行。根据该法第5条的规定，我国劳动争议处理程序采取的是以“先裁后审”为基本模式、辅之以有条件的“一裁终局”。
根据立法机关的说明，这样的制度设计主要考虑到“现行的劳动争议处理程序经过二十多年的实践已被社会所接受，不宜轻易否定”，因为“一调一裁两审”能够充分发挥调解和仲裁的作用，使劳动争议尽可能地在比较平和的气氛中得到解决，尽量减少打官司。“针对劳动争议案件处理周期长的问题”，规定部分案件“一裁终局”，这是对现行劳动争议处理制度的又一创新和突破。
根据该法第47条规定，对小额劳动争议以及劳动基准争议的仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力。立法本意是借此有效解决一些用人单位恶意诉讼，拖延履行义务而导致的劳动争议处理周期长的问题，将大多数劳动争议案件及时化解，有效地维护职工合法权益。但这样的制度设计是有条件的，只是单边的“一裁终局”，依该法第48条规定，劳动者对终局仲裁裁决不服还可以向法院起诉，用人单位则不享有此诉权，只能依据第49条以裁决不公正等原因申请法院撤销仲裁裁决。
虽然《劳动争议调解仲裁法》规定了终局裁决的制度，但这类裁决的认定标准界限模糊，缺乏可操作性。为了在审判实践中更好地发挥这一制度的特色优势，简化争议处理程序，最高人民法院于2010年9月14日起施行的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（法释[2010]12号）细化了终局裁决的认定标准，规定劳动者依据《劳动争议调解仲裁法》第47条第1项规定，追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或赔偿金，如果仲裁裁决涉及数项，每项确定的数额均不超过当地月最低工资标准12个月金额的，应当按终局裁决处理。对于既有终局裁决事项又有非终局裁决事项的仲裁裁决统一规定为非终局裁决。同时，理顺仲裁与诉讼的相互衔接机制，规定劳动人事争议仲裁委员会作出的调解书已经发生法律效力，一方当事人反悔提起诉讼的，人民法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。劳动人事争议仲裁委员会逾期未作出受理决定或仲裁裁决，当事人直接提起诉讼的，人民法院应予受理。当事人以劳动争议仲裁委员会逾期未作出仲裁裁决为由提起诉讼的，应当提交劳动争议仲裁委员会出具的受理通知书或者其他已接受仲裁申请的凭证或证明。
此后，劳动争议案件数量仍然高位运行，许多法律问题未在立法层面明确，案件处理难度日趋加大，最高人民法院于2013年1月18日发布《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》（法释[2013]4号），以依法妥善维护劳动关系的稳定。其中在诉讼程序和仲裁程序的对接方面，要求严格执行案件管辖的规定。仲裁委员会以无管辖权为由不予受理的劳动争议案件，当事人起诉到法院的，经审查认为仲裁委员会确无管辖权的，应当告知当事人向有管辖权的仲裁委员会申请仲裁；如果该仲裁委员会有管辖权，应当告知当事人先向该仲裁委员会申请仲裁，只有该仲裁委员会坚持不予受理的，当事人才可以向法院起诉。在“一裁终局”的适用方面，明确规定仲裁裁决的类型以仲裁裁决书确定为准，对裁决书未列明裁决是否属于终局裁决时，由基层法院审查确定裁决类型，进而确定相应的管辖权法院。
通观上述历史进程，可知中国共产党在革命根据地政权的建设过程中非常重视劳动立法，尽管有段时期劳动法制犯过“左”的错误，“以近视的片面的所谓劳动者福利为目标”
