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其实，最高人民法院向全国推行的审判长负责制也存在同样的问题。这一改革的初衷固然有确保优秀法官享有独立审判权、加强合议庭的审判职能、减少院、庭长审批案件的数量等方面的考虑，但是，各地法院实行审判长负责制的实践表明，审判长在享有更多晋升机会和更好经济待遇的同时，也多多少少都在行使对其他法官审理的案件进行审批的权力。而且，大多数地方法院在推行审判长负责制的过程中，都没有从根本上触动那种由来已久的“承办人”制度，无论是审判长还是普通法官都是作为案件的“承办人”来具体负责案件审理活动的。对于其他法官作为承办人负责审理的案件，审判长不仅有权随时介入，而且要负责审批案件。这就使得审判长或主审法官，在院长、副院长、庭长、副庭长之外，成为又一个享有行政审批大权的“准庭长”似的人物。盐田法院的改革可能解决了其他法院没有解决的所有法官充任“承办人”的问题，使得案件审判权集中到9个主审法官手里，但是，这一改革并没有从根本上触及“承办人”制度，因为主审法官事实上已经成为本办公室受理的全部案件的唯一“承办人”。
由此看来，在中国法院司法裁判制度的背后，其实存在着一个相对稳定的深层结构。而在最高人民法院通过两个“五年改革纲要”推行审判长负责制改革，各地法院都在强力推行审判长或主审法官制度的情况下，这一深层结构都没有从根本上发生变化。简单说来，这一深层结构就是司法裁判的行政审批模式，也就是那些不负责案件法庭审理的法官、庭长、院长、审判委员会委员通过书面审查和听取汇报的方式，行使案件最终裁判权，而那些负责审理案件的法官、合议庭要无条件地服从行政审批结果的制度模式。在以下的讨论中，笔者将从承办人制度、院、庭长审批案件、审判委员会讨论案件以及审判长或主审法官签发诉讼文书的角度，分析这一行政审批模式的基本形态和诉讼后果。
要分析法院司法裁判的行政化问题，首先要关注法院内部实行的承办人制度。所谓“承办人”，又可称为“承办法官”，是一种以单个法官为单位进行法庭审理和制作司法裁判的组织制度。根据现行的法院组织法，法院设独任庭和合议庭两种审判组织，重大疑难案件要经过审判委员会讨论决定，法官个人要么作为独任法官审理简单轻微的案件，要么作为合议庭成员参与普通案件的法庭审理。尽管法院组织法并没有确立承办人制度，但在中国司法实践中，法院大体上是以单个法官为单位来办理诉讼案件的。换言之，几乎每个诉讼案件都有一位具体负责的法官。在法官独任审判的情况下，独任法官也就是案件的“承办人”；而在合议审理的情形下，只有合议庭的一名成员才是承办人。该承办法官不仅要负责庭前准备程序、主持调解程序、查阅研读案卷材料、进行庭外调查核实证据，而且还负责起草审理报告、草拟裁判文书，在多数情况下，案件的承办人也就是合议庭的审判长。当然，在院长、副院长、庭长、副庭长甚至一些资深法官参与合议庭审理时，承办法官只能作为普通合议庭成员参与案件审理。不过，作为最熟悉案情、也最关心案件审理和裁判情况的法官，承办法官在法庭调查时会更为主动地发问，在法庭辩论中也更注意倾听各方的辩论意见。
很多研究中国法院组织的人士都将承办人制度与合议制联系起来，认为这一制度是造成合议制名存实亡、“形合实独”的主要原因。
有些研究者甚至明确主张，废除承办人制度，确立合议庭整体成为“承办人”的观念，使合议庭全体成员真正按照多数裁决的原则进行法庭审理，并平等地参与评议和制作裁判意见。
在有的法官看来：
……目前在以承办人为主的情况下，往往导致承办人裁判权的不合理扩张，形成事实上的一人办案，多人签名，使承办人之外的其他合议庭成员参与案件审理形同虚设。长此以往在审判人员思想意识中形成了案件分到谁的手，就由谁来主审的错误思想，案件分到承办人手中，承办人员不向其他合议庭成员介绍案情，其他合议庭成员也不主动了解，开庭时一无所知，只是应付合议庭形式，庭审后承办人拿出主导意见，交由其他合议庭成员通过，省略了评议过程。
