第五节
乡村社会发展的政策要求

正是农村的改革，带动了中国的改革开放。如今，改革开放已经走过30年的历程，30年来，中国社会主义现代化建设蓬勃发展，各项事业欣欣向荣。但是，在社会经济快速发展和转型的历史时期，依然存在着一些局部问题和矛盾，尤其是“三农”问题，目前越来越突出。因此，继续深化农村改革，促进乡村社会的全面发展，成为当前和今后一段时期内非常重要的任务。

为推动乡村社会发展，促进经济与社会和谐发展，政府在政策选择可能需要关注以下几个方面：

(1)通过宏观调控，加大政府对农业的补贴，提高粮食价格，逐步纠正工农产品价格“剪刀差”，改善国民收入分配结构。农产品特别是粮食价格过低是“三农”问题的根本原因，也是解决“三农”问题的根本出路之一。目前，中国粮食价格在现有基础上再翻一番，还不及发达国家粮食价格水平的1/3，可见价格之低廉。粮食及农产品价格过低以及“剪刀差”是在工业化初期由政策力量扭曲形成的，现在仍需要政府的宏观调控来加以纠正。所以，对农产品价格的调控不同于经济学中的价格行政干预，而是扭曲机制的一种矫正。不纠正“剪刀差”，就难以改变农民亏本或极低利润率的生产经营状态，也就难以稳定农村，确保农村劳动力的有序转移。

提高粮食及农产品价格，既是促进农民收入增长和农村社会稳定的最直接、最有效的途径，也是缩小城乡差别、地区差别，促进社会和谐发展的有效机制。尤其在短期内，这种调控既是必要的，也是重要的，因为不合理的机制是由政府干预的结果，因此矫正仍需要政府的调控措施。当农产品价格机制逐步理顺达到合理之后，政府就应着手引导乡村社会的结构调整，尤其是要为乡村劳动力的转移提供政策支持。

(2)加大政府对农村教育的投入，通过发展农村教育事业，促进农村社会结构转型和发展。农村社会发展最终的走向是农村现代化和城镇化，即在农村经济与社会繁荣和持续健康发展的基础上，逐步推进农村人口和劳动力的分化和转移，有序地推动城镇化进程。

现代化和城镇化最核心的内容就是人的现代化，其中教育资本既是个人最重要的资本，也是最重要的社会资本。然而，目前农村的教育条件和发展水平与这一方向存在着不协调的问题。基础教育质量不高、受教育价格高昂、职业技能教育薄弱等问题制约着农民受教育水平的提高。尽管农村义务教育基本普及，但一些地区仅有10%的初中学生继续升到高中，农村一般高中的毕业生升入高等院校的比率不超过40%，这样就意味着仅有不超过4%的农村学生有接受高等教育的机会。目前，绝大多数向城市流动的人口，受教育水平在初中以下，受教育水平偏低制约了他们在城市社会的再发展。

农村社会发展归根到底是人的发展，受教育水平是现代社会个人与社会发展的基本平台，只有普遍提高农村居民的受教育水平，才能实现农村的现代化。当前及今后五年内，农村教育发展应达到普及高中或高等职业教育的水平，使农村教育水平上一个新台阶。

从长远发展目标来看，乡村社会发展的关键是生产效率的提高，而效率提高的关键农业劳动力的转移，实现农业劳动力的转移关键在教育和职业培训，提高劳动力的个人人力资本。现在大多数农村劳动力的受教育水平都在初中以下，这显然对农村劳动力转移是不利的。

(3)建立和完善农村统一的基本公共服务与管理体系，并通过立法的形式确立下来，以确保社会发展任务和目标得以执行。农村基本公共服务与管理体系主要包括：农村基础教育体系、农村最低生活保障体系、农村失业保障体系、农村公共医疗卫生防疫体系、农村基础文化服务体系。农村基础教育体系建设的投资要在现有的基础上，确保每年按照一定速度增长，在解决九年义务教育的普及问题的同时，力争在较短的时间内普及农村高中教育，扩大职业教育的范围，提高农村人口高等学校升学率。

农村最低生活保障体系建设主要包括现有的“五保户”、2 000万左右的贫困人口、丧失劳动能力者、老年人，估计在2 500万人左右，每人每年保障费按1 800元估算，政府每年用45亿元的财政支出便能建立起这一保障体系。农村公共卫生和文化服务体系要确保每个乡镇有一个较为完善卫生和文化服务机构，在乡村按人口聚居格局建立乡村公共医疗卫生服务站，并要用制度确立各级政府在维护这些公共服务体系中的具体职责范围。

(4)深化现行的社会管理体制改革，特别是城乡二元分割的管理体制，逐步建立和健全城乡一体化的公共服务体系和社会管理体制，推动城乡社会相互协调、相互促进。在社会管理体制改革中，要重点改革户口和人口管理中的城乡二元体制，逐步改变人为设置的不利于社会协调发展的障碍，消除户口壁垒，促进劳动力和人口有序流动和转移。