，但一直在坚持和完善劳动争议处理机制，以理顺劳动关系、维护劳动者权益、促进劳资合作、推动生产发展。如果从革命根据地时期算起，我国的劳动争议处理机制（除去新中国成立后中断的30年）发展至今也有五十多年的历史，早期革命政权的一些制度尝试奠定了现今劳动争议处理体制的基本模式。
但是，革命根据地时期处理劳动争议的办法更多的是为了体现革命政权要比当时国民党政府统治更合民心。当时的基本认识是，国民党政府《劳资争议处理法》中规定的公共使用事业单位发生的劳动争议进行强制仲裁、行政官署对于影响重大的争议不经当事人申请可交付仲裁、仲裁委员会的裁决当事人不得声明不服等内容，“实际上是强迫工人就范的手段而已”；而我们党领导的革命政权采取的是与之“针锋相对”的“另一套处理劳动争议的办法”
，一个重要的区别就是仲裁前置，当事人如对仲裁裁决不服可诉诸法院。所以，从一开始，我国的劳动争议裁审模式在设计上重心就落在了保障当事人行使诉权上，而没有深入思考劳动争议的属性，没有采取其他国家对劳动争议的分类方法，将其区分出权利争议和利益争议、个别争议和团体争议，并据此提供不同的救济方法。
新中国成立后，基于社会主义制度下的劳动争议是在劳动关系双方当事人根本利益一致的前提下产生，“是非对抗性的，属于人民内部矛盾劳动争议”价值判断，认为劳动争议有避免和减少的可能性，不能以激化矛盾的行为扩大争端，也就不允许采取罢工等争议行为。
对于因订立集体合同等利益事项而产生的争议，是由劳动行政主管部门组织各方进行协调的办法处理。但是，随着市场经济的发展和我国理论研究水平的提高，现已认识到劳动关系的双方当事人之间，既具有共同的利益和合作的基础，也有利益的差别性和冲突的必然性，这两个方面各自在具体的劳动争议中比重不同，有时表现为对抗性矛盾，有时就是非对抗性矛盾。如果劳动争议程序设置不科学，非对抗性矛盾就会处理不当，从而转化为对抗性矛盾，给社会带来严重后果。
但是，一直以来，我国实务部门是以劳动者一方人数的多少为标准，将争议分为个别劳动争议和集体劳动争议
，并据此统计、总结劳动争议处理程序的工作业绩，而这两类争议中能够进入劳动争议仲裁、诉讼的是有关劳动合同、集体合同等权利事项的争议，至于利益争议，则没有被纳入劳动争议裁审体制之中。这被学者所指摘，认为现行体制是基于20世纪80年代劳动争议的状况而制定的，“这一制度最大的不足之处是劳动争议处理制度只是个别劳动争议处理的规定，并不涉及集体争议和集体冲突”
。而目前集体争议大幅上升，在缺乏正常的集体争议处理途径的情况下，很多集体争议的诉求就演变为集体冲突甚至社会冲突，必须予以关注和有效处置。
当前对劳动争议实行的“一裁两审”模式是以仲裁机构的半官方化代替仲裁机构的民间性，以参与仲裁的强制性代替参与仲裁的自愿性。关于我国实行强制仲裁最有力的观点是“劳动争议双方当事人存在强弱差别，申请仲裁的多为劳动者，强制用人单位参与仲裁程序，可防止用人单位拒绝仲裁，有利于劳动者权益的保护。这在工会力量不强的情况下更是如此”
。但是在相关制度供给上并没有使工会的作用发挥出来，因为法律并没有明确工会组织的支持起诉义务，更没有工会不支持起诉的责任追究，这就使强制仲裁环节的负担又落到了当事人身上，而且裁审脱节，劳动争议仲裁机构和法院基本上是“我裁我的，你判你的”，各自为政，实际上拉长了处理周期，不利于纠纷的迅速解决。所以，很多学者都批评“仲裁的前置性使仲裁代替诉讼的作用不能得到发挥，反而使劳动仲裁成为诉讼前的必经环节”
。于是，学界针对现行的劳动争议裁审体制提出了多种改革主张，归纳起来就是“单一机构处理模式论”和“裁审并存模式论”。
“单一机构处理模式”是主张劳动争议只能由劳动仲裁机构或劳动司法机构处理，这有利于提高解决争议的效率，并克服法律适用上的不统一。例如，澳大利亚采取的是单一仲裁机构模式，澳大利亚联邦及各州的产业关系委员会对具体劳动权益引发的争议进行强制仲裁和两裁终局。
