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英国议会思想于1840年前后进入中国。综合学界的论述，议会思想进入中国的历程大致可分为四个时期：第一时期，从1840年至1870年，此为议会知识性介绍时期；第二时期，从1870年至1895年，此为“君民共主”的议院观形成时期；第三时期，从1895年至1905年，此为“民权”观盛行和议会初试时期；第四时期，自1905年后，中国进入实行议会制度新时期。（注：参见张朋园：《议会思想之进入中国》，载《华东师范大学学报》（哲学社会科学版），2004（6）。）介绍和传播议会思想的人物大致可分为三类：清政府涉外官员、西方传教士、开明士绅。近代中国先进的知识分子基于经世致用的传统，在西学东渐过程中也提出了自己的议会观。
1.1840—1870年，议会制作为一种新知识被介绍到中国。
这个时期介绍的主体有两类：一类是以林则徐、魏源、徐继畲等为代表的清政府官吏，另一类是麦都思、裨治文、慕维廉、韦烈亚力、艾约瑟、韦廉臣等西方传教士。他们著书立说，将西方议会思想作为一个新鲜事物介绍到中国，中国人从此对英国的宪政文化有了新的认识。
林则徐是最早注意到西方议会的中国官员，《四洲志》一书讨论了英、美、法议会的组织、权力关系、选举制度等，关于英、美、法三国上、下议院的内容占了相当篇幅。该书谓英国上院议员多王公贵胄，全院约426人；下院议员来自地方，由各部落议举殷实老成者充之，共658人。关于议院的权力，书中指出：“国王虽有权裁夺，但必由‘巴里满’（Parliament）议允”；国王行事有失，承办官员要交“巴里满”议处。（注：参见王锡祺：《小方壶斋舆地丛钞再补编》，卷12，12、30页，台北，文海出版社影印，1964。）当时，英国上院被音译为“律好司”（House of Lords），下院被音译为“甘文好司”（House of Commons）。
魏源在《海国图志》中也盛赞英国的议院制度，指出：英国“设有大事会议（议院），各抒己见。其国中尊者曰五爵，如中国之公侯伯子男，为会议之主，且城邑居民各选忠义之士一二，赴京会议。国主若欲征税纳饷，则必绅士（议员）允从，倘绅士不允，即不得令国民纳钱粮……如有按时变通之事，则庶民择其要者，敬凛五爵乡绅之会，大众可则可之，大众否则否之”（注：魏源著，李巨澜评注：《海国图志》，“英吉利广述之”，郑州，中州古籍出版社，1999。）。显然，在魏源眼中，英国的议院制是一种理想的、先进的制度。
徐继畲是与魏源同时代的政府官员，他在《瀛寰志略》中对英国的议会有详尽的描述：“都城有公会所，内分两所：一曰爵房，一曰乡绅房。爵房者，有爵位贵人及西教师处之；乡绅房者，由庶民推择有才识学术者处之。国有大事，王谕相，相告爵房，聚众公议，参与条例，决其可否；复专告乡绅房，必乡绅大众允诺而后行，否则寝其事勿论。其民间有利痛欲兴除者，先陈说于乡绅房，乡绅酌核，上之爵房，爵房酌议，可行则上之相而闻于王，否则报罢。民间有控诉者，亦赴乡绅房具状，乡绅斟酌拟批，上之爵房核定。乡绅有罪，令众绅议治之，不与庶民同囚禁。大约刑赏、征伐、条例诸事，有爵者主议；增减课税、筹办帑饷，则全由乡绅主议。此制欧罗巴诸国皆从同，不独英吉利也。”（注：徐继畲著，田一平点校：《瀛寰志略》，235页，上海，上海书店，2001。）
徐继畲称英国的上院为“爵房”，称下院为“乡绅房”，由于不像徐、魏著作的音译那样晦涩难懂，令人耳目一新。
林则徐、魏源、徐继畲对英国议会制度的介绍可谓开风气之先。然而，随着鸦片战争的失败，此种新思潮不仅未产生广泛的影响，反而受到冷遇。《瀛寰志略》甚至被曾国藩批评为“颇张大英夷，甚属不当”（注：徐继畲著，田一平点校：《瀛寰志略》，“点校说明”，上海，上海书店，2001。）。1851年徐继畲因此被从福建巡抚任上赶下台，此后中国士人鲜见谈论西方议会者。（注：参见张朋园：《议会思想之进入中国》，载《华东师范大学学报》，2004（6）。）
在这个时期，西方传教士的活动比较活跃。林、魏、徐有关英国议会知识的介绍显然得益于传教士的述论。英国传教士麦都思（Walter H.Medhurst，1796—1857）于1835年来到上海。麦氏在其著作《地理便童传略》一书中提及英国的上院，谓：“国内有两大会，一是世代公侯之会，一是百姓间凡乡绅世家大族者之会。”（注：熊月之：《西学东渐与晚清社会》，96页，上海，上海人民出版社，1994。）徐继畲或许就是根据麦氏的这一句话而称上下院为“爵房”和“乡绅房”。《地理便童传略》可能也是中国读者最早得悉的西方议会著作。（注：参见张朋园：《议会思想之进入中国》，载《华东师范大学学报》，2004（6）。）
2.1870—1895年，“君民共主”议院观形成并得以传播。
这个时期着力宣扬“君民共主”的人物主要是早期维新人士，如王韬、冯桂芬、郑观应等人，此外，清政府驻外使节如郭嵩焘、黎庶昌、张荫桓、崔国因、薛福成等人，传教士如傅兰雅、林乐知等人，亦有类似主张和言论。
早期维新派在探讨富国强兵之策时，已经从认识西方船坚炮利的“长技”深入到认识西方的政治法律制度，集中表现为对西方议院制的认识。早期维新派的代表人物及其著作主要有：冯桂芬，《校邠庐抗议》（1861年）；王韬，《弢园文录外编》（1882年）；汤震，《危言》（1890年）；陈炽，《庸书》（1892年）；陈虬，《治平通议》（1893年）；郑观应，《盛世危言》（1893年）。早期维新派通过对英国议院制的了解和介绍，提出了各具特色的议院观，并设计了形式各样的中国式的议院方案。
早期维新人士对西方议院制度赞誉有加，如陈炽所言：“泰西议院之法……英美各邦所以强兵富国，纵横四海之根源也。”（注：陈炽：《庸书·议院》。）但他们对西方议院制度的了解和认识程度还比较肤浅，有关记述也比较简单。陈虬在书中只有寥寥数语：“泰西各有议院，以通上下之情……其制繁重”（注：陈虬：《治平通议·开议院》。）。汤震则除了指出“泰西设议院，集国人之议以为议，即王制众共众弃之意”之外，还列举了英德上、下院人数和美、英、奥议员“岁俸”数额。（注：参见汤震：《危言·议院》。）而陈炽和王韬的记述稍多一些。陈炽的记述涉及议员的成分、议院的活动方式和议事内容等，“惟君民共主之国，有上议院，国家爵命之官也，有下议院，绅民公举之员也。院之或开或散有定期，事之或行或止有定论，人之或贤或否有定评……此所以举无过言，行无废事，如身使臂，如臂使指，一心一德，合众志以成城也”（注：陈炽：《庸书·议院》。）。王韬在《纪英国政治》一文中记述：“国家有大事则集议于上下议院，必众论佥同，然后举行。如有军旅之政，则必遍询于国中，众欲战则战，众欲止则止，故兵非妄动，而众心成城也。”
相对而言，郑观应对议院制的记述最为详细。郑观应在《盛世危言》中说西方议院是这样一种政治制度：在组织结构上，分为上下两院，上院“以国之宗室勋戚及各部大臣任之，取其近于君也”，下院由“绅耆士商才优望重者充之，取其近于民也”；在议员的数额、产生办法和任期等规定方面，上议院“入无定额多寡之数，因时损益，盖官不必备，惟其贤也，其员皆以王公侯伯子男及大教师与苏兰格世爵为之，每七年逐渐更易，世爵则任之终身”，下议院“议员则皆由民间公举，举员之数，视地之大小，民之多寡。举而不公，亦可废其例，停其举，以示薄罚”；其职守和权限，一是总揽政务，“议院揽庶政之纲领”，“用人行政，皆恃上下议员经理”，而“下议院为政令之所出，其事最繁”，二是黜陟官吏，“百僚升降，权归议院，期会之令，出自君主，选举之政，操自民间”，三是筹划财政，“凡军国大政，君秉其权，转饷度支，民肩其任，无论筹费若干，议院定之”；关于议事程序，“遇有国事，先令下院议定，达之上院，上院议定，奏闻国君，以决从违，如意见参差，则两院重议，务臻妥协，而后从之”（注：郑观应：《盛世危言·议院》。）。
薛福成曾出使英、法等国，期间所写日记中对议院制的记述尤为真实可信，较之郑观应《盛世危言》，其介绍大致相同但稍详。
综上而论，早期维新人士由于对西方议院制的了解程度不一，其议院观也比较复杂。有的“只是把议院视为沟通上下之情的工具和汇集众议的场所”，有的则“明确地将民与君看作地位同等，互相制约的两方，指出在国家‘大政’的处理上，君民必须共同商量和决定，并强调服从民意”，有的“进一步指明了议院在‘用人行政’和财政诸方面所独立履行的职责，初步把权力与议院联系起来”，还有的甚至认识到“议院政治是民权和政党的天下，而君权几近于仅守虚位。对于‘君民共主’制，这可说是一种相当真实的了解”（注：宋德华：《论“君民共主”》，载《华南师范大学学报》，1987（1）。）。但总的说来，“通下情”才是早期维新派主张设立议院的总的指导思想，在早期维新派的整个议院观中处于核心位置。（注：参见宋德华：《早期维新派议院观若干问题辨析》，载《暨南学报》，1991（2）。）也有学者也认为，早期维新派“对于西方议院的了解并不是片面的。在人们经常提到的几位早期维新派思想家中，几乎没人把议院仅仅理解为通下情的咨询机构”，其功能在行宪。（注：参见宋德华：《戊戌维新政治纲领的再探讨》，载《历史研究》，1985（5）。）其实，依笔者看来，无论是通下情，还是行宪政，早期维新派的议院观均有共通点，即强调“君民共主”，限制君权。正如郑观应所言：“故欲行公法，莫要于张国势，欲张国势，莫要于得民心，欲得民心，莫要于通下情，欲通下情，莫要于设议院。中国而终自安卑弱，不欲富国强兵，为天下之望国也，则亦已耳。苟欲安内攘外，君国子民，持公法以保太平之局，其必自设议院始矣。”（注：郑观应：《盛世危言·议院》。）亦如王韬所说：“唯君民共治，上下相通，民隐得以上达，君惠亦得以下逮。”（注：王韬：《弢园文录外编·重民下》。）
在中国近代思想史上，“君民共主”是一个十分引人注目的口号。它自19世纪70年代维新思潮兴起之际提出，流行达二十余年之久。早期维新派人士用它来概括自己最高之政治理想。
