清朝末年,效仿西方国家建立了检察制度。1906年(光绪三十二年)颁行了《大理院审判编制法》,依据该法规定,在大理院下设置的各级审判厅内附设各级检察局,各级检察局设立一名检察长,行使对刑事案件提起公诉、监督审判和判决执行的职权,这就将审判权与检察权分开了。1907年即光绪三十三年奏准的《高等以下各级审判厅试办章程》,具体规定了检察官独立行使职权的范围。1909年即宣统元年又奏准《法院编制法》,该法规定由大理院下设置的各审判衙门分别设置初级检察厅、地方检察厅、高等检察厅和总检察厅,各级检察厅分别设置检察官。该法具体规定了检察官的职权范围,即在刑事方面检察官有权遵照刑事诉讼律及其他法令规定,实行搜查处分、提起公诉、实行公诉、监督判决执行;对民事方面检察官有权遵照民事诉讼律及其他法令规定,为民事诉讼当事人或公益代表人进行诉讼。检察官相对审判衙门独立行使职权。该法还具体规定了检察官的任用办法和检察厅内部的组织体系。
在中华民国成立初期,仍沿袭了清末的检察制度。但到1915年,北洋军阀政府修正了清末的《法院编制法》,废除各县的初级审判厅,各大都会设置的地方审判厅,规定在每级法院辖区内设立一个检察厅,并改总检察厅丞为检察长。1916年国民政府颁布《裁撤各级检察厅并改定检察长名称令》、司法部呈准《裁撤检察机关改定法院名称延期实行呈》,并于同年公布《各省高等法院检察官办事权限暂行条例》,依此规定,高等法院配置首席检察官一人,检察官若干人,依法独立行使其职务。自1927年至1945年期间,国民党政府先后公布的《刑事诉讼法》(1928年)、《法院组织法》(1932年)、《修正刑事诉讼法》(1945年)中,对检察机关、检察官及其职权的规定不断变更,但总的趋势是对检察机关的地位和检察官的职权的规定更具体化,检察机关的地位不断提高,检察官的职权不断扩大,检察官行使职权的程序更加明确。
在中国共产党领导的新民主主义革命时期的不同阶段,都建立并逐渐发展了人民检察制度。在土地革命时期,在农村革命根据地先后颁行了一系列法律、法规,分别对检察机构和检察人员作了具体规定。例如,1931年鄂豫皖苏区颁行的《革命法庭的组织与政治保卫局的关系与区别》中规定,革命法庭设公诉处。1932年颁布的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》规定,在最高法院内设正、副检察长各一人,检察员若干人。在地方除区裁判部不设检察员外,县裁判部设检察员一人,省裁判部设正、副检察员各一人。1932年公布的《军事裁判所暂行条例》规定,在初、高级军事裁判所的所在地,相应地设立初、高级军事检察所,并且相应地设立所长、副所长和若干检察员。总之,在这一时期,在革命根据地的中央、地方以及军事审判(即裁判)机关中,都设有相应的检察机构和检察员。
抗日战争时期,在陕甘宁、晋察冀等抗日根据地,进一步完备了检察制度。1939年颁布的《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定,高等法院设立检察处,检察处由检察长和检察员组成,检察处独立行使检察权,并且对检察长和检察员的职权分别作出具体规定。1941年发布的《陕甘宁边区高等法院对各县司法工作的指示》对检察员行使职权的程序作出了具体规定。
解放战争时期,检察制度得到了比较全面的发展。1946年颁布的《东北各级司法机关暂行组织条例》和1947年制定的《关东各级司法机关暂行组织条例草案》中,对检察员(或检察官)的设立、检察机关独立行使职权而不受其他机关及审判机关干涉,以及检察机关与公安机关之间的关系等,都作出了具体规定。特别是在《东北各级司法机关暂行组织条例》中明确规定检察官除了行使刑事检察权外,还具有一般监督权,并且规定了对各机关及其公务人员、各社团和公民遵守法律的检察权。
新中国建立后,中国人民真正成为自己国家的主人,建立起人民检察制度并且逐步得到完善。1949年制定的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》都对建立人民检察制度作出了规定。《中央人民政府组织法》明确规定,中央人民政府委员会组织最高人民法院和最高人民检察署,作为国家最高的审判机关和检察机关。这就以国家法律形式确立了人民检察制度在国家机构制度中的重要地位。1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定,最高人民检察署为全国最高检察机关,对中央人民政府委员会负责。全国地方各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署的指挥。该条例具体规定了最高人民检察署直接行使并领导下级检察署行使各种职权。这种检察体制的设置,受到当时苏联检察机关实行垂直领导和检察长负责制的影响。