国内有学者主张我国也应建立“单一仲裁机构模式”，因为民事诉讼制度处理的是平等主体之间的财产关系和人身关系，而劳动关系中用人单位和劳动者具有明显的隶属关系，适用民事诉讼制度必然会产生矛盾。所以，对劳动争议应该“只裁不审”、“两裁终局”，该模式具有以下优势：第一，减少了劳动争议的处理环节，有利于劳动争议的迅速解决；第二，赋予了仲裁裁决终局效力，增加了仲裁的权威性；第三，减轻了法院系统的负担；第四，实行该模式有较好的现实基础。
但是，强制仲裁排除了当事人寻求诉讼救济的基本权利，不符合公民享有最终司法救济权的自然法精神，而且这一主张并没有意识到对劳动争议应进行分类处置、多元救济。还有学者提出成立专门的劳动法院或劳动法庭，撤销劳动争议仲裁委员会，借鉴德国劳动法院模式，将劳动争议的处理完全纳入诉讼程序。
但是司法系统的专家认为，设立劳动法院或劳动法庭将涉及我国现行体制的重大改革，改革难度较大，成本很高，而且随着劳动争议案件的进一步增加，法院的负担也会进一步加重。另外，仅仅依靠诉讼程序解决劳动争议几乎是不可能的。
因此，对于“单一机构处理模式论”的主张，本文认为其忽视了劳动争议的不同属性。因为“单一机构处理模式论”往往是以权利争议为中心设计纠纷解决机制，忽视了对利益争议的处理，单一化的处理对于该机制本身是沉重的压力，也违背了当今国际社会蓬勃兴起的纠纷解决的多元化潮流。另外，其对国外的处理机制的观察和了解也是片面的。例如，德国的劳动争议处理在专门的劳动法院之外，还有《企业委员会法》上的仲裁，并非单一的处理。
“裁审并存模式论”是主张劳动争议应由劳动争议仲裁机构和法院共同处理，仲裁程序和诉讼程序同时向劳资双方开放。但在具体设计上又有两种不同意见：一是所谓“一裁一审”，即劳动争议发生后，当事人可申请调解，对调解不服的，向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，当事人亦可直接申请仲裁。当事人对仲裁裁决适用法律问题不服的，可向仲裁委员会所在地的中级人民法院起诉，中级人民法院的判决为终审判决
；二是主张对劳动争议经调解不成的案件，由当事人“自主选择、或裁或审”
。“一裁一审”的主张看似兼顾了仲裁和诉讼的关系，既希望发挥仲裁在处理劳动争议方面的丰富经验，又保障了当事人的诉权，能够获得司法的最终救济，但实质上其只是“一裁两审”的简化，并没有解决原来体制的弊病，其又将劳动争议的司法解决审级提高，这与法院系统的级别管辖制度相冲突，而且劳动争议案件日渐增长，完全由中级法院的司法资源消化，有多大的现实可行性值得商榷。
在学界的多种主张中，“自主选择、或裁或审”模式才是我国劳动争议处理体制应该追求的方向。根据劳动争议的类型化法理，由于个别劳动关系中的争议在于实现法定权利的真正贯彻，而集体劳动关系中的争议在于劳资之间整体利益的平衡，对于前者以提供司法裁判机制为主，对于后者则是柔性方式促成双方实现自治。所以，我国劳动争议仲裁制度就需要同时考虑到集体争议和个别争议的不同需求，而解决这些需求的关键点在于提供程序保障的同时实现程序效益，“自主选择、或裁或审”符合这一价值目标。
第一，赋予当事人程序选择权，体现了以人为本的理念。当事人作为纠纷主体，对于纠纷的解决有着自己的判断和决定，如何发现真实和促进程序可以进行理性的权衡，通过增强当事人的自我决定能力，纠纷解决结果的正当性才能得到有效强化，也就是学者所说的在程序上会产生的“作茧自缚”的效应。
我国《人民调解法》、《仲裁法》、《民事诉讼法》都规定了当事人在发生民事纠纷之后，有权自主选择调解、仲裁或是诉讼的方式解决争议，这也是国际通行的规则，是公民的基本程序权。所以，“自主选择、或裁或审”模式为当事人提供了仲裁和诉讼，这两种解决机制功能相当，由劳动争议的双方当事人自主选择，既尊重了当事人自愿仲裁原则的需要，又保护了当事人的诉权，实质上体现了以“公正、高效”为核心内容的司法理念。