王韬是“君民共主”论的创说者。其《弢园文录外编》一书即以西方议会为中心论旨。他认为：“泰西之国有三：一曰君主之国，一曰民主之国，一曰君民共主之国。”（注：王韬：《弢园文录外编》，卷1，19页，上海，1947。）英国的政治特色为“君民共主”。他说英国“所恃者，在上下情通，君民之分亲；本固邦宁，虽久不变”（注：王韬：《弢园文录外编》，卷4，15～16页，上海，1947。）。“朝廷有兵、刑、礼、乐、赏、罚诸大政，必集议于上下议院，君可而民否，不可行；民可而君否，亦不可行，必君民意见相同而后可颁之于远近。此君民共主也。”（注：王韬：《弢园文录外编》，卷1，19页，上海，1947。）王韬的“君民共主”论影响甚大，乃至戊戌维新思想也受此影响。
无论早期维新人士对“君民共主”议院制了解和认识的程度如何，在他们心目中，这一外来制度是优于中国的君主专制制度的。不仅如此，他们还运用中国传统的开明政治思想来阐明设立议院的理论依据，设计了种种“君民共主”的中国式议院方案。试举例说明之：
郑观应主张在中国设立“君民共主”的议院，中国若要“富国强兵”、“安内攘外”，就“必自设立议院始矣”（注：郑观应：《盛世危言·议院》。）。由于他对西方议院有较多的了解，也看到了在中国立即实行这种新制度的困难，因而主张先从整顿吏治和官制等方面着手。（注：参见郑观应：《盛世危言·吏治上》。）
陈炽的方案是把议院制与乡官制结合在一起。按陈炽的设计，所谓“下议院”，仅有县一级，由百姓公举、朝廷认可的乡官所组成。乡官对地方的“大政疑狱”提供咨询，协助地方官吏“兴利除弊”。对乡官，“大吏可警以刑诛，小民可加以责备”。乡官的政绩由县官“核其功过”上达，良者由朝廷“授以亲民之官”，劣者“官得随时撤之”（注：陈炽：《庸书·乡官》。）。
陈虬的方案是把议院制与幕僚制混杂在一起。如陈虬所言：京师另置都察院衙门，设议员三十六人，六部每部六人，由任官“公举练达公正者”担任。在大臣主持下，“圃有大事，议定始行，试办有效，视大小加思赏赉”。州县则“就所有书院或寺观归并改设，大榜其座，国家地方遇有兴革事宜，任官依事出题，限五日议缴，但陈利害，不取文理”（注：陈虬：《治平通议》，“变法一”、“开议院”。）。
汤震干脆把议院制和旧官僚机构融为一体。其办法是：由四品以上的高级官僚组成上议院，属军机处管理；由四品以下的中下级官吏组成下议院，属都察院管理。对于国家的大政方针，先请君主“明谕”，然后对允许参议的问题，由“议员”讨论其利害得失，“由宰相核其同异之多寡，上之天子，请如所议行”（注：汤震：《危言·议院》。）。
但是，“君民共主”并不能等同于“君主立宪”。早期维新人士用这一口号来称谓英式议院制度，说明他们对议院制有所了解但不深刻，还没有上升到限制君权、伸张民权的“君主立宪”高度。这反映了他们的历史局限。
这个时期值得一提的传教士是英国传教士傅兰雅（1839—1928）。傅氏于1861年来华，长期在江南制造局担任编译工作，其著《佐治刍言》谈到了国会，且言如果中国仿效，当以英国的君主立宪为模型。（注：参见傅兰雅：《佐治刍言》，卷11，第九十八节。）傅兰雅还在江南制造局内设立“格致书院”（1876—1914），邀请王韬、郑观应等参与教学。王韬于1885—1897年间出任山长。傅、王合作推行了一种被称为“四季课考”的论文竞赛活动，邀请名家命题，欢迎年轻士子参加应考。郑观应曾应邀以议会论为题，力言议会之功能。虽然参考情形不详，但此一活动明显有助于议院思想的传播。
这个时期的代表人物有何启、胡礼垣、康有为、梁启超以及外国传教士李提摩太、李佳白等人。他们的议会思想更为积极，甚至企图有所行动。（注：参见张朋园：《议会思想之进入中国》，载《华东师范大学学报》，2004（6）。）议论的重点由议院的作用深入到中国能否开议院。
何启（1859—1914）与胡礼垣（1847—1916）认为西方因重视民权而强，中国因忽视民权而弱，故民权为强国之本，开国会是倡民权的最佳途径，所谓“设议院，立议员，复民权”是也。（注：参见［英］何启、胡礼垣：《新政真诠》，五编。）至于如何设立议院？何、胡主张一院制，设下议院而不设上议院。一院制议会分中央议会和地方议会。地方议会分为省、府、县三级，县议员在秀才中选出，府议员仍在举人中选出，省议员在进士中选出。省议员每年一次集中于京都，“开院议事”（注：［英］何启、胡礼垣：《新政真诠》，二编。）。何、胡倡扬民权的议院论，虽然招致了张之洞等礼治派的反对，但他们以权利与议院相结合，具有划时代的意义，是议院论的一次重大突破。此后之谈议院者，无不强调权利；谈权利者，必要求开议院，中国之走向议会政治，就显得更有声势了。
英国传教士李提摩太（1845—1919）于1870年来中国，其著述甚丰，《泰西新史揽要》（1895年）一书享誉最广。该书不仅谈君主专制政治之退却，亦畅论民智之大进。李氏对西方各国之议会叙述甚为详尽，尤其对英国议会改革、人民参政议政、扩大选举权等情事讨论得很深入。推及中国，李氏建议清廷采行“教、养、安、新”四大改革政策，受到光绪帝师傅翁同龢、孙家鼐的赞赏，康有为并将之荐给光绪皇帝阅读，影响甚广。（注：参见［英］李提摩太：《泰西新史揽要译本后序》，载《万国公报》，第76期，1895年5月。）
1884—1898年间，康有为先后7次上书清廷大谈改革之道，劝促光绪皇帝召开国会。其中关于召开议院者，有4次之多。康有为力陈开国会于皇家有利，谓国会有“以通下情”之便。
然而，戊戌变法运动前后的康有为在开议院的态度上仍然摇摆不定。在考虑民智的程度后，康有为认为中国尚不具备开议院的条件，所谓：“民智不开，遽用民权，则举国聋瞀，守旧愈甚，取乱之道也。”（注：康有为：《日本变政考》，1898。）事实上，康有为自第五次上书起，即不再提国会之当否召开，只大谈开制度局，制度局下设法律、税计、学校、农商、工务、矿政、铁路、邮政、造币、游历、社会、武备等十二局，只不过是一个执行机构而已。转变的原因在于，在康有为看来，开国会缓不济急，建制度局则可立竿见影。（注：参见张朋园：《议会思想之进入中国》，载《华东师范大学学报》，2004（6）。）
梁启超于1896年著《古议院考》，对议会政治推崇备至，戊戌维新期间因受康有为的影响，也鼓吹过：“凡国必风气已开，文学已成，民智已成，乃可设议院。今日而开议院，取乱之道也。”（注：梁启超：《故议院考》，1896。）变法失败后梁启超流亡海外，对西方宪政文化较以前有更为全面的认识和把握，其议会观也发生了转变。他极为推崇英国的议院，谓“如英国之巴力门，有黜陟政府大臣之权，盖行政立法二权，全归国会之手。故英国之谚有曰：国会之权，无事不可为，除非使男变女，女化男，乃做不到耳。观此可知其权力之大矣”（注：梁启超：《各国宪法异同论》，载《饮冰室文集》，卷4，73页。）；“议院为今世最良之制度”（注：梁启超：《中国国会制度私议》，载《饮冰室文集》，卷24，9页。）。
2.1905年以后，随着五大臣出洋考察宪政和清廷“预备立宪”的推行，议会政治在中国进入实施时期。
1905年和1907年清政府先后两次派大臣出洋考察政治和宪政。至英国考察宪政的大臣主要有戴鸿慈、载泽、汪大燮等人。
戴鸿慈在其所著的《出使九国日记》中极力推崇英国的宪政文化。他认为英国的议会政治有两大好处：一是下院权力大于上院，则“凡立一法，在下院议案已成者，贵族院（上院）对之虽有修正之权，而无反抗之力”；二是议院中有政府党与非政府党，则“政府党与政府同意，非政府党则每事指驳，务使折衷至当，而彼此不得争执”（注：戴鸿慈著，钟叔河辑注：《出使九国日记》，378～379页，长沙，湖南人民出版社，1982。）。载泽初到英国，震撼于泰晤士河畔雄伟的英国议会建筑，他聘请英国学者埃喜来为其讲解大英宪政。埃喜来为其讲授了英国君主不干预宪政，立法大权在下议院，上议院鲜持反对意见等处，载泽均一一记于日记中。（注：参见载泽著，钟叔河辑注：《考察政治日记》，596～601页，长沙，岳麓书社，1986。）通过考察，载泽对英国的议会政治有了进一步认识。
汪大燮在英国考察后，编纂了《宪政要目答问》、《英国宪政要义》、《英宪因革史》、《政枢纲要》、《枢密纪略》、《曹部通考》、《国会通典》、《国会立法议事详规》、《选举法志要》、《英理财沿革制度史》、《法庭沿革史》、《司法考略》、《民政辑要》、《治属政略》14种著作，对英国宪政历史和制度进行客观全面的介绍。汪大燮上奏的考察情形折并未明确表达其宪政主张，其宪政主张主要体现在其编撰的著作中。如在《宪政要目答问》中关于君主大权的论述，汪大燮提出了“君主之于国也，尊严若神”的观点，并对君主神圣性的原因进行论述，“其见识阅历，自宜首出庶物”，“无党无偏，人故莫测高深耳”，行政上不负责任，“故君主常戒其臣曰：凡此行政之责，尔诸臣实任之，尔审其以为可，则行之，予惟有助成尔志耳”，“大臣禀其告诫，行事慎之又慎，此中有至神之效焉”。汪大燮引用英国学者阿德巴泽宪政论的观点归纳了君主大权，“君主之权有三。大臣仰而代商，一也；勉励大臣，二也；敬戒大臣，三也”（注：韦庆远、高放、刘文源：《清末宪政史》，234页，北京，中国人民大学出版社，2004。）。
考察宪政大臣，归国后上奏折，条陈立宪的利害关系，要求清政府实行君主立宪政体，直接推动了预备立宪上谕的颁发。清末的议会政治开始进入实施阶段。
1906年9月1日，慈禧公布《仿行立宪上谕》。清廷明诏宣示预备立宪之后，朝野上下颇受鼓舞，更急不可耐地吁请速开国会以救时艰，维国势而固人心。在朝野舆情的推动之下，清廷为使“与庶政公诸舆论之实相符”，于光绪三十三年（1907年）八九月间，相继下谕设立资政院、咨议局和议事会，并次第公布了资政院和咨议局章程及议员选举章程。
