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光绪三十二年（1906）七月，朝廷宣示预备立宪，先从官制入手，“次第更张，并将各项法律详慎厘订”。
之前修律不过亦步亦趋向西法前进，旧制尚有保留；此后随着朝廷明确立宪的根本目标，法制向西方看齐已不成悬念。修律进程遂得以大幅提速，日本法学专家纷纷受聘来华，留学生取代刑部司员，成为新法律馆的修律主力。
其间，冈田朝太郎负责起草刑事法典和法院编制法。其于欧陆各派法学均有涉猎，力主调和新旧，加以留学生（含出洋考察者）来源不一，法学背景各异，修律大臣沈家本又倡言融汇古今，故三者合力所形成的新刑律初次草案呈现出丰富多元的法学面相。沈氏所谓“折衷各国大同之良规，兼采近世最新之学说，而仍不戾于我国历世相沿之礼教民情”，
不应视作豪言壮语，而是法律馆同人孜孜以求的修律方向。
光绪三十一年（1905）九月，修律大臣沈家本、伍廷芳奏派董康、王守恂和麦秩严等人往日本考察审判和监狱制度。原奏指出，各国刑律已经基本译齐，而“刑政之执行，尤资于试验”，需要通过考察增加经验。日本因为具有收回治外法权的经验和便利取法的条件，而成为本次考察的对象。
考查日本改律之始，屡遣人分赴英、德诸邦，采取西欧法界精理，输入东瀛，然后荟萃众长，编成全典。举凡诉讼之法，裁判之方与夫监狱之规则刑制，莫不灿然大备。用能使外国旅居之人，咸愿受其约束，而法权得以独伸。至推原致此之由，实得力于遣员调查居多。我国与日本相距甚近，同洲同文，取资尤易为力，亟应遴派专员前往调查，借得与彼都人士接洽研求。至诉讼裁判之法，必亲赴其法衙狱舍，细心参考，方能穷其底蕴。
朝廷即日予以批准，但此行之实现却波折重重。
先是王守恂经巡警部奏调未能赴日，改派的饶昌麟亦因病折回，最后是董康、麦秩严和自费的刑部候补员外郎熙桢、四川綦江县知县区天相同赴日本，并得到刑部员外郎王仪通的协助，共同考察审判和监狱事宜。
其中，董康的表现较为突出，被日人誉为与吴汝纶并肩的“游历家之巨擘”。
其时正值伍廷芳回籍修墓，董康等人得到沈家本的授权，与日本法学家冈田朝太郎订下了雇佣合约。
冈田朝太郎（1868～1936）是日本法律权威梅谦次郎之高弟，1897～1900年留学德、法，颇受德国法学家李斯特的影响。学成返国担任东京帝国大学法学教授。
选之原因，传媒报道称，冈田“月修八百元已允就席，而沈侍郎则只允给六百元，故刻下尚未定议。闻沈侍郎已电商伍侍郎。伍复电云，月修八百未免太多，惟欲聘好手，亦不能吝惜重价。究竟冈田品学如何，商之仲和〔章宗祥〕诸君，然后酌定可也”。
可知沈家本初时对冈田并无把握，而伍廷芳回籍修墓，心灰意冷，对于人选已无成见。故关键在于馆内章宗祥等留日学生以及董康的意见。
日本外交史料馆的档案显示，董康先与冈田接洽、草拟合同，再通过驻日公使杨枢，并在六月初一照会日本外务大臣林董，请其知会文部大臣牧野伸显备案。
七月二十一日，杨枢又照会外务大臣西园寺公望，称“准修订法律大臣电请本大臣代订合同，业已照订”，请其“转咨文部大臣查照，并希转嘱冈田博士迅速启程”。
八月初五日，日本驻华公使馆电告林董，冈田已于近日到达北京，并附上冈田的聘用合同。
该合同显示，冈田受聘之名义为“北京法律学堂教习兼钦命修订法律馆调查员”，每月得到法律学堂的薪水六百银圆和法律馆的津贴二百银圆，还有房租银五十圆。冈田除了“在学堂教授刑法及刑事诉讼法”之外，还要“遵修律大臣命令，从事法律馆所属托调查改良刑法事宜；此外，民商等法遇有属托，亦应竭力襄助”。其后志田钾太郎、松冈义正和小河滋次郎等人来华，也遵循类似的手续——由中国驻日本公使与受聘人订定合同，并咨送中日相应的政府部门。