这种现象在任何一个地方法院都存在着。在承办人拥有实质司法裁判权的情况下，合议庭的其他成员对于庭前准备、庭外调查、查阅案卷材料、制作裁判意见等都放弃了决定权，对于法庭审理也不真正参与其中，对于庭审后的评议要么采取应付态度，要么干脆不再经过这一可有可无的形式，而直接由承办人提出裁判意见，其他成员予以签字认可。这样，承办人制度的实行就使合议庭的审判彻底变成承办人的审判，合议制以及评议制度全部名存实亡。不仅如此，在人民陪审员参与法庭审理的案件中，承办人制度的存在更会造成陪审员参与的形式化，使得陪审员在维持合议庭的组织形式的同时，几乎完全丧失了实质上的司法裁判权。其实，在承办人制度的实行造成合议制和法庭审理全部流于形式的情况下，人民陪审员参与法庭审理的形式化也几乎是必然的结果。
当然，承办人制度不仅属于一审法院的审判组织形式，而且在二审法院乃至死刑复核法院也得到普遍的实行。以下是某省高级法院审理死刑二审案件时的审判组织情况：
（某省）高院规定，需要开庭审理的案件，承办人在二审立案后3日内完成案卷初阅、通知检察院阅卷、指定辩护人等工作。在收到检察院退回的案卷当日，综合组应当对案件开庭时间进行排期，该期限为承办人收到检察院退回案卷之日起第20日。承办人应当在收到检察院退回的案卷后15日内完成阅卷、提审、通知辩护人阅卷和合议庭其他成员交叉阅卷及开庭前的全部准备工作；此后5日内完成开庭审理工作。
既然法院组织法并没有确立承办人制度，那么，究竟是什么原因造成这一制度在中国法院体系内的普遍盛行呢？迄今为止，研究者们已经关注了法院的绩效考核和错案追究制度，认为法院在统计办案数量和考核法官业绩时，基本上是以承办人为单位进行的，对合议庭出现的错案也主要追究承办人的责任；有的研究者也注意到传统文化影响的因素，认为法官对于别人担任承办人的案件，采取“多一事不如少一事”的态度，担心过于积极地参与法庭审理和发表裁判意见会影响同事之间的关系；有的研究者还注意到法院审理的案件出现了持续不断地增加，法院面临着日趋严重的案件积压、结案周期延长的问题，而由一名法官作为承办人来审判案件，显然要比三名法官共同对案件进行实质的审判，更有助于诉讼效率的提高和诉讼成本的节约。
这些解读对于认识承办人制度盛行的原因固然是有益的，但是，为什么中国法院多年来一直强调“加强合议庭的作用”、推行“审判长负责制”
，而承办人制度却始终没有受到根本的触动呢？本章前面所分析的深圳盐田法院的改革经验显示，本来为了弱化法院内部的行政审批而推行的主审法官负责制，在实践中却带来主审法官“承办人化”的现象？究竟在中国司法体制中存在着怎样的深层结构，以致造成承办人制度的“尾大不掉”呢？
在笔者看来，承办人制度其实是中国法院司法裁判行政审批制度的有机组成部分。所谓司法裁判的“行政审批制度”，是指法院按照上令下从、垂直领导的原则，由具有较高行政级别的法官对下级法官的司法裁判进行审查并决定是否批准的制度。法院司法裁判的行政审批最典型地体现在庭长审批法官的裁决结论、院长审批某一合议庭的裁决意见、审判委员会讨论决定合议庭对某一重大疑难案件的裁判意见。而这一切行政审批活动的基础，则是以承办法官个人为办案单位的审判组织制度。为便于进行行政管理，法院一般都是将案件分配给某一法官，该法官不仅要负责案件的全部审理和裁判活动，而且要对该案件接受本院和上级法院的业绩考核，甚至一旦被认定在办理案件上出现了错误，还要承担主要的“错案追究后果”。即便在合议庭负责审判的案件中，真正对案件承担最终责任的主要是承办人，而不是其他合议庭成员。近年来，随着涉法上访、申诉的大量出现，很多法院都推广了承办法官对所办理的案件承担终身责任的做法。也就是说，承办法官对于所审理的全部案件，一旦出现当事人申诉、上访的情况，都要承担必要的责任。很显然，这种由承办法官个人负责个案审判的制度，不仅便于法院对法官实施有效的管理，而且有利于确定法官在案件审理上所享有的权利及所承担的责任。