《钦定宪法大纲》所附的议院法要领规定议院“有建议之权”、“指实弹劾”之权，“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”等，这就赋予了议院一定的立法权和监督权，所谓“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本”（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（下册）606页，北京，中华书局，1979。）。而《宪法重大信条十九条》则引进了近代西方的议会主权理论，它以英国君主立宪主义为基调，对议会的权力给予充分的肯定，对皇权作了较大限制。其关于以国会权力制约皇帝权力的规定，从形式上讲，就是一种君主立宪模式的建构，以至于后人评价“《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟期施行，民治之功可期，独惜其出之太晚耳。倘期早十年宣布实行，清祚或因以不斩，未可知也”（注：尚秉和：《辛壬春秋大政记》。转引自陈茹玄：《中国宪法史》，15页，台北，文海出版社，1985。）。
资政院章程更是明确规定它具有议决国会预算、决算、税法、公债以及新定法典与嗣后法典修改等方面的权力。（注：参见陈茹玄：《中国宪法史》，54～67页，台北，文海出版社，1985。）尽管君主有否决它所通过的议案之权，但种种国家大事首先要经过它“批准”，而且它还有“自行草具议案”的权力。这充分说明它是一个有一定决策权的国家机关。尽管资政院还只是个过渡性的立法机构，设立的目的只是在于培养、锻炼议员的能力，为未来成立的两院制国会奠定基础。但正如英国《泰晤士报》记者莫里循所评论：“临时议会已在某种意义上掌握了过去从未指望过的权力。”（注：［澳］骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》，上册，675页，上海，知识出版社，1986。）至于各省咨议局的成立，则标志着当时清廷推行的地方宪制进入了一个实质阶段。各省咨议局是未来地方议会的雏形，以“为各省采取舆论之地，以指陈通省利病，筹计地方治安”为宗旨，但就《各省咨议局章程》规定的咨议局职任权限而言，基本精神与西方地方议会无二。美国著名汉学家史景迁先生对清末咨议局的运转的一段评论很深刻：“1909年召开了第一次会议的咨议局是令人惊异的新机构，对国家的政治生活产生了巨大影响。虽然这些咨议局仍是精英团体，仅对男性开放，并有严格的年龄、财富和教育程度等标准，但是它将不仅关心自己家庭和地方利益，也关心国家命运的男子们集聚起来，共商事务。很多人参与了这一次全新机构的选举。”（注：［美］史景迁著，黄纯艳译：《追寻现代中国》，300页，上海，远东出版社，2005。）中国学者耿云志先生也认为，咨议局“是拥有相对独立性的政治权力机构”，“即拥有一定的立法权和监督行政、监督财政权”（注：耿云志：《清末资产阶级立宪派与咨议局》，载《纪念辛亥革命70周年学术讨论会论文集》，中册，1217页，北京，中华书局，1983。）。资政院和咨议局是预备立宪的直接产物，实质上也是掺在清廷旧机体中的两个异质因素，陈旭麓先生称其为“是封建政体的异军，是中国近代政治体制新陈代谢的一个重要环节”（注：陈旭麓：《近代中国社会的新陈代谢》，241页，上海，上海人民出版社，1992。）。它在破坏专制制度，促使中国向宪政民主的新陈代谢过程中起到了一种“中介性”作用。而革命党人出于政治需要，贬斥咨议局为“咨议草庵”、资政院为“资政禅院”，仅此评价，实有失公允。
英国是近代君主立宪制最为典型的国家。在君主立宪政体下，君主虽为国家元首，但其权力由宪法规定，受议会的制约。此种政体对近代中国的宪政思潮和宪政实践均产生了重大影响。
郑观应是中国近代明确主张实行君主立宪的第一人。（注：参见熊月之：《中国近代民主思想史》，141页，上海，上海人民出版社，1986。与郑观应同时代的早期维新派人士也不同程度地提出了君主立宪制的主张。关于谁在中国最早提出君主立宪的问题，学界有不同的观点：有一种观点认为，王韬是第一个提出君主立宪的中国人，早在19世纪70年代，就在《重民篇》中清楚地表明了他的君主立宪主张［参见孙必有：《中国近代史上第一个提出君主立宪政治主张的是谁？》，载《文史丛刊》，1980（2），或忻平：《中国最早提出君主立宪制的是王韬》，载《华东师范大学学报》，1988（6）］；而采郑观应之说的人则认为，王韬虽在《重民篇》中大谈君主立宪的优越性，但未明确说在中国实行它（如夏东元：《郑观应传》，上海，华东师范大学出版社，1981）；还有一种观点认为，容闳早于王韬和郑观应，在1860年就提出过在中国实行君主立宪的主张（参见袁鸿林：《谁在中国最早提出君主立宪？》，载《文汇报》，19820628）。）他在《易言·论议政》中，在介绍了西方议会制度后提出：“所冀中国，上效三代之遗风，下仿泰西之良法，体察民情，博采众议，务使上下无扞格之虞，臣民泯异同之见，则长治久安之道，有可预期者矣。”主张中国学习西方的民主政治制度。郑观应在《盛世危言·议院》中，更是借介绍议院之机，明确提出了君主立宪的主张：“议院者，公议政事之院也，集众思，广众益，用人行政，一秉至公，法诚良意诚美矣”；有了议院，则“君相君民之气通，上下堂帘之隔去，举国之心志如一，百端皆有条不紊，为其君者，恭己南面而已”。因此，“有议院而昏暴之君无所施其虐，跋扈之臣无所擅其权，大小官司无所卸其责，草野小民无所积其怨，故断不至数代而亡，一朝而灭也”。可以说，郑观应及其《盛世危言》正是中国早期改良派的代表人物和代表著作，它们在中国的启蒙史中占有极其重要的一席之地，起到使国人由改良到维新再到变革的中介作用。
在1898年戊戌变法运动中，以康有为、梁启超为代表的一批资产阶级知识分子，通过报刊大声疾呼变法。他们认为，西方国家之所以富强，是因为国家组织完善。因此，变法改制是使国家强盛的关键。康有为认为：“东西各国之强，皆以立宪法开国会之故。国会者，君与国民共议一国之政法也。盖自三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉。”正是“行此政体”，使东、西各国走上了强盛的道路。他建议，“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行主权鼎立之制”，并断言，如此“则中国之治强，可计日待也”（注：康有为：《请定立宪开国会折》，载《戊戌变法》（二），236页，上海，上海神州国光社，1953。）。这就把君主立宪主张第一次提到了最高统治者的面前，使之成为朝廷议论的“国是”问题。变法图强、进行社会改革的呼声越来越强烈，逐渐发展成为波澜壮阔的社会思潮，君主立宪成为资产阶级维新派的变法纲领。对封建专制主义的批判虽早已出现，但以立宪的方式从根本上取缔君主专制制度这一方案却是在接触了西方文明之后才提出来的。
立宪思潮方兴未艾之际，资产阶级革命派和立宪改良派围绕中国之前途展开了激烈论争，两派的立论依赖于当时先进的外国宪政理论与实践。以康有为、梁启超为首的立宪改良派主张实行君主立宪，推崇的是英、日等国的政治体制。以孙中山、章太炎为代表的革命派则主张推翻清朝政府、实行民主共和，推崇的是法国式的革命。两派各自创办报刊，撰文宣传各自的宪政观点。改良派创办的报刊有《时务报》（1896年）、《清议报》（1898年）、《新民丛报》（1902年）、《东方杂志》（1904年）等，革命派创办的有《译书汇编》（1900年）、《国民报》（1901年）、《浙江潮》（1903年）、《江苏》（1903年）、《民报》（1905年）等。由于两派在关于立宪的次序、立宪的社会条件、宪政模式的选择等方面存在分歧，从1905年起，立宪派与革命派分别以《新民丛报》和《民报》等刊物为阵地展开论战。清政府的去留是论战的前提。两派首先就“要不要革命”展开论战：革命派认为清王朝是中国富强的大碍，力举排清革命而实现共和，并提出“光复汉族，翦灭满族，遇满人皆杀，只要杀尽满人，自然汉人强盛，再图立宪未迟”（注：中国史学会编：《辛亥革命》（三），80页，上海，上海人民出版社，1957。）的极端言论。孙中山指斥立宪可以图强的人“卑劣无耻，甘为奴隶”，抨击教育实业救国论：“于光复之前而言此，则所救为非我之国，所图者乃他族之强也。”（注：《孙中山全集》，第1卷，232、442页，北京，中华书局，1981。）针对革命派的“亡国论”，立宪派认为满族同为中华民族中的一员，“宋亡明兴，明亡清替”是正常的事情，认为中国当前最大的危险并不是清朝政府，而是帝国主义，目前需要的是国内各民族的团结，革命排满不但不会给中国带来共和乃至富强，而是混乱和解体。两派争论的第二个焦点问题是君主立宪与民主共和哪一种模式更符合世界潮流和中国传统。革命派认为民主共和制是世界上最好的政体：“余以人群自治为政治之权利，故于政治之精神，执共和主义”，“我们为志士的总要择地球上最文明的政治法律来救我们的中国”（注：同上书，172页。）。立宪派认为一个国家选择何种政体不仅要从理想出发，更应从世界大势、本国传统和现实出发。另外双方还就“国民资格”等问题进行了激烈论战。（注：参见王人博：《中国近代的宪政思潮》，155页，北京，法律出版社，2003。）
两派论战之影响十分深远，不仅开创了近代中国宪政理论之先河，而且深刻地影响了清末和民国两个时期的宪政实践。如杨幼炯所言，清末之立宪运动，大都以改良派所倡导的“君主立宪论”为依归，而中华民国成立以后之十数年中，又莫不受革命派宪政理论之影响。（注：参见杨幼炯：《近代中国立法史》（增订本），22页，台北，“商务印书馆”，1966。）
立宪派借助咨议局议政平台发起的国会请愿运动，对清末颁布《重大信条十九条》、选择英国的立宪模式有着重要的推动作用。但影响清政府宪政模式选择的因素中，清政府统治集团内部的官僚阶层，特别是考察大臣的宪政模式主张起着主要的推动作用。（注：参见夏新华等：《近代中国宪法与宪政研究》，106页，北京，中国法制出版社，2007。）