可见，法律馆聘请日本法律博士参与修律，属于中日两国之间的政府行为。
冈田以“调查员”名义参与修律，显见沈家本对于聘请日人还是较为慎重。董康本拟聘请冈田为顾问官，主持法律之起草兼充教习，但沈家本只愿聘其为教习，“并无聘请顾问官及请外国起草之说”。
此为免除外间攻击的自保之举。沈氏奏称：
臣等一再斟酌，以聘用外人至有关系，不得不加意慎重，遂于今年三月馆事粗定后，派令臣馆提调、大理院推事董康前赴日本，详细访察……访有日本法学博士志田钾太郎为商法专家，名誉甚著，禀经臣等公同商酌，聘充臣馆调查员，电请出使日本国大臣胡惟德妥订合同，约其来京。此外另订旧在京师之日本法学博士冈田朝太郎、小河滋次郎、法学士松冈义正分任刑法、民法、刑民诉讼法调查事件，以备参考。
冈田来华后，沈氏对其“款待极优，又异常器重”，
后来为其著作写序时更是大加褒扬：“访求知名之士，群推冈田博士朝太郎为巨擘，重聘来华”；又称“日本之讲求法律，著书立说者非一家，而冈田博士之书，最鸣于时”。
冈田等人任教也确系热心。《神州日报》报道：“法律学堂日本教员如冈田、小河博士等，甚热心中国，每日授课，不第教授勤劳，且必旁及中国时事，劝勉各学员用心研究，俾共扶危局。”
讲课之外，冈田主要为法律馆起草新刑律草案。
沈家本在奏折中明言其事，“九月间法律学堂开课，延聘日本法学博士冈田朝太郎主讲刑法，并令该教习兼充调查员帮同考订，易稿数四，前后编定总则十七章，分则三十六章，共三百八十七条”。
在次年八月二十六日、十一月二十六日，沈家本分别把新刑律总则、分则上奏。此为新刑律的初次草案，是以后历次修订的基础。
冈田来华以前法律馆已有成形的刑法草案。据章宗祥的回忆：“新刑律总则草案最初由严谷起草，后馆务扩张，聘请冈田朝太郎博士来华，乃由冈田重新整理，拟成新刑律全部草案。”
严谷、冈田两人虽然“皆梅谦君门中之翘楚”，
但各自的刑法学说却大有歧异。冈田称，在参与修律之前，“刑草的工作进展已有相当程度，我到该地后，发现已完成全部总则和八九成的分则，取而通读之，主要是参酌我国旧刑法而成，需要修改之处极多，所以不如重新起草。幸而伍、沈两大臣接纳我的意见，遂执笔起草”。到光绪三十三年八月上旬，新刑律全案完成。
冈田不满严谷之草案，缘于当时西方新旧刑法学说的差异。旧派（古典学派）主张刑罚乃是对于犯罪者之报应，达到威吓犯罪者和一般人的作用；新派（近代学派）则认为刑罚只是预防社会犯罪的一种手段，应以改善犯人、使其适应社会生活为目的。
从冈田的经历和表述来看，其偏向新派的痕迹较为明显，但也不可忽略其带有一定的旧派学理的色彩。日本法律学家小林好信就认为：“冈田新派刑法论的开展，是在旧派的框框中进行的。”
其起草的新刑律亦被民国时的法律学者认为：“执两用中，实系调和新旧两派理论之间，可称之折衷主义。”
冈田初到京时，尝询问沈家本编订刑法的宗旨，“将一律改从各文明国新律乎，抑合参中外各刑律，酌定一律乎？”冈田主张的是后者：“此事宜因地因时酌定一过渡时代之现行律，否则尽从旧律固不合宜，而尽从新律一时亦断难推行尽利。”不过，沈氏却提出“参酌东西各国之完善者合定之”。
可见沈家本创制新刑律，意图自创良法，与西法争胜。
冈田起草新刑律草案之时，丙午官制改革引起朝廷权力的重新分化组合，打乱了原来的修律步伐。朝廷确立的是循序渐进的立宪路径，并非骤行三权分立，因此官制改革亦仅先行调整中央各部院的行政体制，并大体确立中央司法独立的雏形。而立法方面，朝廷“拟以察院改为立法部”，“嗣因察院御史不肯听裁，遂罢议立法一部”，