与此同时，无论是在庭长、院长行政审批还是审判委员会讨论决定案件过程中，承办人的口头汇报都是这些高级别法官获取案件信息来源的主要渠道。承办人被视为了解案件全部情况的法官，可以将案件的证据采纳、事实认定和法律适用问题向高级别法官作出“令人信服”的报告，而合议庭的其他成员，包括法官和人民陪审员，则一般被排斥在这种行政决策过程之外。不仅如此，在案件引起上级法院或者地方党委、政府和人大常委会高度关注的情况下，承办人还要承担向这些机构继续汇报的责任。而这种汇报也往往成为这些机构对案件作出批示或者裁判指令的直接根据。
在中国各级法院，院、庭长审批案件的做法虽然没有任何成文法上的依据，却已经成为长期得到奉行的司法决策方式。所谓“院、庭长审批案件”，是指法院的院长、副院长、庭长、副庭长在不参与合议庭审理的前提下，对其他法官负责审理的案件裁判结论进行审查批准，或者对其他法官的裁判文书进行审核签发的活动。按照现任最高人民法院副院长江必新的观点：
现实中，庭长、院长对审判工作的组织、协调、指导、监督的职责往往被浓缩或异化为对案件的把关权和对裁判文书的审核签发权。这种做法，事实上将庭长、院长的管理、监督权变成了不具有正当程序的审批权，变成了个人凌驾于审判组织之上的法外特权。
按照现行的法院管理体制，院长是法院行政级别最高的官员，负责法院的日常行政管理工作，是法院最高的党务负责人，同时也是对案件的司法裁判拥有最终审批权的法官。法院院长不仅可以通过召集和主持审判委员会，对重大疑难案件行使讨论权和决定权，而且还可以通过各种方式直接决定个案的裁判结局。在院长之下，法院还设有人数不等的副院长。这些通常被称为“分管院长”的副院长，分别被赋予对刑事审判、民事审判、行政审判、执行等工作的行政审批权。对于影响较大或存在分歧争议而又不需要经过审判委员会讨论的案件，主管院长往往会直接提出自己的裁判意见。对此意见，无论是庭长还是合议庭成员，一般都会接受和服从。当然，一些法院近年来对分管院长的审批权作出了一定的限制。分管院长一般不得直接改变合议庭或庭长报送审批的案件，遇有分管院长与合议庭意见不一致的情形，分管院长有权要求合议庭对案件“重新评议”；经过重新评议，分管院长与合议庭的裁判意见仍然相左的，案件就可以被提交审判委员会讨论。
在院长、副院长之外，庭长属于主持某一审判庭行政管理工作的“中层干部”，其行政级别在院长、副院长之下，但肯定会在一般法官之上。作为审判庭日常行政事务的决定者，庭长有权召集“庭务会议”，也有权将案件分配给承办法官，决定案件合议庭的组成人员。对于本庭法官审理的案件，庭长拥有审核签发裁判文书的权力，可以通过召集庭务会议来讨论某一由其他法官承办的案件，遇有意见分歧的案件，还可以决定提交审判委员会讨论。庭长不仅负责本庭审判的日常行政事务，对其他法官承办的案件进行行政审批，而且还要亲自作为承办人审判一定数量的案件。不过，相对于普通法官而言，庭长负责承办的案件数量明显偏低，这被视为保证庭长主持“全面工作”的需要。
对于院、庭长审批案件制度，无论是法学界还是大多数法官，都持批评和否定的态度。江必新就曾尖锐地指出：“（院、庭长审批案件）这种做法，不仅容易造成审判职责不清，影响司法效率，而且成为司法腐败、司法不公的一个源头。”
也有研究者认为，院、庭长审批案件，造成承办人和合议庭其他成员的一些裁决需要通过行政渠道报批后才能作出，造成审理权与裁判权的分离，“审者不判、判者不审”的旧病仍未根除，从根本上违反司法规律。
不仅如此，院、庭长通过行政审批的方式进行司法决策，使得公开、透明的审判程序受到规避，无论是回避制度、合议制度、陪审制度，还是辩护制度、证据规则、判决说理规则等，几乎都变为形同虚设的形式，变成难以得到实施的法律规范。