1906年7月，五大臣出洋考察宪政归来，通过亲眼所见、亲耳所闻，认识到专制、封闭乃是中国落后之根源，东、西洋各国之所以日趋强盛，“实以采用立宪政体之故”；中国之所以落后挨打，“实以仍用专制政体之故”。当此霸国主义时代，中国若想生存，富国强兵，“除采用立宪政体之外，盖无他术矣”（注：端方：《请定国是以安大计折》，载《端忠敏公奏稿》，卷6。）。
在比较各国宪政模式之后，考察大臣对英国虚位君主立宪制持观望态度。载泽对英国的三权分立制度进行了分析和赞誉，认为英国“一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目之不周，一事之行，必由君主之决成，无虑事权之不一。事以分而易举，权以合而易行，所由百官承流于下，而有集思广益之休，君主垂拱于上，而有暇豫优游之乐”。而且，载泽主张向英国学习“布地方自治之制”，因为英国的地方自治制度“厚民生而培民俗”，适合中国的传统和国情。但是，英国的君主立宪政体，体现出议会至上的特色，君主只是名义上的国家元首，是国家的象征，没有实权，职权主要是礼仪性的活动。载泽对英国政体采取了谨慎、观望的态度，从其设官分职“复杂拘执”，“自非中国政体所宜”，得出“弃短用长，尚须抉择”的基本结论。（注：参见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），11页，北京，中华书局，1979。）在他们看来，英国虚位君主立宪的制度安排，实行议会政治，君主的权力受到极大的削弱，肯定不是清廷所期待的。
在清末的“预备立宪”中，清政府先后颁布了两个“宪法性文件”，即《钦定宪法大纲》、《重大信条十九条》。《钦定宪法大纲》的核心在于维护君权，用君权来限制、剥夺议院权力。这与英国宪政中的君主立宪制的内核相背离，体现的是日本式权威君主立宪制模式在中国的采纳。
而《重大信条十九条》则较多地体现了对英国宪法体制和精神的借鉴。（注：参见何勤华、李秀清：《外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思》，59页，北京，中国政法大学出版社，2003。）它是清政府面对国内形式发生重大变化情况下作出的无奈选择。清末新政10年来，特别是6年的“预备立宪”活动，使各阶层的利益受到全面触动，引起各阶层的不满，社会矛盾日趋激化，清政府的统治基础被动摇。如废除科举制度，打碎了知识分子阶层读书入仕的梦想，随之而来的留学高潮带来的是对西方宪政思想的接纳与对清政府君主专制政体的强烈不满与反抗。官制改革和平满汉畛域政策的推行，引起统治集团官僚特别是地方督抚的不满，而满人既得利益的丧失，使得失去了满族人坚决支持的清政府执政的基础消失。越来越多的体制外的士绅和知识分子被动员到体制内的政治舞台上来，清政府的统治权威在政治参与的爆炸式扩大中消失殆尽。1911年10月10日武昌起义爆发，立宪派人士转而支持革命，地方督抚背弃朝廷，纷纷宣布独立，清政府陷入空前孤立。1911年11月26日，清政府在兵谏的压力下，颁发《重大信条十九条》。
虽然《重大信条十九条》的颁布是政治力量对比发生重大变化后，清政府为形势所迫所作出的选择，但清政府最终选择英国虚位君主立宪制的宪政模式同样与两次出洋考察有着密切联系。正如前述所言，载泽一行考察英国后虽然得出“弃短用长，尚须抉择”的结论，但考察大臣对英国宪政制度“深合周礼之遗制，实为内政之本原”（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），11页，北京，中华书局，1979。）的赞美，仍然给清政府留下了较好的印象。清政府第二次派员出洋考察宪政，英国仍然是重点考察的国家之一，考察大臣汪大燮对英国的宪政制度进行了深入研究，编纂了《宪政要目答问》、《英国宪政要义》等14种著作，对英国宪政历史和制度进行客观、全面的介绍。可以这样说，英国虚位君主立宪制是清政府实行宪政制度的底线，而该思想的形成和清政府出台《重大信条十九条》，最后选择英国虚位君主立宪制模式，与出洋考察宪政之间的关系是密不可分的，考察大臣对英国的考察结论为清政府的宪政模式提供了第二套选择方案。（注：参见夏新华等：《近代中国宪法与宪政研究》，112页，北京，中国法制出版社，2007。）
源于英国的责任内阁制，到19世纪末20世纪初已被资本主义国家普遍采用。与美国总统制不同，责任内阁制从一开始移植到中国就未占据上风，扎根未稳就发生了蜕变，最后难逃破灭的命运。
应该说，宪政考察大臣戴鸿慈等人对英国责任内阁制的认识和了解还是比较深刻的。1906年8月，戴鸿慈在《请改定全国官制以为立宪预备折》奏陈：“责任内阁者，合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府，代君主而负责任者也。盖中央政府实一国行政之总枢，一切政策从兹出焉。各部漠不相谋，则政策万难统一。故各国每由君主自擢首相，由首相荐举阁臣，一切施政之方，由阁臣全体议定，然后施行，而得失功罪，则阁臣全体同负其责。”因此，对中国而言，“宜略仿责任内阁之制，以求中央行政之统一”。
戴鸿慈等人奏请清廷，“置总理大臣一人兼充大学士，为其首长，以平章内外政事，任国政责成。置左右副大臣各一人，兼充协办大学士，为其辅佐，以协同平章政事，共任国政责成……而令各部尚书皆列于阁臣。此三大臣者，常与各部尚书入阁会议，以图政事之统一，会议既决，奏请圣裁。及其施行，仍由总理大臣、左右大臣及该部尚书副署，使职权既专而无所掣肘，责任复重而无所诿卸”。这种做法，既有利于加强中央集权，使权责专一，又不会损害君主的权威，“所以必以阁臣负其责者，一则使之忠于职位，无敢诿卸以误国，一则虽有缺失，有阁臣任之，则天下不敢怨君主，所谓神圣不敢干犯者此也”（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），368～369页，北京，中华书局，1979。）。
此建议为清廷所采纳。1906年11月7日，清政府公布《内阁官制及办事章程》，正式设立责任内阁，作为中央行政最高权力机构，由总理大臣、协理大臣和各部大臣组成，统称国务大臣，其职责为“辅弼皇帝，担负责任”。
但是，清廷由于担心大权旁落，影响朝纲独揽，责任内阁制度迟迟未能实行，乃至1908年颁行《钦定宪法大纲》，对责任内阁之事也只字不提。这引起了一些地方官僚与立宪派的不满。立宪派组织了3次国会请愿活动，要求尽快召开国会，建立责任内阁。立宪派的主张和行动得到了各省督抚的支持。在这种情形下，清廷被迫于1910年11月4日发布“上谕”，同意先设立内阁，并于次年5月8日颁布了《内阁官制》和《内阁办事暂行章程》，成立了中国近代史上第一个责任内阁。
然而，原本应该成为中国宪政史上的重大事件的“第一个责任内阁”在组成上却是一个“皇族内阁”，被斥为一个骗局：13名国务大臣中，汉族官员只有4名，蒙古族1名，满族有8名，其中皇族占了5名，重要部门也都为满洲贵族所控制。立宪派所要求的限制皇权的责任内阁，反而变成了强化清朝统治集团权力、加强中央集权的工具。这种“责任内阁”，实质上同原来的军机处没有任何两样，连立宪派也感到大失所望。各省咨议局议长、议员联名上书，认为“皇族组织内阁不合君主立宪公例，失臣民立宪之希望”，是“与立宪国之原则相违反，国外报纸屡肆讥评”，是“于东西各立宪国外开一未有之创例”（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），577～578页，北京，中华书局，1979。）。
如此种种，体现了清廷企图借实行“立宪”，组织“责任内阁”之际，加强中央集权，强化满洲贵族集团权力的良苦用心；也决定了它不可能完全采用西方君主立宪国家的责任内阁制的精神和原则，只不过是借用了西方立宪国的“责任内阁”的躯壳而已，与真正宪政意义上的责任内阁不可同日而语。（注：参见殷啸虎：《近代中国宪政史》，87、89页，上海，上海人民出版社，1997。）
《重大信条十九条》被认为深得英宪之精神。从其内容来看，一者采用了英国式的虚位君主立宪制原则，皇帝的权力受到了极大的限制，皇帝在很大程度上成为了政治的象征；二者实行责任内阁制，内阁的权力得到扩大，并采用了议会至上的原则，内阁向议会负责。清政府想以此获取地方督抚和立宪派人士的支持，以挽救即将崩溃的政权，但历史再也没有给清政府机会了：清廷在解散皇族内阁后，任命袁世凯为内阁总理，全权组织新内阁。清廷在对待革命和对待袁世凯的问题上，来了个两害相权取其轻，企图借袁世凯之力扑灭革命，坐收渔人之利，却未曾想到袁世凯借革命的力量演了一出“逼宫戏”，清廷以“立宪”和“责任内阁”为救命稻草，没想到却成了它的催命符！（注：参见上书，101页。）
《临时约法》被认为是责任内阁制的宪法性文件，学界观点种种，例如：“《临时约法》是在辛亥革命后南北议和过程中制定的。1912年1月下旬，各省都督府代表会议召开第一次起草会议。1月28日，临时参议院成立，召开了第二次起草会议。这两次起草会议所定草案中关于中央政体均采用总统制。至2月上旬，南北议和即将告成，孙中山依前议要辞去临时大总统职位，而由袁世凯接任，为以法律为手段防止袁世凯擅权，临时参议院在2月9日审议约法草案时，决定将原来的总统制改为责任内阁制。”（注：郑秦主编：《中国法制史教程》，292页，北京，法律出版社，1998。）“《临时约法》与《中华民国临时政府组织大纲》（以下简称《组织大纲》）的重大区别在于在政权组织形式上前者采取责任内阁制，放弃了后者采取的总统制。”（注：薛梅卿主编：《新编中国法制史教程》，327页，北京，中国政法大学出版社，1995。）“《临时约法》有一个突出的特点，即有一些限制临时大总统权力的条文，如：改总统制为责任内阁制，限制袁世凯独裁；扩大参议院的权力，与袁世凯抗衡；规定严格的修改程序，防止袁世凯擅自篡改。”（注：曾宪义主编：《中国法制史》，283页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2000。）“革命党希望通过制定《临时约法》，改《组织大纲》的总统制为责任内阁制，使袁世凯有位无权，制止其破坏共和的图谋，因而有一定的‘对人立法’因素。”（注：张千帆：《宪法学导论》，101页，北京，法律出版社，2004。）