从1950年开始,全国地方各级检察机关相继建立起来。与此相适应,先后制定了有关最高人民检察署的工作计划纲要、建立检察机构问题的指示、各级检察署工作人员任免暂行办法等重要的规范性文件。1951年9月,正式制定了《最高人民检察署组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》,对检察机关的职权等方面作了修改。例如,为配合当时的镇反运动,把原来规定的检察院对刑事案件实行侦查,提起公诉,改为对反革命案件及其他刑事案件实行检察,提起公诉;把对各级司法机关之违法判决提起抗议,改为对各级审判机关之违法或不当裁判提起抗诉;把检察机关的垂直领导关系改为双重领导关系;删除了全国各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署之指挥的规定。
1954年9月,第一届全国人大第一次会议通过了新中国建立以来的第一部宪法,同时颁布了《人民检察院组织法》。宪法规定了检察机关的设置、职权和领导关系等;人民检察院组织法依照宪法规定,具体地规定了各级人民检察院的设置、职权、组织与活动原则、检察人员的任免程序,以及行使其职权的方式和程序。总之,从我国这个时期来说,无论从对检察制度的立法方面,还是从检察机构及其检察人员的设置方面,都有显著的发展。但是,由于“左”的思想的严重干扰,从1957年下半年开始,检察工作和检察制度的建设受到很大影响。特别是十年“文化大革命”期间,按照1975年宪法规定,检察机关的职权由公安机关行使,从而取消了我国刚刚建立起来的检察机关及其检察组织系统。
我国的人民检察制度自1978年以来,又重新得到恢复和发展。1978年宪法规定要重新设置人民检察院。1979年6月召开的第五届全国人大第二次会议通过了《人民检察院组织法》,重新肯定了1954年《人民检察院组织法》的正确规定。该法明确规定,检察院是国家的法律监督机关;它依法独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉;检察机关对任何公民在适用法律上一律平等。该法具体规定了检察机关进行法律监督的各项职权,各级检察院检察长、副检察长、检察委员会委员的选举或任免的具体办法和程序等。该法还规定了在我国除设立最高人民检察院和地方各级人民检察院之外,还设立军事检察院等专门人民检察院。该法又经1983年9月召开的第六届全国人大常委会第二次会议的修改,不断完善,成为我国不断健全人民检察制度的重要法律依据。
从中国检察制度的起源来看,中国的检察制度可以分为两个大的阶段。第一个阶段是效仿西方检察制度,移植和建立中国检察制度的阶段。这个时期主要是清末和中华民国时期。这个时期的检察制度主要是移植西方发达国家的现代检察制度,同时根据中国的国情进行一些修改。就其动因来说,是被动的。其本质是资产阶级的检察制度。但是不可否认,近代资产阶级革命的胜利给检察制度带来了具有革命意义的进步,一些反映近代民主、文明的法治理念和制度、原则也随着检察制度的移植在中国这块古老的土地上传播和发展,比起封建专制主义诉讼专横是一个巨大的进步,也说明了中华民族传统文化与现代先进的法治理念具有兼容性。只要我们善于吸收和借鉴,那么现代西方检察制度的优秀成果完全可以为我所用,而不必以中国国情为借口,因循守旧,故步自封。这种检察制度在我国台湾地区得到了继承和发展。毋庸讳言,就检察制度作为一种法律制度本身来说,我国台湾地区的检察制度有许多好的原则和制度值得我们借鉴和学习。第二个阶段是新民主主义时期革命根据地的检察制度和新中国成立以后建立起来的社会主义检察制度。新民主主义革命时期革命根据地的检察制度是新中国检察制度的雏形,由于处于战争年代,这时的检察制度还很不完善,不过它为新中国检察制度的建立提供了实践的经验。新中国检察制度建立有三个渊源:(1)实践的渊源是新民主主义时期革命根据地的检察制度;(2)理论渊源是把列宁有关社会主义国家的检察理论作为指导思想;(3)制度渊源是苏联的检察制度。
新中国建立检察制度的经济基础是计划经济体制在上层建筑领域的要求。新中国检察制度对于保障我国社会主义制度的稳定,保护广大劳动人民的生命、财产的安全,起到了巨大的作用,就其本质来说是先进的。但是,毋庸讳言,建立在计划经济体制上作为上层建筑重要组成部分的检察制度,已经很难适应市场经济条件下多元化社会的需求。因为,计划经济要求的是上下统一,利益主体的一元化,客观上就为单一的监督机关监督法制的统一提供了必要性。同时,计划经济条件下,主体利益的一元化,必然使社会纠纷减少,违法犯罪数量减少,行政手段在解决纠纷中扮演重要的角色,由检察机关承担公诉的职责就相对较轻,这在客观上使检察机关既承担一般的法律监督职责又承担公诉职责成为可能。在市场经济条件下,主体利益的多元化、市场的国际化,必然带来纠纷的增多、违法犯罪数量的剧增,随着人民权利观和法治观的增强,司法成为解决纠纷的主要手段,诉讼民主观和程序正义观的要求不断提高,使检察机关公诉职责大大加重,同时社会职能的专业化、多元化要求监督主体的多元化,使得由单一的检察机关行使监督职责和公诉职责与现代诉讼公正的理念相违背,这就使得检察机关不能胜任其职。因此,改革检察体制,使之适应新时代发展的需要,成为我国面临的重要课题。