为各方觊觎和争夺过渡时期的立法权力留下了空间。
光绪三十三年（1907）五月初一日，大理院正卿张仁黼上奏讨论修律事宜。
其人进士出身，后为翰林院编修。任湖北学政时，刊刻《列圣训饬士子文》《吕氏四礼翼》《陆氏松阳讲义》《陈氏明辨录》《倭氏为学大指》诸书，并广购朱子《小学》《近思录》分发。后任国子监、詹事府、翰林院侍讲、左副都御史、筹划京城巡捕、兵部右侍郎、学部左侍郎等职务。
任职学部时，就有顽固派或守旧派之名。
此时任职大理院，则欲修正朝廷逐步推行的法律新政。
有学者以当代法理衡量张仁黼原奏，认为不过是“胡说八道”，
其实张氏的法系说可能源于道听途说或主观臆造，但其修律取向却是相当开放而且颇有气魄。其认为世界现存四大法系，支那法系衍生印度法系，再衍生罗马法系和日尔曼法系，而今修律，将集合各法系之精华，复归于一，“固不仅包含法、德，甄陶英、美而已”；既然支那法系是西方法律的源头，即便采用西法也不会有损害“国体”的顾虑。其奏意在“保存国粹”，亦仅限于“人伦道德之观念”等内容，其他的法律制度和观念则可完全西化。而且他对于中国法律的整体评价相当负面，“中国法律，惟刑法一种，而户婚、田土事项，亦列入刑法之中，是法律既不完备，而刑法与民法不分，尤为外人所指摘”，甚至主张新律应按西方的现代法分类，注意国内法与国际法之别、成文法与不成文法之别、公法与私法之别，以及主法与助法之别；特别是最后一点为“修订法律之最要者”，应按照先主法（刑法和民法）、后助法（诉讼法）的次序进行修订。这是批评前一年修律大臣先行提出诉讼新法乃分不清轻重缓急。
张仁黼可能更关注修律大臣的人选问题：“修订法律，以之颁布中外，垂则万世，若仅委诸一二人之手，天下臣民，或谓朝廷有轻视法律之意。甚且谓为某某氏之法律，非出自朝廷之制作，殊非所以郑重立法之道也。”矛头直指在任的修律大臣沈家本。“拟请钦派各部院堂官，一律参预修订法律事务，而以法部、大理院专司其事，并选通晓中外法律人员，充纂修、协修各官，将法律馆改为修订法律院，所有各员均系兼差，不作额缺，另议办事章程。”此外还要“广为调查各省民情风俗”，并以日本长达十五年的变法经验为榜样，“但使大其规模，宽其岁月，务求精详允备，厘然胥当于人心，然后择其易晓易从者，试行一二端，以渐推而广焉。即迟之十年二十年，亦不为晚”。按照此议，则无人专任立法之事，修律大权实际收归法部和张仁黼自己负责的大理院，似难摆脱争权夺利之嫌疑。
五月初三日，军机处交出两广总督岑春煊奏陈修律事宜的奏片，奉旨“该衙门（法部、大理院）议奏”。岑氏属于清流中的佼佼者，
上月才由邮传部尚书转任粤督，在“丁未政潮”中已处下风。行将赴任广东之前，其向太后奏陈七要事，最后一项即“请修订法律以伸法权”。
现在编纂民法、刑法及刑诉讼法等项，将来告成以后，各国是否公认，遇有华洋交涉讼案，能否援照办理，尚无把握。考欧西各国修订法律，皆取最有名誉之人。日本改纂法典，亦延聘欧西精通法律名家，参互考订，故能推行尽利，逐以收回领事裁判权。此举关系极重，法部政务殷繁，沈家本总司修订，一人精神恐难专注。查由刑部出身、深通法律者，尚不乏人，应请特旨添派精熟法律之大臣三数员，并饬令探访东西各国法律名家，为时推重者，聘之来京，互相商榷，订为华洋通行之法律，再行请旨颁行，庶研究较为精详，推行不致扞格。
岑氏以为收回法权事关重大，隐约抨击沈家本一人难以成事，请旨添派大臣数人以分其权，打破北洋系统对立法权力之垄断，并聘请日本、欧美法学专家来华参与修律，以取得外人对于新律的承认。