“《组织大纲》采总统制，而《临时约法》则采责任内阁制。这是一个较为重要的异点。这个异点的发生，乃由于约法制定时的政象。”（注：王世杰、钱端升：《比较宪法》，358页，北京，中国政法大学出版社，1997。）
但细究历史，《临时约法》所规定的政府体制其实是一种兼采内阁制某些特征，带有混合色彩的总统制。换言之，《临时约法》虽点缀了一些内阁制的表象，却未体现内阁制的实质。首先，《临时约法》似乎散见一些责任内阁制的特征，例如：第一，《临时约法》所规定的不是单纯的首长负责制，国务员（内阁）可通过副署权产生一定制约；议员与阁员之间是否一定隔离，《临时约法》没有规定，似乎也可以理解为议员可以兼任阁员。第二，《临时约法》规定临时大总统由参议院选举产生，而非由国民直选或其他选举机构选举产生。第三，《临时约法》规定国务员受参议院弹劾后，大总统应免其职，但得交参议院复议一次。似乎参议院拥有对内阁任免的最终决定权。其次，如果要在责任内阁制中体现上述制衡思想，还必须在宪法中规定行政和立法方面的两项权力，一为不信任案通过权，一为解散国会权。可以说，这两种权力是拱卫责任内阁制的两根柱石。然而，《临时约法》并未树立责任内阁制的这两根柱石。正如我国台湾地区学者陈玄如指出：“从国务员和参议院之关系而观《临时约法》，虽具有责任内阁之精神，而实未备责任内阁之体用。”（注：转引自音正权：《〈中华民国临时约法〉的主要缺陷》，载《政法论坛》，2000（6）。）正因如此，才会导致袁世凯“以一身当政治之冲。所谓阁员，不过为其御用之机械”。时人也说：“袁世凯时代之内阁，可谓之美国式之内阁无疑也”（注：张玉法：《民国初年的政党》，458页，长沙，岳麓书社，2004。）。
从制度本身来看，《临时约法》所设计的内阁制，也存在较大缺陷（注：参见郭宝平：《移植西方政府体制的一段试验——论北洋时期的内阁制》，载《史学集刊》，1992（1）。）：首先，国会职权过大，造成权责不均衡。《临时约法》规定内阁所有组成人员均由元首提名并须国会批准，内阁总理实际上不能享有独立组阁权。这极易造成内阁难产和频繁更迭。这实际上从制度上堵塞了内阁制的优点的发挥，而且也为元首操纵政治、军人干涉政局提供了机会。其次，元首与内阁的职权划分不清，导致大总统与阁揆明争暗斗。这种情况的出现，固然是军阀争权夺利造成的结果，但制度设计实际上为此提供了“合法”机会。
正是《临时约法》设计上的缺陷，才使内阁制的优点无从发挥，为北洋军阀操纵政局提供了机会，进而造成了日后责任内阁制“进退失据”（注：刘笃才：《〈临时约法〉“因人立法”说辩正》，载《法学研究》，2002（5）。）、“江河日下”的局面。
袁世凯就任临时大总统后，在政权组织方面的第一件事，便是按照《临时约法》的规定，组织责任内阁。袁世凯想组织一个听命于己的内阁，而革命党人却想组织一个限制袁世凯权力的内阁。于是，责任内阁问题成了袁世凯与革命党人权力之争的第一次较量。
唐绍仪内阁就是这种权力斗争的产物。该内阁成员由几股政治势力组成：袁派赵秉钧长内务，段祺瑞长陆军，刘冠雄长海军；“超然派”陆征祥长外交，施肇基长交通；立宪派熊希龄长财政；同盟会蔡元培长教育，王宠惠长司法，宋教仁长农林，陈其美长工商。从阁员分配情况看，这届内阁实为北洋势力、革命党人和立宪派三种势力的暂时联合。唐绍仪内阁从组织形式、阁僚关系、职权划分等方面虽然体现了内阁制的一般特点（注：参见郭宝平：《移植西方政府体制的一段试验——论北洋时期的内阁制》，载《史学集刊》，1992（1）。），但事实上重要的军政大权全部由袁世凯的亲信和部属所控制。
袁世凯任命唐绍仪为国务总理，主观上还是把唐看成是自己人。可唐绍仪担任总理后，却认真行使责任内阁的权力，“每有要议，必就商于蔡（元培）、宋（教仁）二君”（注：黄远庸：《远生遗著》，卷2，6页，北京，商务印书馆，1984。转引自殷啸虎：《近代中国宪政史》，140页，上海，上海人民出版社，1997。），对袁世凯则每每据理力争，引起了袁世凯极大的不满，总统与总理矛盾不断激化，最后唐绍仪愤然辞职，接着4位同盟会阁员也集体辞职，以抗议袁世凯破坏责任内阁制的行为。中华民国的第一届责任内阁从4月20日正式成立，至6月27日唐绍仪解职，只存在了短短两个月时间便夭折了。
自唐绍仪内阁被解散以后，内阁制的实质已发生根本变化，为各派军阀联合对人民实行专政提供了“合法”形式。袁世凯以武力相威逼，迫使参议院通过了赵秉钧内阁，但这个内阁事实上已成了总统的辅政机构，内阁制开始变种。此时，同盟会并没有从内阁制的变种中发现问题的严重性，而是认为问题的症结在于没有实行政党内阁。宋教仁积极主张革命党走政党政治的道路，企图通过争取议会的多数席位，组织政党内阁，架空袁世凯，进而使袁世凯在大选中落选，由黎元洪任总统，以实行真正的责任内阁。宋教仁企图通过组织政党内阁来削夺袁世凯的权力，当然是袁世凯所不能容忍的。1913年3月20日，宋教仁被杀，资产阶级革命党人在中国建立责任内阁制的美梦至此破灭。
1913年7月，袁世凯任命熊希龄为国务总理，组成所谓“名流内阁”。因为在这个内阁中，除熊希龄外，其他如梁启超、汪大燮、张謇等人，都是当时的社会名流。熊希龄责任内阁，主要替袁世凯干了两件大事：一是在袁世凯解散国民党和国会的命令上副署，二是在袁世凯颁布的《政治会议组织命令》上副署。正是这个“政治会议”，产生了后来的“约法会议”，并通过它“合法”地撕毁了《临时约法》，炮制了《中华民国约法》，彻底葬送了辛亥革命最后一项革命成果。《临时约法》所确立的责任内阁制，至此寿终正寝了。（注：参见殷啸虎：《近代中国宪政史》，141页，上海，上海人民出版社，1997。）被资产阶级革命党人用来保障“民主政治”的责任内阁制，最终却成了葬送资产阶级民主政治的帮凶，这不能不说是一个莫大的讽刺。责任内阁制由民主体制变形，蜕变以至于此，实在是创制者所始料不及的。（注：参见郭宝平：《移植西方政府体制的一段试验——论北洋时期的内阁制》，载《史学集刊》，1992（1）。）
袁世凯死后，北洋军阀各派攫取政权，相继出现了皖系的段祺瑞内阁以及段祺瑞扶持的钱能训内阁，周旋于直奉两系间的靳云鹏内阁、梁土诒内阁、张绍曾内阁、孙宝琦内阁等。唯军阀马首是瞻，看实力派军阀眼色行事，已是内阁存在的基本条件了。至1924年11月，冯玉祥发动“北京政变”，贿选总统曹锟成了阶下囚，内阁瓦解，“猪仔国会”消散。至此，内阁制在形式上也不复存在了。
美国是世界上第一个建立总统制政权组织形式的国家，这在当时的世界是一个伟大的创举。美国的总统制也成为资产阶级共和宪政的表率，产生了示范效应。
美国总统制对近代中国立宪的影响首先表现在辛亥革命后《中华民国临时政府组织大纲》的内容当中。关于这一点，中国学界早已有定论，此举二三例说明之：
“《组织大纲》是辛亥革命胜利后各省都督府代表会议通过的关于筹建中华民国临时政府的纲领性文件，于1911年12月3日通过，1912年1月2日修订，共4章21条。它第一次以法律形式宣告废除封建帝制，以美国的国家制度为蓝本，确立了总统制共和政体，规定实行三权分立原则。这个大纲成为以后制定《临时约法》的基础。”（注：郑秦主编：《中国法制史教程》，291页，北京，法律出版社，1998。）“《组织大纲》乃是实行带有联邦色彩总统制和共和政体的政府组织法。”（注：薛梅卿主编：《新编中国法制史教程》，325页，北京，中国政法大学出版社，1995。）“《组织大纲》的特点是：（1）受美国宪法的影响，基本上采用了总统制的共和政体。（2）国家中央机关之内的权力分配实行资产阶级三权分立原则。（3）采取一院制的议会制度，参议院是类似西方国家国会的立法机关。”（注：曾宪义主编：《中国法制史》，279页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，2000。）
由此可以说，《中华民国临时政府组织大纲》规定“临时大总统”制的深远影响在于：一者向世人昭示了总统制共和政体的采用，二者开中国总统制之先河，三者为民国近四十余年总统制之肇始。因为，从1912年的《临时约法》至1936年的“五五宪草”，总统制在激烈的争论中始终存在，直到国民党政权在中国大陆消亡。（注：参见陈秋云：《美国宪政思想对近代中国宪政的影响述评》，载《法商研究》，2005（2）。）
民国初选择美国式的总统制政体，不仅反映了以孙中山为代表的同盟会多数成员的意志，而且也符合社会其他阶级及政治派别中多数人的愿望。（注：参见聂资鲁：《一部宪法与一个时代——〈美国宪法〉在清末民初的传入及对民初中国立宪的影响》，载《政法论坛》，2005（5）。）对于选择总统制的问题，孙中山在回国前发表讲话说，中国革命的目的，在于建立共和政府，除效法美国外，任何政体都不适用于中国。回国之后，他进一步表示，建立责任内阁制的目的在于使元首不至于在政治斗争中首当其冲，因此总理对内阁负责的政体对处于非常时期的中国来说是不适宜的。在立宪派等其他人士看来，采用总统制也不失为权宜之策，诚如当时的各省都督代表会议中的直隶代表谷钟秀所言：“盖各省联合之始，实有类于美利坚十三州之联合……故采美之总统制。”（注：谷钟秀：《中华民国开国史》，83～84页，上海，上海泰东图书局，1917。）