最高人民法院的改革决策者们也早就意识到院、庭长审批案件制度的缺陷和问题，并对这一制度作出了一系列的改革努力。例如，最高人民法院第一个“五年改革纲要”就指出，“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥”，并强调在建立审判长负责制的前提下，“做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定”，同时推行“院长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法”
。又如，根据最高人民法院第二个“五年改革纲要”，院长、副院长、庭长、副庭长的审判管理职责和政务管理职责要得到强化，“建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责。院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件。逐步实现合议庭、独任法官负责制”
。
不仅如此，最高人民法院在近两年来又相继发布了几个旨在推进审判组织制度改革的文件，以便有效地削弱院、庭长审批案件的制度。例如，最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》就规定：“院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，但是不得改变合议庭的评议结论”。又如，最高人民法院《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》则强调，院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件，应当作为履行审判职责的一项重要工作，纳入对其工作的考评和监督范围。该文件还明确了院长、庭长参加合议庭审理的案件范围。
再如，最高人民法院《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》明确要求，“建立和落实好院、庭长办案制度，积极探索保障院、庭长办案的审判组织和运行机制保障办法，确定院、庭长每年直接参加合议庭办案数量的硬指标，并列入岗位目标考核的重要内容”……
为贯彻最高人民法院有关院长、庭长参加合议庭办理案件的要求，一些地方法院进行了相关的探索。例如，2006年，湖北省高级人民法院的院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理的案件数量已经达到504件，湖北省各中级法院共审结各类案件3 296件，其中院、庭长审结案件407件，占同期案件总数的12．35％，湖北省各基层法院共审结各类案件39 501件，其中院、庭长审结案件10 755件，占同期案件总数的27．23％。
根据报道，该省襄樊市中级人民法院积极探索建立院、庭长办案机制。2007年以来，该院院、庭长担任审判长或参加合议庭审结的各类诉讼案件共2 209件，占全院案件总数的78．7％。2007年召开的全国法院司法改革工作会议推广了襄樊中院的这一经验。凡是在当地有重大影响的案件、疑难复杂案件、重大集团性案件、矛盾易激化案件、党委人大关注的案件等，一般由院、庭长亲自承办或担任审判长审理。
经过最高人民法院多年大力的改革推动，院、庭长审批案件制度最终真的能消失吗？那种强调合议庭和独任法官独立审判的改革目标是否可以实现呢？
在笔者看来，最高人民法院虽然对法院组织制度作出了很多的改革努力，却没有从根本上触动那种上令下从、垂直领导的司法决策机制，也没有从根本上改变法院院长、副院长、庭长、副庭长与普通法官之间的职务关系。按照现行的法院管理体制，法院院长、副院长、庭长、副庭长是按照行政级别的高低而设置的行政职务，这种行政职务的高低直接与他们的行政待遇、住房待遇、福利津贴密切相关。在法院内部，“审判员”、“助理审判员”甚至“法官”的称号逐渐变成一种“审判职称”。而一个仅有审判职称而无行政级别和行政职务的法官，无疑会被视为审判职业的失败者，而难以产生职业上的成就感和自豪感。