张仁黼、岑春煊的折片均交法部和大理院议奏。沈家本可以选择不做回应，但仍以修律大臣名义上奏（五月十八日），表明自己绝不恋栈、愿意退位让贤之意。两宫随即批准了其辞呈。
传媒报道，沈氏与友人语云：“一俟交待清楚，即行乞假归田，他事均非所愿闻矣。”
加上此前在部院之争中不为朝廷所谅解，得到“请君入瓮”的结局，
此时的沈家本可谓心灰意冷，正好从新旧冲突的困境中解脱出来。
不过，沈家本在求退的奏折中仍以经费困难为由，为自己辩解。在翻译外国法律书籍方面，“限于财力，未能多聘通才，润色删订之功犹有所待”；董康等人赴日调查也因“经费未充，仅将裁判、监狱两项查明归国，而考察欧美法制，力更未及”。
董康也有类似的看法：“馆费不甚充足，任事各员都为兼差，以是进行颇迟缓。”
所谓“兼差”，指的是各人同时在法律学堂任教习或者挂职刑（法）部。档案显示，馆员（不包括译员）薪水的支出占总支出的一半以上（每月1850两），董康等人赴日调查和购买书籍花费8000多两；到光绪三十三年（1907）九月沈交割法律馆款项时，还剩下1.8万余两（每年由户部拨银3万两），只能基本维持收支平衡。
更主要者，沈家本意在声明新刑律草案即将完成，作为其任内最主要政绩。“臣与馆员参考古今，拟准齐律之目，兼采各国律意，析为总则、分则各编，令馆员依类编纂，臣司汇核，所有总则一编，由臣妥订后，拟即缮具清单，恭呈御览。此外分则各编，初稿已具，必须悉心推勘，方可成书。”
并奏请“将编译各稿，饬缮清本，并将动用款项开单奏销，限三个月内一并交代”。后来又因为分则没有如期完成，沈又专上一片：“现在总则十七章业已编成，分则三十六章亦有定稿，督同馆员详细校核，续行呈进，约计缮稿等事尚需时日”，奏请将交代日期再行展限一个月。
董康指出原委，“先草总则，适有法律馆归并法部之命，恐代者将草案废弃，奏请展缓一月交代，俾将总则缮呈，奉旨依议”。
沈家本将法律馆的交代期限一拖再拖，正是为了使新刑律全案得以提出。
为了赶进度，新刑律草案的编订过程相当仓促。由于冈田不通汉文，
中间必须翻译，而且还要上课，
亦占用了一些时间。冈田介绍说：“法律馆将于明治四十年（1907）夏天被关闭，刑律草案虽有可能完成，然刑事诉讼法及其他附属法的编纂到底不能完成。我当时彻夜把管写作，到七月中旬右腋下起了鸡卵大的肿物，日日疼痛，其困难可想而知。由于日期紧迫，不可有一刻延误，用布包冰块敷在痛处，到八月上旬，条文和理由书终于脱稿，并交付委员长。”
新刑律草案（条文和理由书）既是在冈田不顾病体、日夜赶工的情况下完成的（同时还要起草《法院编制法》草案），
其急就章的情形不难推知。
草案的完成时间既然推后，留给法律馆翻译、审议和校对的时间自然大幅减少。仅在校对方面，草案就出现了较大失误。如总则的“尊亲族”“亲族”二词，在分则却变成“尊亲属”“亲属”，连如此重要的名辞都出错，很可能是因为连统一校对全稿的时间都没有。
六月初九日，法部和大理院复奏（由戴鸿慈领衔，以下简称戴奏）张仁黼和岑春煊的奏折，沈家本和张仁黼作为堂官也署名赞成。戴奏的修律规模宏远，计划在十年至二十年之内完成修律事业，设立修订法律馆，“钦派王大臣为总裁”，以法部、大理院专司其事（这与张仁黼原奏相同），各部堂官为“会订法律大臣”，“各省督抚、将军，有推行法律之责，亦应一律请旨特派参订法律大臣”。这种办法为的是应对诉讼新法所反映出的“非立法之难，乃立法而能适于用之为难”的问题。同时又采纳了岑春煊等人的意见，延聘东西法律名家。日本法律专家既已到位，未来则将聘任欧美法学家来华修律。