然而，美国总统制在近代中国的移植并非一帆风顺，这从《临时约法》的出台就已见端倪了。学界一般认为，孙中山是总统制的极力提倡者，但在袁世凯就任临时大总统之后又转而支持内阁制，希望形成制约，体现了“因人设法”。故1911年的《中华民国临时政府组织大纲》采用总统制共和政体，而1912年的《临时约法》却隐约体现责任内阁制之精神。而笔者认为，正如前述所言，《临时约法》所规定的政府体制其实是一种兼采内阁制某些特征，带有混合色彩的总统制，或者说，《临时约法》虽然出现了内阁制的倾向，但本身还是一部总统制的宪法性文件。（注：参见夏新华等：《近代中国宪法与宪政研究》，207页，北京，中国法制出版社，2007。）表现在：首先，《临时约法》所规定的临时大总统仍然享有巨大权力，重要的包括“总揽政务”权，公布法律权，发布命令权，军队统率权，官制官规制定权，文武官员任命权，宣战媾和权，戒严权，大赦特赦权等。临时大总统既是国家元首，又是政府首脑，其拥有的权力符合总统制国家元首的特征，而与内阁制国家元首的特征不符。《临时约法》规定临时大总统拥有的权力甚至于比美国宪法规定的总统权力还要大（美国总统不享有宣战权，另外征召民兵、军队管理的很多权力也不享有，而由美国国会行使）。《临时约法》赋予临时大总统如此广泛、重大的权力，使其在政治实践中能够“依法”轻易跃居权力中枢的地位。其次，《临时约法》赋予参议院的权力虽较之《中华民国临时政府组织大纲》时期大为增加，使其自身地位大大提高（《临时约法》由南京临时参议院制定），但某些重要的权力却没有规定或规定模糊，仅有的权力不足以对临时大总统产生根本制约。例如：临时大总统虽由参议院选举产生，却不对参议院负责。参议院无权对临时大总统免职或进行不信任投票，临时大总统也无权解散参议院。《临时约法》规定临时大总统任命国务员及外交大使、公使，须得参议院之同意，但任命“文武职员”——军队高级将领或各省首长（都督、督军）、调遣军队等却无须征得参议院同意，甚至“须得参议院之同意”的事情，如果临时大总统未得参议院之同意就做了，事后也未得到参议院的追认，应承担什么不利后果，《临时约法》并未规定。这样一来，参议院的权力已大打折扣。民国初年几届内阁的辞职，均是因为不满临时大总统的专权独裁，而非慑于参议院（1913年4月后为选举产生的参、众两院组成的正式国会）的权威。事实上，《临时约法》的总统制色彩在当时的实际政治运作中也得以充分的体现：袁世凯“以一身当政治之冲。所谓阁员，不过为其御用之机械。凡一切军政财务，皆以己意为之，对公开的讨论，皆不之顾……故当时曾为众议院议员的王恒有云：‘袁世凯时代之内阁，可谓之美国式之内阁无疑也。’”（注：张玉法：《民国初年的政党》，458页，长沙，岳麓书社，2004。）
袁世凯之后的总统制仍是中国宪政的宠儿。20世纪20年代初，上海国是会议草拟了两个宪法草案，即“中华民国宪法草案甲种”（张君劢草案）与“中华民国宪法草案乙种”（章太炎草案），甲种草案规定了大总统及国务院制，乙种草案则规定了行政委员会制，可见在总统权限划分上的摇摆不定。（注：参见夏新华、胡旭晟整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，749～769页，北京，中国政法大学出版社，2004。）然而，有利于总统权力扩张的总统制总是取得现实的胜利，甲种草案就成了起草“曹锟宪法”的蓝本。1922年陈启修谈当时宪法二读案云：“二读案……不当之程度则更过之，盖约法上大总统之权能，不及二读案上之大，而内阁负责之范围，二读案反较约法为小。”（注：陈启修：《我理想中之中国国宪及省宪》，载《东方杂志》，1922（19）。）这道出了总统权力扩张之实情。
至1931年，蒋介石国民政府的第一部宪法性文件《中华民国训政时期约法》出台，总统权力再一次扩大，国民党一党专政与个人独裁的政治制度被确认。正如陈茹玄所指出的：“该案系完全采取行政集权制……总统为行政首领，行政院院长及政务委员各部部长均由总统任免，对总统负责。而行政会议，亦以总统为主席。故事实上行政院院长无异总统之幕僚长，其地位及实权至多不过如美国之国务卿。最高之行政权全归总统行使，欲不谓其为总统制而不可得。其与议会制度，或内阁制度完全不同之点亦在此……国民大会系人民代身，总统对国民大会负责，即系对人民负责，此即为总统制之明征。盖所谓总统制者，政治责任不在内阁，而在元首，如美之总统，即对人民负责者也。至若行政院得向立法院提出议案，亦为总统制国家常有之事，如美之行政各部，事实上随时可以准备提案送国会议员代为提出……不能证明其为非总统制，且足加强其为总统制之证佐者也。”（注：陈茹玄：《增订中国宪法史》，217～220页，上海，世界书局，1947。）
“五五宪草”同样建构了一个以总统为权力中心的五院制中央政府。（注：参见夏新华等：《近代中国宪法与宪政研究》，302页，北京，中国法制出版社，2007。）“五五宪草”确定的中央政治体制实际上是总统独裁制。总统任期6年且得连任一次，为国家元首，统率全国陆海空军，有宣战、媾和、缔结条约之权，有宣布戒严、大赦、特赦、减刑复权、任免文武官员之权。特别是第44条规定：“国家遇有紧急事变或国家经济上有重大变故，须为急速处分时，总统得经行政会议之议决，发布紧急命令，为必要之处置，但应于发布命令后三个月内，提交立法院追认。”这便是容许总统有变更与发布代替法律的命令之权。这对于人民自由权利的威胁之大是不言而喻的。虽然紧急命令权的行使附有条件，但在实质上并不能改变总统独裁的实质，可以说，总统在中央政治体制中处于最高操纵者的地位，是“万能政府”中之“万能者”。总统制最终在近代中国的政体选择上占据了上风。（注：总统制何以最后在近代中国占了上风？有学者以为：首先，政治局势的不安定，使议会内阁制所凭借的力量难以聚合为继。其次，社会上下层面脱节，使军阀割据不能被全盘剿灭，而整合各路军阀于一面旗帜之下有赖于个人的魅力。最后，从人情社会的背景来看，动乱时代的沉浮不定与易于背叛、民众与军人素质的低下，使得不得不依靠人身政治来保持凝聚力。民国的总统制在实践中之所以极易导向个人的专权乃至专制，与中国数千年的专制统治所导致的国民政治素质和权利意识的滞后密切相关。参见陈秋云：《美国宪政思想对近代中国宪政的影响述评》，载《法商研究》，2005（2）。）
美国也是世界上第一个建立联邦制的国家。美国联邦宪法规定美国的国家结构形式是联邦制，实际上体现的是分权体制下联邦和州的纵向分权结构。美国联邦宪法作为世界上第一部近代意义上的成文宪法，所确立的联邦主义原则和政治制度不仅对美国的政治和经济的发展起了促进作用，而且对其他国家有借鉴意义。
以孙中山为首的革命党人在辛亥革命前曾倾心于美国的联邦制，认为单一制下的大一统格局是与数千年皇权专制紧密相连的产物，造成了中国在近代的愚昧落后，因此是革命必须要铲除的对象。而美国的强大实与联邦体制下地方有较大自由度和自主权息息相关，中国与美国国土面积相当，各地民族风俗、经济发展与美国一样差异较大，正是实行联邦制的极好条件。早在1894年创立兴中会时，孙中山就提出了“创立合众政府”的政治要求。1897年，孙中山进一步认为要避免起义成功后历代惯常的那种群雄争霸天下的局面出现，就需以“联邦共和之名”，“建中央政府以驾驭之”（注：孙中山在1905年《军政府宣言》中就阐述了“地方自治”的思想，但他是以“县”为单位进行自治，而不是以“省”为单位。后期孙中山的思想倾向于集权，强调“以党治国”，则多少反映了他对联邦主义的工具主义、实用主义态度。）。1905年在日本东京共组中国同盟会，并选孙中山为总理时，该会亦采用了美式的三权分立制和联邦制。（注：同盟会的正式英文译名为China Federal Association，而含有“联邦”之义的“Federal”确有各省区之间联合的用意。同盟会入会名册亦以省为单位进行编排，每一省的同志又分别集会，推定了本省的“主盟人”。参见黎东方：《细说民国》，“同盟会”一节，上海，上海人民出版社，1997。）
在洋务派、立宪派、地方实力派中，美国政制也有相当大的影响。八国联军进攻北京时，慈禧太后命南方督抚向列强开战，并来京救驾，南方督抚并未听从，而是阳奉阴违，搞起所谓“东南互保”，行羁縻之术，保住了半壁江山。在帝、后两宫西狩之时，消息杳无，东南无主，当地督抚便曾有意自组美国式的共和政府，选李鸿章为伯理玺天德（President），李亦有意担任，后因两宫又在西安出现乃作罢。
武昌起义后，全国响应，如火之燎原，一个月左右，全国22省竟有17省宣布独立。一些已宣布独立的省的军政府制定了约法，如《中华民国鄂州约法》、《中华民国浙江省约法》、《中华民国江苏约法》等，这些约法在事实上具有省宪的性质。1911年11月9日，鄂军都督黎元洪通电各省，请派代表来武昌，商讨组建临时政府，以便统一指挥。两日后，江苏都督程德全与浙江都督汤寿潜，亦联名致电上海都督陈其美，作相同建议。因上海地居要冲，交通便利，11月13日，上海都督陈其美通电各省，请派代表来上海开会，希望能建立一个永久性的民国政府来代替清帝国政府。这个将来的民国政府，他们希望以美国制度为蓝本。通电上说：“自武昌起义，各省响应，共和政治，已为全国所公认，然事必有所取，则功乃易于观成。美利坚合众国之制，当为我国他日之模范。美之建国，其初各部颇起争端，外揭合众国之帜，内伏涣散之机，其所以苦战八年，收最后之成功者，赖十三州会议总机关，有统一进行维持秩序之力也……”（注：转引自唐德刚：《袁氏当国》，5页，桂林，广西师范大学出版社，2004。）这种与美国独立战争相似的政治形势使革命元勋们仿佛看到美国革命的中国版本即将上演。那时革命队伍里即有这样的比附：孙中山即是中国的华盛顿，黄兴可比之亚当斯，宋教仁可比之杰斐逊，马君武可比之汉密尔顿，年近七旬的伍廷芳可比之富兰克林……（注：参见章开沅主编：《马君武集》，238页，武汉，华中师范大学出版社，1991。）