与此同时，具有较高行政级别和行政职务的法官，对于作为其“下属”的法官的职务晋升还具有直接的影响力甚至决定权，这就使得行政级别较低的法官不得不听从这些职务带“长”的法官的指示和命令。例如，法院院长对本院法官的审判员、助理审判员职务，就拥有向当地人大常委会进行提名和建议的权力，而这种提名和建议则属于各级人大常委会任命法官的必经程序。又如，对于任何一个法官所办理的案件，以及在一年时间里的审判业绩，法院院长、副院长都可以通过本院审判委员会或者审判质量考评委员会等机构，进行审查、考核和评比。对于绩效考核不合格的法官，法院可以采取减免奖金、取消创优评先机会等惩罚手段。再如，在行政衙门色彩丝毫不弱于行政机关的法院内部，法官不服从庭长或者院长的审批，或者敢于以其他方式坚持自己的裁判意见，而拒不接受院长、庭长的裁判“建议”，就几乎必然会在其职业晋升方面遭遇挫折。这已经是一个公开的秘密，也是一个得到普遍实行的潜规则。可以想见，在法官的奖金、福利、晋升乃至职业生存都直接操纵在院长、副院长、庭长、副庭长手中的情况下，纵然最高人民法院明确赋予其“独立审判权”，也纵然法律明文要求法官在司法裁判方面不受院长、庭长的审批和干预，他们也是万万不敢照此办理的。当年美国联邦党人汉密尔顿早就作出了这样的告诫：谁掌握了法官的生存，谁往往会控制法官的意志。
改革院、庭长审批案件制度的困难还在于，中国宪法和法律一直强调中国的司法独立属于法院的“整体独立”，而既不是法官个人的独立，也不是合议庭的组织独立。按照现行宪法、法院组织法和诉讼法的规定，人民法院独立审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而作为这一原则的具体表现，各级法院的裁判文书要产生法律效力，就必须经过法院院长的签发，并且要盖上法院的院章。没有院长的签发和法院加盖的公章，任何裁判文书都无法对社会产生法律约束力。这与西方国家实行的那种单个法官或者合议庭签字即有效的裁判方式，形成了鲜明的对比。这必然意味着，只要这种强调法院整体独立行使审判权的制度不发生变化，那么，无论最高人民法院怎样强调合议庭的作用，都难以改变院长签发裁判文书的做法。而法院院长、副院长只要继续掌握着裁判文书的签发权，他们就不会仅仅保留形式上的“签字权”，而必然会程度不同地行使实质上的行政审批权。
对于法院审判委员会制度所存在的问题，法学界已经有一些达成共识的观点。一般认为，审判委员会作为法院内部对重大疑难案件拥有决定权的权威审判组织，单靠听取承办法官口头汇报的方式，就对案件事实认定和法律适用问题作出最终的决定，且可以强行改变合议庭的裁决意见，这种讨论决定案件的程序是不公开和不透明的，架空了整个法庭审理过程，使得几乎所有旨在规范法庭审判的诉讼原则和制度，包括回避制度、法庭质证制度、辩护制度、直接和言词原则、评议制度等，全部形同虚设，而无法发挥规范法庭审理程序的作用。不仅如此，审判委员会委员获取案件事实信息的来源是不完整的，既无法了解合议庭其他成员的意见，也难以获悉控辩双方的诉讼主张和争议焦点。审判委员会委员作为负有行政管理职责的官员，尽管有较高的行政级别，却无法对所讨论的案件拥有法律专业上的优势，经常出现大多数“外行委员”讨论一个专门法律问题的局面。这些显然也影响了审判委员会所作司法决策的科学性和可靠性。
鉴于审判委员会制度确实存在诸多固有的缺陷和不足，一些地方法院近年来对这一制度作出了一些改革尝试。例如，有的法院试行审判委员会委员旁听法庭审理过程的做法，使这些委员有机会亲自聆听控辩双方的意见和争议点；有的法院在组织审判委员会讨论案件过程中，要求合议庭成员悉数到场发表意见，改变那种仅仅听取承办人汇报的惯常做法；有的法院建立若干审判委员会分会，使得大量不具有院长、副院长、庭长职务的资深法官，有机会参与刑事审判委员会和民事审判委员会分会的讨论过程，以克服审判委员会所固有的行政色彩浓烈、专业性不强的问题……