在多头马车的情况下，议决之法尤为关键。
每草案成，由会订大臣逐条议之，其各督抚、将军有参订之责，亦应随时特派司道大员来京会议，参照议院法，分议决为认可及否决两种，皆从多数为断。其否决者，必须声明正当理由，修订大臣应令纂修员改正再议，议决后由修订大臣奏请钦派军机大臣审定，再行请旨颁布。
此法略仿西方议院之制，以多数为断，部院督抚都能参与其中，集思广益的同时，也借鉴了诉讼新法要求各省签注的模式。
此前戴鸿慈出洋考察政治，在俄国面见维特伯爵（谢尔盖·尤利耶维奇·维特）。
维特提出：“中国立宪，当先定法律，务在延中西法律家斟酌其宜；既定之后，君民俱要实行遵守，然后可言立宪，约计总以五十年准备。”
戴鸿慈当面表示不以为然：“中国今日之事，方如解悬，大势所趋，岂暇雍容作河清之俟？准备之功，万不能少，然不必期之五十年之后。所谓知行并进者，乃今日确一不移之办法也。”
可见戴鸿慈也意识到立法之事难以缓行，而部院督抚参与审定之法又难以做到速行，唯有折中定下十至二十年的立法之期。
督抚官吏参与修律其实亦非戴鸿慈等人的私见。度支部主事陈兆奎稍后上奏，立法之事应“开馆京师，蒐讨英、德、日、美之法规，聘中外法学之硕儒”，“政治大臣鉴别之，部臣督抚共议之，然后断自宸衷，颁行天下”。
而《时报》的论说则提出，除了“先定草案，付内外官吏详晰商榷”之外，“并许商民建议，然后汇聚折衷，庶不至公布之后，叠生疑阻，致成虚设，既淆观听，又费光阴，似多事而实省事也”。
这种官民合议的主张，反映出对于新律若抄袭西法则不能适应国情的担心。
不过，作为律学专家的沈家本，虽在戴奏中署名赞成，却专著中暗地讥讽：
若聚无数素所不习之人参预其间，非尸位即掣肘矣，况欲征天下之人之意见乎？筑室道谋，事何能成？今之名公卿颇有此种识见，真可笑也。
再者，已有论者指出：“张、戴两氏奏疏的核心，是由法部、大理院专司立法之事，目的是排斥沈家本对法典草案的拟定权。”
光绪三十二年十二月，法部和军机大臣核订的法部官制规定，有“汇订法律”之权，要求“各部院衙门将现行则例全咨法部，由臣等派员详细稽核，如应行例案有互相牴牾之处，会同该部院堂官酌量修改”。
换言之，已把制订各部院行政法规的权力集中于法部。此次又提出“将来无论何种法律，皆须由法律馆编纂及提议改正”，自然包括了时人颇为看重的宪法，可见其争权夺利之心。在部院之争期间，戴鸿慈向远在日本的梁启超求助，批评沈氏过于揽权，“以修律一事，即令公诸司法省，尚未符今日立宪国体制，何况立法者此人，执法者此人，委任检察局员、各级审判局员者亦此人”，自言已请旨将司法调度和司法警察两权收回，但“修律尚未敢言”，已透露出对立法权的觊觎之意。
如今戴奏不过是将此前“尚未敢言”的修律权夺下。
戴奏交考察政治馆议奏，其时正值该馆向宪政馆改组的过渡阶段，故迟至九月，宪政馆方有复奏，并得到了两宫的批准，最终确定了过渡时期的立法新制。
宪政馆的复奏基本否决了戴鸿慈等人的建议，因为按照戴氏之法，立法规模甚至比内阁会议政务处还要大，将与宪政馆构成权力冲突。早在七月奏准的宪政馆办事章程，已正式规定了“考核法律馆所定法典草案”的职权。
宪政馆实际成为法律馆的主管部门。此次复核戴奏，难以放弃已有的权力。
有意思的是，戴奏提出“以法部、大理院专司其事”，却被宪政馆指为“是以立法机关混入行政及司法机关之内，殊背三权分立之义”。宪政馆显然是将法律馆视作立法机关，而自身又非纯粹的立法机关（兼具议政和考核政绩的职能），