独立各省纷纷响应通电，由都督和咨议局选派代表组建联合会，初至上海，后分一部转至武昌、南京，最后全部汇合于南京。各省都督府代表联合会制定《中华民国临时政府组织大纲》，选举临时大总统，成为革命初期最高权力机构。这种独立各省以平等、和平协商、民主表决的方式组织全国性政府的事件在中国历史上是破天荒的，代表了一种新的选择方向。中华民国之原创动力是各省独立。先有各省独立，后有民国。各省独立而后联合，才有中华民国之创立。脱离清廷乃表面之风暴，摧毁专制主义中央集权体制，才是其应有之关键。“革命的主要目标一直是推翻中央集权，它的方式本身就是反中央集权的。”（注：费正清主编：《剑桥中华民国史》，1部，227页，上海，上海人民出版社，1991。）辛亥革命合乎逻辑的归宿，正是建立联邦类型的政体（除非听任中国在形式上四分五裂），也就是要把各省对抗专制主义中央集权的革命形式转化为制度形式，亦即革命政权的常规化。虽然以各省都督府代表联合会为基础的政府尚不是完全意义上的联邦，但其制定的《中华民国临时政府组织大纲》中参议院的重要地位和实际上保留的在军、政、财诸关键方面的省权，却构成了进一步完善联邦制的主要支柱。
孙中山从美国经欧洲回国前发表了不少主张以美国为榜样、用联邦制组织新政府、反对实行中央集权的言论（注：孙中山说：“今革命之势力在各省，而专制之毒在中央，此进则彼退，其势力消长，即专制与共和之倚伏。倘更自为削弱，噬脐无及。”），但这并没有引起国内革命党的注意，反倒是独立各省的部分立宪派、地方实力派积极主张实行联邦制。而如宋教仁、章太炎、黄兴等人，却都是统一制即单一制、集权制的积极主张者。
然而，联邦制在中国的命运注定多劫难。孙中山就任临时大总统后，却一反其一惯主张，要实行“中央集权”，这与独立各省的愿望相去甚远。袁世凯更是“中央集权”的倡言者和身体力行者。各省都督府代表联合会的代表们和南京临时政府参议员们多来自地方都督和咨议局的委派，他们不能无视各省独立的现实和渴望保住省权的心理，但他们又不能完全抹灭“大一统”的历史、文化积淀，公然对抗两任临时大总统“中央集权”的壮志雄心。这种矛盾情结导致他们在《临时约法》中无法对中央与地方的关系落笔。而袁世凯显然无须此“虚文”，一俟权位稳固，他便忙着“削藩收权”了，在轻松平定“二次革命”之后，他顺利地将各省诸侯一举招抚，湖南的谭延闿、浙江的朱瑞、云南的蔡锷、广西的岑春煊等都被以不同的借口解除了兵权，坐镇武汉核心的黎元洪也被请到北京“软禁”起来，而威镇东南、虎踞金陵的张勋，折寨山西的阎锡山，自称“绿林大学”毕业的奉天张作霖和被调回云南的唐继尧等人，在大总统的恩威兼施下，战战兢兢，就再也不敢心怀异志了。（注：参见唐德刚：《袁氏当国》，105页，桂林，广西师范大学出版社，2004。）“二次革命”的失败标志着第一次美国模式中国化的失败。
摆平了各省诸侯之后，袁世凯转身收拾国会和各省议会。国民党籍的国会议员遭到驱逐、逮捕甚至枪杀，剩余的议员们也受到严重的打压，直至国会被解散。没有革命各省提供的武力后盾（即使实力不大），这些共和机构就像纸房子一样倒塌了。但表面上的统一并不代表各省心悦诚服，平静的水面下涌动着激流潜涛。袁世凯加速恢复专制主义中央集权，皇袍加身的愿望越来越强烈。这促使反对势力以联邦主义起而对抗。孙中山出于政治需要，重新宣传联邦制；西南各省实力派对联邦制尤为热心。最终蔡锷在云南发动起义，反对帝制，一人振臂，举国响应，几千人的队伍竟然让北洋数十万大军分崩离析。护法运动、省宪运动由于中央权威的式微也如火如荼地开展起来。
联邦制的理论到1920年以后发展成为联省自治运动。一般认为，“联省自治”一词最先由张继于1920年提出。（注：参见徐矛：《中华民国政治制度史》，438页，上海，上海人民出版社，1992。）其内涵有两方面：一方面，由各省自己制定省宪，依照省宪自行组织省政府，各省实行自治；另一方面，由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，借联邦制来实行国家的统一。当时许多人将其视为既能防止中央集权又能避免地方割据混战的救世良方。省宪运动的倡导者抱有两种理想：其一，关于统一的方法，他们主张先由各省自行制定宪法（或称省自治法），待各省（或若干省）省宪成立，实行自治后，再由各省遣送代表组织联省会议，制定国宪，因以完成统一事业；其二，关于未来的政制，他们主张采取联邦制度，于国宪中划定中央与各省的权限。（注：参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，382页，北京，中国政法大学出版社，1997。）这在《临时约法》和参议院（国会）所提出的地方制度各案中是没有过的。自联省自治运动发生后，联邦思想一时为多数舆论所赞同。
由于各省实力派的大力支持和中央政府的无暇顾及，省宪运动取得了不小成绩。陈炯明、陆荣廷、唐继尧、赵恒锡等都是联邦制的热情支持者。各省自治，湖南是先行者。1920年7月，谭延闿以湘军总司令名义通电宣布湖南自治。旅居外地的湖南人士也赞成湖南自治，而熊希龄还请梁启超代拟一湖南自治法大纲寄至湖南。同年11月，湖南正式宣告自治。此后，先后设立省自治根本法筹备处和省宪起草委员会，进行制宪活动。1921年11月，在经过了起草委员会的起草、审查会的审查后，对省宪草案进行了全省总投票。该草案以获得一千八百余万票而得到通过，并于1922年1月1日正式公布。湖南省宪成为省宪运动的样板。此后，浙江、四川、广东、河南等省也正式起草省宪。
作为省宪运动的高潮，联邦制为1923年的《中华民国宪法》所采纳。可以说，该宪法是近现代中国首次主动选择联邦制在宪法制度上的试验，国权与地方制度两章在宪法中最具联邦特色。正如陈茹玄所言：“国权一章列举中央与各省所有权限各若干条，其未经列举事项，性质之关系国家者，属于国家。关系各省者，属之各省……此章无异承认中国已改单一为联邦。但其条文中则避免联邦或联省名词耳。”（注：陈茹玄：《中国宪法史》，136页，上海，世界书局，1935。）中国特色的联邦制度第一次，也是唯一一次正式出现在国家宪法中。但由于曹锟政府的很快倒台，该宪法并未真正施行。
护法运动由孙中山领导，以恢复和遵守《临时约法》为宗旨，兴起于南方，前后经历数年。但由于自身的集权化倾向和对联邦制的工具主义态度，遭到各省实力派的抵制和敷衍。特别是在革命的紧要关头，孙中山倚重的陈炯明背叛了他，这使年过半百的孙中山深感救国艰难，痛心疾首，感叹“顾吾国之大患，莫大于武人争雄，南与北如一丘之貉”（注：转引自李侃等：《中国近代史》，451页，北京，中华书局，2004。）。
然而，有学者却以为陈炯明背叛孙中山并不是个人品质问题，而是理想追求上的分歧，可以说，孙中山和陈炯明是中央集权单一制与各省分权联邦制两种理想的代表人物。（注：参见夏新华等：《近代中国宪法与宪政研究》，227页，北京，中国法制出版社，2007。）陈炯明早年追随孙中山，加入同盟会，是联邦主义的坚定支持者。他受过新式教育，主张联省自治，通过自下而上的革新，渐次实现国家统一，美国独立战争后由邦联向联邦的转变事实是他向往的理想模式，他不赞同孙中山急于实现统一的方针，认为那将有碍于民主、共和、自由等价值的实现。当孙中山放弃联邦主义理想时，陈炯明依然对之矢志不渝，并做专文论述。尽管陈与孙政见不合，但陈非常尊重孙。“实际上，正是陈炯明为孙中山提供了根据地，使他20世纪20年代初在广东进行的国民运动得以扩展开来。然而，在陈炯明对孙中山的忠诚背后，也有着与之不相和谐的另一面。陈炯明是坚决拥护地方自治的人。当他拒绝从地方财政中补贴孙中山为统一全国而发动的最后一次军事举动时，这两个人最终走向了对立。”（注：［澳］费约翰著，李恭忠译：《唤醒中国——国民革命中的政治、文化与阶级》，222页，北京，三联书店，2004。）
孙、陈决裂实际上正是国民党内中央集权主义与联邦主义、武力统一与和平统一两种基本选择之间的最后摊牌。此后，孙中山开始公开地、直截了当地谴责联邦主义：“……我既反对那些热衷于把省作为地方自治基本单位的人，也反对那些提倡将联邦制的原则应用于各省的政府的人。我极力主张地方自治，但也极力认为，在现在条件下的中国，联邦制将起离心力的作用，它最终只能导致我国分裂为许多小的国家。”“袁世凯称帝、张勋复辟、督军团造反同割据的联省自治，把一个国家弄到四分五裂，所以中华民国便不统一。”（注：《孙中山全集》，第7卷，120页，北京，中华书局，1985。）孙中山咬定搞联邦就是搞分裂，他还把各省的首脑一概以“军阀”相斥，以其不是“人民自治”来否定其自治特性。
苏俄革命的成功，对孙中山而言是极大的精神慰藉，他从中悟出了以革命实现统一的方法。孙中山要效法列宁的布尔什维克，以党治军，以军建党，军党相济，崛起于群雄之世，成就一统之功。孙中山不幸辞世后，随着北伐的成功，其学说逐步掌握了话语权——原先国人向往追求的，本是反封建、反帝制的“地方分权自治（联省自治）”、“联邦制”这时却变成了“分裂国家”、“封建割据”、“复辟倒退”的同义词，遭到革命志士的唾弃。经过改造的国民党成为革命的主流，联邦制在建国学说上被彻底抛弃。