最高人民法院在第二个“五年改革纲要”中将审判委员会制度的改革作为法院改革的重要课题。按照最高人民法院的改革设想，最高人民法院、高级法院和中级法院的审判委员会将设置刑事专业委员会和民事行政专业委员会，确保资深法官进入审判委员会；逐步将审判委员会的讨论程序由会议制改为审理制，使得审判委员会委员通过组成合议庭来行使对那些重大、疑难、复杂或具有普遍法律意义的案件的审判权。
可以看出，无论是地方法院还是最高人民法院，都是将加强专业化、减弱行政层级化、确保委员组成合议庭等作为改革审判委员会制度的方向。但是，审判委员会是由院长、副院长、庭长以及少数资深法官组成的决策机构，它不仅要对部分案件行使讨论决定权，而且还有权总结审判经验、制定规范性文件以及决定法院内部的重要管理事项。而且，“审判委员会委员”也绝不仅仅属于一种单纯的专业称号，而是一种具有较高行政职务的象征。即使是少数不具有院长、副院长、庭长职务的“专职审判委员会委员”，要么因为他们曾经担任过院长、副院长职务而尚未完全退休，要么因为他们曾经担任过庭长职务而得到晋升，从而担任了目前这种介于院长、副院长与庭长之间的专职委员职务，并享受“副院长级别”的政治待遇和福利待遇。很显然，无论审判委员会制度发生怎样的变革，只要这一机构的组成方式不发生根本的变更，只要法院内部继续保留院长、副院长、庭长、副庭长等行政职务系列，那么，审判委员会就不可能变成一种具有“合议庭”属性的裁判机构，而注定保持其法院内部“行政会议”的基本特征。
在审判委员会保持其行政决策机构属性的前提下，这一机构讨论决定案件的程序能改变其“行政审批”的基本特征吗？答案是否定的。这是因为，作为承办人的办案法官，在行政级别上往往都是低于审判委员会的任何一名委员的。面对审判委员会这一由法院高层领导（院长、副院长、专职委员）以及中层领导（主要业务庭的庭长）组成的机构，承办法官所作的口头汇报，与他们向院长、副院长、庭长所作的口头汇报，又有什么实质性的区别呢？作为案件审批机构，审判委员会委员所获取的案件信息量与院、庭长所能了解到的信息量，也不会有明显的差别。审判委员会讨论案件与院、庭长审批案件一样，都按照上令下从的方式进行行政决策，都可以对承办法官的裁判结论作出变更，而对于审判委员会的决定和院、庭长的审核意见，承办法官一般都要像公务员服从上级命令那样予以服从和接受。
当然，随着法院内部绩效考评制度的推行，法院内部逐步建立和完善了法官责任制度，院长、副院长都不愿意将大量的案件纳入审判委员会讨论决定的范围。而承办法官为降低自己的职业风险，有时甚至更愿意将案件推给审判委员会讨论，以免在将来案件被上级法院发回重审或者改判后，而承受消极的业绩评价。这就意味着承办法官与法院院长、副院长之间存在着某种意义上的利益博弈，博弈的主题是案件是否进入审判委员会讨论程序。尽管如此，案件只要进入审判委员会讨论程序，这种讨论决定程序就不可能是司法裁判性的，其“行政审批”属性往往会得到充分的显露。
前面所讨论的深圳盐田法院改革的经验显示，在法院内部司法行政化问题没有发生实质性改观的情况下，被赋予“独立审判权”的主审法官，难以与其他“跟案法官”形成一种平等行使司法裁判权的格局，甚至还会代行原来由分管院长、庭长所行使的审批权，从而出现主审法官的“庭长化”现象。其实，在几乎所有各级地方法院，审判长或主审法官负责制的推行，都出现了这种行政审批回流的动向。改革者所持有的那种“发挥合议庭作用”、“改变承办人制度”的改革初衷，基本上没有得到实现。
按照最高人民法院第一个“五年改革纲要”的设想，推行审判长和独任审判员选任制度，目的在于发挥他们在庭审过程中的指挥、协调作用，使他们依据审判职责签发裁判文书，这一方面可以确保优秀的资深法官独立行使审判权，改变以往那种大量水平不高的“审判员”、“助理审判员”充斥审判第一线的局面，另一方面也可以借此扩大合议庭的独立审判权，减少院、庭长审批案件的范围，也促使审判委员会只讨论决定少数重大复杂的案件。可以说，放审判权于合议庭，使审判长通过合议庭来行使审判权，这是推行审判长制度的基本目标。从各地法院的改革试点情况来看，审判长制度的推行确实改变了法院司法决策的格局，院、庭长审批案件的情况不同程度地减少，审判委员会讨论案件的范围也受到了越来越严格的限制。毫无疑问，各级法院的大部分审判权越来越转向由少数经过层层严格选拔而被委任为审判长或主审法官的资深法官行使。