却拥有考核法律馆法案的权力，似乎难以自圆其说。其实这正是清末过渡时代的一个真实写照，宪政馆的定位本不在三权之中，而是掌控宪政发展全局的四不像机构。
不过，宪政馆的复奏也有参考戴奏之处。戴奏提出各部院督抚参与修律，以解决新律的适用性问题，宪政馆表示同意，法典草案“由臣馆分咨在京各部堂官，在外各省督抚，酌立限期，订论参考，分别签注，咨复臣馆”。宪政馆还特别提到以后资政院设立，“各部、各省明通法政人员，均列院中，自无庸分送各部、各省讨论，即由臣馆迳送资政院集议，取决后，移交臣馆，复加核定，请旨颁布”。如此一来，部院、督抚可就法案提出具体的反对意见，势必造成新法典审议进程缓慢；而资政院亦只不过有集议之权，最终还是要交给宪政馆核定。宪政馆提出的立法流程，后经钦准，列如下图。
图1
这样一来，立法权实质分解成法典编纂权和考核权，前者由法律馆掌握，后者交宪政馆负责。此举显然不符合立宪派的期待，因为就其看来，解决立法问题的最佳方式莫过于迅速组织议会。暂署黑龙江巡抚程德全谓：“非先由立法机关议定法律，则司法机关既无所遵守，行政机关更无所适用。”
副贡徐敬熙由两江总督端方代奏，请设立议会，作为立法机关。
湖南即用知县熊范舆提出：“惟有召集民选议院，使制定民刑各法，以为司法独立之地步，则人民之生命财产有所保护，社会之安全秩序或可维持。夫而后民情乃可以即时静镇，法权亦可以设法收回。”
在不少立宪派看来，民众代表即议员负责立法，才能赋予新法律以正当性，政府包办修律事宜，并不符合三权分立之义。
依据宪政馆的复奏，光绪三十三年（1907）九月朝廷下旨：“著派沈家本、俞廉三、英瑞充修订法律大臣，参考各国成法，体察中国礼教民情，会通参酌，妥慎修订，奏明办理。”
因为英瑞未正式上任即去世，
这次重新成立的法律馆（或可称新法律馆）实际由沈家本和俞廉三负责。与此前修律为兼差不同，此次修律大臣成为专任：“沈家本、英瑞业经派为修订法律大臣，自应专司其事。法部右侍郎著王垿署理，大理院卿著定成署理。”
谕旨令沈、俞专任立法，在避免与行政官身份相冲突的同时，更可加快修律的速度。
由于此时朝廷已经宣示预备立宪，新法律馆之行事较前更为趋新和尊西。沈家本、俞廉三奏请参考各国成法：“一面广购各国最新法典及参考各书，多致译材，分任翻译；一面派员确查各国现行法制，并不惜重赀延聘外国法律专家，随时咨问，调查明澈，再体察中国情形，斟酌编辑，方能融会贯通，一无扞格。”并请拨开办经费2万两，用于“如建设馆舍，添购书籍、印字机器等项”；常年经费增至每年10万两，包括“调查、翻译、薪水、纸张、印工饭食等项”。
朝廷照准其奏。
新法律馆的建制以编订新律为主，删改旧律为辅。馆中设两科负责编纂新律，“每科设总纂一人，总理科务，纂修、协修各四人，调查员一人或二人，分司科务”，“分任民律、商律、刑事诉讼律、民事诉讼律之调查起草”，并有译书处编译各国法律书籍。
除“刑法一门不日可以脱稿”外，所有民法、商法、民事诉讼、刑事诉讼诸法典及附属法，限在三年内完成编订。
另设编案处，“设总纂一人，设纂修、协修各二人分司其事”，负责“删订旧有律例及编纂各项章程”。相比之下，两科显然是馆内主干，实际地位优于编案处，编辑新律的人员编制更远多于删订旧律之人，并且有高薪聘请的外国“调查员”协助。
修律大臣奏请法部右参议王世琪和法部候补郎中董康为馆中提调，主管实际馆务。王世琪“以进士观政刑曹，究心法律，为尚书薛允升所契赏，历充秋审处坐办、律例馆提调”，