农村劳动力向外转化是一个必然的也是难以阻挡的趋势，而且也是农村社会发展的走向之一。因此，把农村转移的劳动力纳入到统一的城市劳动力市场体系之中，建立健全城市劳动用工和保障制度，促进城乡劳动力的合理、有序流动和转移，推进农民进城务工的组织化、规范化和法制化，具有极其重要的战略意义。

为了推行上述政策措施，政府可以采取的对策主要有：

第一，进一步转变政府职能，加强政府在农村社会事业发展中的主导作用。政府的核心和本质的职能是提供公共服务、解决公共问题。政府在经济建设中的职能和作用，主要是通过制度和政策的供给，以及宏观调控措施，引导和激励经济的快速、健康增长。在公共服务和社会事业发展中，政府则要发挥领导的角色，而且还要提供基本的法律原则，以及人力和财力保证。

第二，合理划分事责和财权。在发展农村公共服务体系和社会事业中，要明确、合理划分中央政府、地方政府和基层组织的责任范围或事务范围，并根据各自所负责的事务内容，确立各级政府的相应的可支配财权，事责范围和财权要相称，以确保所规划的各项社会事业能有资金保证。

第三，加强各级政府财政在农村公共服务和社会事业方面的支出预算，并完善监督机制，确保财政预算的严格执行，确保农村社会发展有足够财力保证。

第四，完善转移支付政策，明确转移支付的条件、范围和额度，避免出现相互推脱以至于无人负责的空白地带的形成。

农村社会事业的发展，需要有财政作保障。为提高财政对农村社会发展事业的支持力度，就要对现行的财政供给模式进行调整和改革，建立多元化的农村公共服务供给模式，这些模式主要有四种：

一是中央财政主导的统一供给模式。在加快农村社会发展特别是贫困地区的发展方面，需要发挥中央财政主导作用。对贫困地区农村的交通、通信、水利、教育以及文化场所等基础和生活设施建设，要依靠二是中央财政的加大投入，逐步建立起由中央财政统一供给的农村基础性公共服务体系和网络。此外，为完善农村社会保障体制，要依靠中央财政支出，建立农村统一的最低生活保障机制，确保农民对基本生活保障的稳定预期，维护农村基层社会的稳定。

二是中央财政与地方财政结合的供给模式。农村公共服务体系的完善，社会事业的全面发展，紧紧依靠中央财政力量是不够的。中国农村范围广，人口多，各地区经济社会发展水平有较大差别，统一的农村公共服务体系和社会福利，不一定能满足不同地区农民的物质和文化生活需要。地方各级政府必须重视农村社会的发展，结合中央财政的投入，加大对农业和农村发展的投入，进一步完善农村公共服务体系，建立和健全农村医疗保险体制和农村社会保障体制。特别是在经济发展水平较高、地方财政收入状况较好的地区，要不断提高地方财政对农村公共事业发展的投入比例，加快农村社会发展的步伐。

三是政府与市场相结合的供给模式。改善农村目前公共服务体系和服务水平，可以发挥和利用市场机制的作用，将部分公共服务和社会事业推向市场，引入市场供给的模式，提高农村公共服务的社会化水平。在引入市场供给模式时，政府的主要作用是给予投资农村公共事业和公益事业的项目以信贷、税收及其他政策优惠，同时，要采取公开招标方式，规范市场行为，确保建成项目能为广大农民提供优质、价廉的服务。目前，农村在交通、通信、信息、农业科技和医疗卫生以及农村教育等公共服务方面，都可以广泛引入市场机制，充分发挥社会力量，加快农村服务体系和基础设施的建设步伐。

在允许市场进入农村社会事业发展的同时，也可以引入市场运作机制和管理体制。如建立农村教育基金、养老保险基金、社会保障基金、医疗卫生保险基金制度，引入基金管理体制和管理方法，充分发挥银行和金融机构在农村社会发展中的作用。

四是政府与农户相结合的供给模式。农村公共服务体系的健全及维护，关键还依靠广大农民群众的参与和支持。只有不断提高农民的公共意识，调动农民参与公共事务的积极性，才能把农村公共事务和公益事业搞好。所以，在发展农村社会事业的过程中，可以采取政府引导，农户参与的公共服务供给模式；也可根据实际需要，因地制宜，政府与农户自身分别按一定比例投入公共服务的供给。政府和农户相结合的供给一定要遵循自愿的原则，只能动员鼓励，不能强求，也不能作硬性规定。 /6RxqfwVC1yvzGgqqV6gU+woAyWUNJSIfGb8nwTZOkMkWyAuj41qCiiq7GORdK+c