然而，即使按照最高人民法院的改革设想，这种被赋予较大权力的“审判长”，不仅从院长、庭长、审判委员会那里获取了相对独立的审判权，而且攫取了其他普通法官的独立审判权，从而成为一种架空了合议庭的超级法官。这是因为，在审判长负责制的框架下，案件被统一分配给审判长负责的审判组，审判长代表本审判组受理案件，组织合议庭进行法庭审理。对于自己亲自参与审理的案件，审判长一般就是法庭上的“审判长”，其他法官或者人民陪审员充当普通合议庭成员；而对于自己不亲自参与审理的案件，审判长有权组织合议庭，或者委任某一法官独任审理案件，并对最终的裁决签署意见，遇有与合议庭、独任法官意见不一致的情况，审判长可以直接按照自己的意见作出裁决，本审判组的普通法官一般也要服从。
毫无疑问，审判长逐渐具有类似于审判庭庭长的行政职务属性。有些地方法院为确保审判长充分行使审判权，甚至还赋予他们相当于庭长的行政级别和福利待遇。深圳盐田的改革试验就充分证明了这一点。这显然表明，各级地方法院在弱化了院、庭长行政审批制度之后，审判长或主审法官事实上在代替院、庭长进行这种类似于行政审批的司法决策活动。之所以会造成这种局面，主要是因为很多法院都面临着大多数法官素质不高、审判能力不强、容易滥用自由裁量权的问题，为解决这些问题，法院院长更愿意将审判权放于少数业务素质较高的法官手中，这一方面可以保证案件的审判质量，另一方面也便于对这些审判长实施控制，从而减少行政管理的成本。正因为如此，法院通常会给审判长配备更多的审判资源，包括拨付办案经费、给予出外考察学习机会等，同时也赋予审判长对本审判组的普通法官、法官助理、书记员拥有考评权、选择权甚至奖惩权。而对于某一审判组负责承办的案件，审判长要承担较其他法官更为重大的责任。各地在推行审判长或主审法官制度的过程中，都程度不同地将审判长视为本审判组所承办的案件的主要负责人，在案件出现错案或者考评不合格的时候，普通法官通常只会承担部分责任，而审判长则会承担最大的责任，甚至会因为本审判组审判方面的问题而失去审判长或主审法官的职务。很明显，审判长在不同程度上充当着本审判组所负责审理的全部案件的“超级承办法官”的角色。换言之，真正对案件的审判承担责任和风险的，既不是合议庭，也不是普通的法官、人民陪审员，而是本审判组的审判长，或者本办公室的主审法官。
中国法院历经十几年的审判组织改革，对于法院司法裁判的行政化问题提出了一系列的解决方案，但迄今为止，这种以行政审批为基础的司法决策方式并没有发生根本的变化。具体说来，这种行政化的司法决策方式以单个法官负责承办一个具体案件为基础，赋予院长、庭长通过听取承办人汇报来审批案件的权力，使得审判委员会作为法院内部的行政会议机构，拥有对重大、疑难、复杂案件进行讨论和作出权威决定的权力。而在近年来的改革中，那种本来旨在使院、庭长审批案件制度得到弱化，使审判委员会讨论案件的范围有所缩小的审判长（主审法官）制度，使得审判长或主审法官逐渐取代院长、庭长，拥有对本审判组所审理的案件进行审核批准的权力。
在这种由院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判长（主审法官）所构成的行政审批网络中，普通法官（也就是不具有上述行政职务的普通审判员、助理审判员）始终无法享有独立审判权，他们即使参与合议庭的审理活动，也无法与审判长享有平等的审理权和评议权，更不用说平等地行使表决权了。于是，合议制在中国法院始终无法得到真正的贯彻，合议庭作为法院的基本审判组织，在大多数案件的审理中都是形同虚设的。