此时负责“核订办事规则，考察馆员勤惰，综理出入款项”；而董康“详定编辑条例，审查翻译稿件，博考各国法典”。换言之，王世琪负责馆内行政，而编辑法典的具体事务则由董康负责。虽然王氏排名在前，但因为他在法部“赞理司法事宜，正资得力”，
其在法律馆的职务只是兼差，故董康在法律馆的影响力似乎要在王氏之上。
董康虽是刑部司员出身，却曾留日考察，表现颇为趋新。章宗祥指出，“旧派中有新思想者，惟董绶经一人。自开馆后，热心进行，与余讨论研究最切，除会议日外，董与余每日辄在馆编译草案，虽盛夏不事休息”。
光绪三十二年（1906）在日本考察期间，董康颇用功于东瀛法学，“出则就斋藤、小河、冈田诸学者研究法理，入则伏案编辑，心力专注”，致“一旦出其所学，与彼都法律家相质问，顾为所倾倒”。或正因为其转向西法，王仪通指出：“授经性不谐俗，受谤不自赴日本始，而归自日本，积毁益甚，人或为之扼腕……独沈侍郎谓其遇阨而学昌，是大可熹，所以期授经者至远。”
至新法律馆开馆，沈氏遂将董康拔擢至提调之职，以示重用之意。至迟到宣统元年（1909）六月，法律馆又增加章宗祥和罗维垣两提调，并以何汝翰为总核，
以示新旧并用之意。
此外，新法律馆的普通司员多是新派之人。沈家本十月二十日奏调的法律馆馆员包括：“许受衡、周绍昌、章宗祥、王仪通、姚大荣、吴尚廉、陆宗舆、陈毅、金绍城、熙桢、吉同钧、曹汝霖、吴振麟、顾迪光、范熙壬、谢宗诚、许同莘、严用彬、李方、章宗元、江庸、张孝栘、熊垓、汪有龄、程明超、高种、严锦荣、王宠惠、陈籙、朱献文。”
次年五月又奏调朱汝珍、朱兴汾和罗维垣三人编纂民商各法。
不过，并非名单内的全部人最后都进入法律馆（或因继续留学、任职他部），
当以宣统二年（1910）七月出版的《钦定大清现行刑律》所列法律馆司员衔名为准。自总核官何汝翰以下，各司员包括：“吉同钧、许受衡、汪荣宝、周绍昌、王式通〔王仪通〕、谢宗诚、姚大荣、朱汝珍、许同莘、章宗元、陈籙、陈毅、汪有龄、熊垓、张孝栘、方履中、高种、吴尚廉、李方、金绍城、程明超、朱兴汾、朱献文、汪爔芝、马德润、江庸、顾迪光、范熙壬、曾彝进、熙桢、秦曾潞、章震福、周锡曾、贺硕麟、舒镇观、花良阿、春绪。”
这份名单中的大部分人均为留学生或有考察外国的经历，加上聘请来华起草律典的日本法学家，已经为此后的法律事业确立了西化的基础。江庸注意到，沈氏颇喜用留学生，“凡当时东西洋学生之习政治法律，归国稍有声誉者，几无不入其殼中”；并不惜高薪聘请，“盖以初筮仕之学生，其资格不足以充提调、总纂，使之专致力于编纂事业，非厚俸不能维系之也”。
但名单内仍有少数旧派（主要在编案处）。该处人员包括：吉同钧（总纂）、谢宗诚（纂修）、姚大荣（纂修）、许同莘（纂修）和吴尚廉（协修）。
谢宗诚为浙江举人，被沈、俞二人誉为“例案精通”，后经朝廷考试，指其“熟精刑名”。
姚大荣为“光绪九年进士，官刑部主事，旋升员外郎。精于法家言，亦理究金石碑版之学”，
与吉同钧同为京师法律学堂的中律教习。
光绪三十二年（1906），由学部代奏，姚氏呈请实行“尊孔主义”，将祭孔规格由中祀升为大祀，与祭天等同。
他被认为是“学识宏通、达于治礼之人”，受聘为礼学馆的顾问官。
吴尚廉原为法部主事，后被沈家本调至大理院，
任署理推事，
此时又被沈氏调入法律馆，曾参与校对新刑律修正案按语。
许同莘则为新旧兼通之人，既入过张之洞幕府，担任公牍之事，亦是日本法政大学速成科的毕业生。许氏由俞廉三调入新法律馆。其在书信中有言：
座师南海戴尚书方掌法部，檄调至地方审判厅，以推事补用，而山阴俞侍郎奉命修订法律，亦奏调分纂……再四斟量，拟辞司法而任立法。盖康成注律，犹不失经训家风；广汉钩情，终近于酷吏行事故也。