第二，摒弃仲裁前置程序，提高了解决争议的效率。对劳动争议“或裁或审”是仿照民商事纠纷的处理经验，仲裁和诉讼相互排斥，选择了仲裁就丧失了去法院起诉的权利，仲裁机构作出的仲裁裁决会有终局的效力，当事人不能再行起诉；而当事人一旦选择进入诉讼就不得申请仲裁。这就从劳动争议的处理流程上减少了争议处理的环节，缩短了劳动争议案件的处理时间，使双方当事人特别是劳动者的合法权益能得到及时、有效的保障。
第三，就整个劳动争议处理机制来说，“或裁或审”实现了案件分流，有利于整个机制的良性运转。就各国劳动争议处理的实践看，劳动争议从司法处理向仲裁是分流，是因为在社会的快速发展过程中民事纠纷层出不穷，诉诸法院的案件堆积如山，面临着“诉讼爆炸”的巨大压力，所以，各国鼓励通过调解、仲裁等多种方式分流案件，以减少诉讼费用和诉讼迟延。
而其他机制能够对分过来的案件进行定分止争，具有终局效力时，案件的分流才有实质意义。通过“或裁或审、各自终局”，劳动争议仲裁机构解决争议才能建立威信，而仲裁与诉讼之间的相互竞争，有助于仲裁人员和司法人员提高荣誉感，激发职业积极性，从而普遍提升劳动争议处理的质量和效果。
第四，如果实现“或裁或审、各自终局”，我国当前频发的“裁审冲突”也就自然消解。因为仲裁前置使仲裁程序当然的处于劳动争议处理中，而仲裁和诉讼之间各自的运行轨迹和适用规则不同，无论怎么调整，都需要相互衔接，也就无法避免“裁审冲突”。如果实行或裁或审，仲裁和诉讼各自终局，就不会发生相互衔接的问题，也就没有“裁审冲突”，这也会节约国家解决争议的资源。
当然，对于“或裁或审”模式的不足，学者也提出了四点担心：一是如果过多的案件只向其中一个渠道特别是向诉讼渠道集中时，势必造成一部分资源得不到充分利用而另一部分资源更加紧张的局面。这虽然在形式上减少了程序环节，但实际上反而延长了个案处理时间。二是如果在多人争议中，如果不同劳动者选择了不同的处理方式，一旦裁、审各自的结果不一致，极有可能引发进一步的争议。三是在就业形势严峻、劳动者组织化程度不高的条件下，或裁或审的双方选择有可能演变成用人单位的单方决定。四是劳动立法不完善这种不成熟的实体法状况难以满足法院适用法律方面的高标准要求，这不利于法院走到劳动争议处理的最前沿。
笔者认为上述担心确实有其现实考虑，但是当今劳动市场的蓬勃发展和国家在劳动立法方面不断进步，而近年来集体劳动关系在各级政府部门的推动下正在快速发展，基于劳动者的权利意识不断增强，由国家主导的集体协商制度正在行业级别和地区级别展开，工会在不断提高维权能力，政府劳动行政部门也在加强对集体合同和劳动合同的稽查，所以，劳动者在争议解决中的程序选择权应能得到支持。至于争议涌向法院和裁审结果不一的担心，是可以通过裁审协调机制处理的技术问题，可通过加强仲裁机构和法院间的沟通，统一在法律适用方面的基本原则，以保障实体裁决结果的大体一致。同时，如果要将劳动争议吸引到仲裁机制，最重要的是大力提高仲裁机构的公信力。这就需要着力提高劳动争议仲裁队伍的素质，只有仲裁员的裁决得到劳资双方的认可，案件才会避免向法院单向化流动。
至于诉讼救济，鉴于劳动争议案件的审判活动，专业性非常强，劳动审判法官不仅要求其精通劳动法律、法规和劳动政策，而且需要掌握劳动关系、经济管理方面的知识，将劳动审判法官和其他民事审判法官区分开来就十分必要。在审判组织、证据规则、诉讼程序方面也要有适应劳动争议特性的一套规则。目前，国内一些地方法院是在法院内设置劳动争议审判庭，只是做到将案件集中审理。将来司法改革时机成熟，可建议立法机关制定专门的《劳动诉讼特别程序法》，建立专门的劳动审判体系，以保障“或裁或审、各自终局”模式的专业性。