1928年颁布的《中华民国国民政府组织法》第一章第1条规定，国民政府统揽“中华民国”之治权。1930年“太原约法”承认省宪，强调地方分权。该法第141条规定：“凡省到达宪政开始时期，该省国民代表会得自定省宪，自举省长。”这事实上是汪精卫企图以此为号召实现反蒋目标，但未获成功。1931年“训政约法”第59条规定：“中央与地方之权限，仍采均权制度”。但该法第78条又规定：“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务，其组织以法律定之。”单一制日益显现。1936年“五五宪草”第98条规定，省设省政府，执行中央法令及监督地方自治；第99条进一步明确规定，省政府设省长一人，任期3年，由中央政府任免之。相比强大的中央权力，地方权力已经受到了极大的削弱。时任国民政府立法院院长孙科于1940年在国民参政会第五届大会上对“五五宪草”的制定经过及内容所作的关于地方制度章的说明可谓一语中的：“省设省政府，执行中央法令及监督地方自治，省长由中央任免，省设省参议会……自治单位为县，而不在省，所以省的性质，实为中央行政区，执行中央法令，监督地方自治，其性质及作用，均系代表中央政府，系中央在地方行政区内之行政机关，省实非完全地方自治之区域，省长系中央任命，非民选，省参议会系咨议机关，非立法机关。这对建国大纲的规定，似乎不无出入……其次，十年来实际政治经验，省自为政，或军人在地方上掌握政权、军权，形成一种半独立状态，乃至妨害国家统一。所以在抗战之前，中央最费力者，在先求国家的统一，消灭一切足以使地方成为半独立状态，形成割据局面的条件。经十余年的教训，中央同人认为国家应绝对统一，既要绝对统一，则不能让地方权力过分发展，重蹈覆辙。”（注：夏新华、胡旭晟整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，998页，北京，中国政法大学出版社，2004。）至此，联邦制在中国几近没落。（注：中国共产党在革命过程中，联邦制也成为一种选项：20世纪30年代中华苏维埃宪政建设中有联邦制的实践，40年代政治协商会议中有对联邦制的诉求。当今我国台湾地区部分“政客”也提出了联邦制的要求，这当然不可同日而语了。如果对联邦制在中国的历史命运作一番评判，可以总结为三点：第一，联邦制是近代中国人寻求救国道路的一种探索；第二，联邦制是作为政治斗争手段的利器；第三，联邦制有时也成为地方势力与中央争权的一种手段。）
一般认为1787年美国联邦宪法最终确立了分权制衡原则主要基于这样几个原因：其一，殖民时期各殖民地人民的宪政实践；其二，接受了殖民地时期行政专制的经验教训；其三，深受欧洲启蒙思想，特别是孟德斯鸠分权学说的影响；其四，邦联时期立法专制的教训。（注：参见夏新华：《法治：实践与超越——借鉴外域法律文化研究》，82页，北京，中国政法大学出版社，2004。）1787年联邦宪法确立的分权制衡原则极大地促进了美国的法治建设。
1911年武昌首义爆发后，湖北军政府制定的第一个最重要的宪法性文件——《鄂州约法》，就首次明文规定了三权分立的资产阶级共和国政府结构，在中国政治实践中第一次引入了一种全新的权力分配和运作方式，表现出对美国宪法分权制衡精神的创造性移植。该约法在第一章“总纲”中规定：“鄂州政府以都督及其任命之政务委员会与议会、法司构成之；但议会得于本约法施行后三个月内开设。”该法第三章、第四章、第五章和第六章分别规定了都督、政务委员、议会和法司的权力及其相互关系。可见，《鄂州约法》基本上是以美国的民主共和宪法为模式，使立法、行政、司法三权分属不同机关，既独立行使又相互制衡。
《中国民国临时政府组织大纲》确立了三权分立的政治原则。《组织大纲》共4章21条，第一至四章分别是临时大总统、参议院、行政各部、附则。依据分权原则，临时大总统、参议院和临时中央审判所分掌行政、立法和司法大权。
《中华民国临时约法》分为总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务员、法院、附则，共56条。《临时约法》第三、四、五、六章关于政治体制的设计，其目的是根据分权与制衡原则建立新生的资产阶级的共和国。按《临时约法》的相关规定，参议院行使立法权，依法制约行政权，其职权包括议决法律、预算与决算，议决税法、币制和度量衡之准则，同意对国务员及外交使节的任命，选举临时大总统、副总统，弹劾临时大总统、副总统及国务员，同意宣战、媾和、缔约、大赦等等。临时大总统及国务员行使国家行政权。临时大总统代表临时政府总揽政务，统率全国海陆军队；国务总理及各部总长均为国务员，其职责是辅佐临时大总统，负其责任。《临时约法》还规定大总统公布法律、发布命令时应由国务员副署。临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院组织特别法庭审判之。司法权由法院行使，依法审判民事诉讼及刑事诉讼。法官独立审判，不受上级官厅干涉。
由上可知，从《鄂州约法》到《临时约法》，中国宪政实践中的确贯彻了美国宪法权力分立与制衡的精神。但是，以孙中山为首的资产阶级革命党人却并不是简单地照搬分权制衡的原则，而是在分权制衡的基础上，结合中国传统政治文化，进行了创造性的发挥，阐发了“五权宪法”的思想和主张。
“五权宪法”虽然被孙中山认为“是兄弟所创造，古今中外各国从来没有的”，但它无疑是由三权分立制度演化而来的。经过详细的考察研究，孙中山认为“三权宪法”虽好，但不完备的地方还是很多，而且流弊也很不少，集中体现在：第一，考试制度不发达，缺乏严密而公开的选拔人才的制度。孙中山认为，“美国官吏有由选举得来的，有由委任得来的。从前本无考试的制度，所以无论是选举、是委任，皆有很大的流弊。”国会之中愚蠢无知之人掺杂其间，政党分肥，政治腐败、散漫。后来英国首先仿行考选制度，美国也渐取其法，大凡下级官吏，必要考试合格，方得委任。自此，美国政治上方有起色。但是它只能用于下级官吏，并且考选之权仍然在行政部之下，虽稍有补救，也是不完全的。（注：参见《孙中山全集》，第1卷，330页，北京，中华书局，1981。）第二，纠察权不独立，议会兼有纠察权。孙中山认为：“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限，那权限虽然有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不
首总命，因此常常成为议院专制。”“照正理上说，裁判人民的机关已经独立，裁判官吏的机关却仍在别的机关之下，这也是论理上说不去的，故此这机关也要独立。”（注：同上书，331页。）
而中国传统政治文化首重人治，历来以考试制度和监督制度来进贤者退不肖，于是孙中山主张：“要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。象这样的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。国家有了这样的纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。”（注：《孙中山全集》，第9卷，353～354页，北京，中华书局，1986。）“要政府有很完全的机关，去做很好的工夫，便要用五权宪法。用五权宪法所组织的政府，才是完全政府，才是完全的政府机关。”（注：《孙中山选集》，797页，北京，人民出版社，1957。）“完全政府”就应有五个权，即行政权、立法权、司法权、考试权、监督权。
孙中山在革命活动中，不仅在理论上积极探索和发展“五权分立”思想，而且于政治实践中尽可能地运用。
1906年12月，在日本东京举行的《民报》创刊周年纪念大会上，孙中山首次提出：“将来中华民国的宪法，是要创一种新主义，叫做‘五权分立’。”（注：同上书，574页。）后来中国同盟会也以“五权宪法”作为革命的党纲之一。
辛亥革命后，孙中山在担任南京临时政府的临时大总统期间，本想要参议院设立一个“五权宪法”，谁知各位参议员都不清楚什么叫“五权宪法”，后来制定的《临时约法》没有反映“五权宪法”的精神，事后孙中山曾表示：“在南京所订民国约法，内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思，兄弟不负这个责任。”（注：《孙中山全集》，第5卷，497页，北京，中华书局，1985。）
1914年，由孙中山主持制定的《中华革命党总章》规定，除总理外，成立由立法院、司法院、监察院、考试院组成的协赞会。1920年11月，孙中山在广州重组军政府以后，在《内政方针》中设置了文官考试局，负责普通文官和高等文官考试。1922年夏间，叶夏声奉孙中山之命，拟就了一份《五权宪法草案》。叶夏声先生在序言中写道：“无何不佞以事赴韶，偶谒先生于行幕。先生复以姑试起草为言……归而冥想终宵。翌日乘端午之暇，穷一日之力而成斯草，即日进呈，奉谕留阅，无何遂遘陈氏之叛……原草没于兵火。不佞幸存初稿，抱以出亡……”后记这样写道：“不佞在燕，收辑曩所著五权宪法残稿，付之铅椠，以奉先生，先生覆书聊致慰勉……窃幸前作犹未至叛离先生之本意。用乘讲述之暇，重理旧稿，参以新知……冀于训政时期之。间聊以备立法院之资料……”原书共分3篇，第一篇为草案原文，第二篇为研究资料，第三篇为附录。（注：参见夏新华、胡旭晟整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，590～596页，北京，中国政法大学出版社，2004。）叶夏声在草案的序言中阐明了制定“五权宪法”的宗旨：“以三民之精神，铸五权之宪典，俾民有、民治、民享之幸福，克垂万世于无穷。”这完全体现了孙中山的有关思想。《五权宪法草案》可以说是孙中山“五权宪法”思想的首次，也是唯一的一次“文本”体现，对全面研究孙中山的“五权宪法”是极其有益的。（注：参见臧运祜：《孙中山五权宪法思想的文本体现：——叶夏声〈五权宪法草案〉研析》，载《民国档案》，2005（6）。）
1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会在广州召开，大会发表的宣言明确规定：“民权运动之方式规定于宪法，以孙中山所创立之五权分立为之原则，即立法、司法、行政、考试、监察五权分立是已。”1924年8月26日，孙中山以广州革命政府大元帅的身份公布了《考试院组织条例》及《实行细则》，详细规定了考试院的组织体系和考试内容、方式等。这是孙中山生前对“五权宪法”的最后一次局部试验，为后来的国民政府实行五院制提供了宝贵的经验。但是，蒋介石领导的南京国民政府虽然在形式上采取了五院制，实质上却是一个集权政府，与孙中山所追求的“五权分立”政府形似而神非了。（注：参见冀满红、白文刚：《孙中山五权宪法思想及其实践》，载《史学月刊》，2002（5）。）