可知许氏得到戴鸿慈和俞廉三的赏识，而自愿选择立法事业。而其立法取径，大体倾向于新律，但认为旧律不无可取之处。他撰写刑法讲义凡例时指出，“听讲班课程中有刑法一门，自系注重新律之意，惟不讲旧律，则不知新律之原，且不知旧律之弊，与所以必用新律之故”。又谓“历代刑法惟唐律最为得中，颇有合西律处。《大清律例》沿袭前明，稍失古法，新订刑律草案虽经各省议驳，而大体自不可易”。
许氏入馆一事提示出俞廉三在馆中亦有作用，并非伴食而已。俞廉三背后有张之洞的支持，更值得关注。俞氏早在1896年便被张氏赏识，誉为“两司中不可多得之员”。
此次被任命为修律大臣，更是得到张氏的举荐。传媒透露：“近日京信传来，（俞）已为张枢相奏保起用，现已部署一切，命至即行。”
俞氏上任后的表现果然不负张之所望。先是光绪三十三年（1907）十一月上奏的新刑律分则未见其连署；学部奏驳新刑律草案后，俞氏入宫面圣，被问及新刑律草案，竟“深以改订法律当以中律为主旨，若不合本国之习惯，断不可行”。
不过，俞氏在法律馆根基尚浅，影响力远不及沈家本。朝廷似乎也有见及此，在宣统元年（1909）闰二月让其兼任仓场侍郎，实际取消了法律大臣专任的规定。兼任后，俞致信端方言及近况：
京仓积弊近已扫除，缺况虽清，办事尚易措手。比来视漕，驻宿朝阳门外，信宿方得一归。稍有余闲，则校核法律馆稿。较之城市，静适多矣。
可知俞氏一身兼两职，对于修律已不能全力以赴。
总之，馆中新旧力量的对比悬殊，新刑律在沈家本主导的新法律馆得以通过，自是意料中事。编案处总纂吉同钧指出：“草案甫成，交修律大臣讨论。当时馆员十余人列座公议，鄙人首以不适实用，面相争论，并上书斥驳。无如口众我寡，势力不敌，随即刷印散布。”
经过冈田大约一年的起草和馆内讨论，沈家本在光绪三十三年（1907）八月首先提出新刑律总则，到十一月再提出分则部分。总、分则合称初次草案，体例采用西式，令人耳目一新。除了正文以外，附有“沿革”、“理由”和“注意”等项，
异于旧时开列“删除”“合并”等修例办法。
这一体例，赢得了不少督抚的赞扬，即便是主张维持礼教者也不例外。例如直隶总督杨士骧就认为：“逐条详考沿革，诠述大要，并著引用之法，纂订至为精博。”
浙江巡抚增韫也觉得“采取各国之成规，详考中国之沿革，发明注意，诠述理由，纂订至为详博”。
江西巡抚冯汝骙则说，“集列国之成规，溯法系之沿革，诠述大要，以明其注意，推见至隐，以抉其理由，纂订之劬，用心良苦”。
冈田自述草拟了条文和理由书，
而中国旧律沿革的详尽说明，当出于法律馆司员之手。
董康在其中发挥了重要的作用。《神州日报》消息：“司员中如董提调康尤为尽心于此，其将所有调查底稿参照古今，斟酌东西，削繁摘要，编为成案，实董君一人之力。”
东三省总督徐世昌也印证了此说：“刑律草案多经该员（董康）商搉异同，颇称详密。”
江庸也自称参与其事，“法律馆出版《刑法理由书》，则与日人冈田朝太郎合著，但未署名耳”。
沈家本作为律学专家，并不类于其他只知划稿的署名大吏，而是直接参与了新刑律草案的内容修订。其在当年五月的奏折中提到：“每与馆员讨论过久，及削稿稍多，即觉心思涣散，不能凝聚，深惧审定未当，贻误匪轻。”
时人秦瑞玠也指出：“其调查考订之事，虽出于日本冈田朝太郎者为多，而归安沈侍郎家本实始终主持其事。”
新刑律草案的基本内容应是得到了沈氏的认可。
沈家本向朝廷上奏这部新法典时，不再如前般强调修律措施与古法、西政相合，而是直接指出修改法律的必要性。令人印象深刻的是，其列举的三个原因都是源于外力，反映出新刑律的提出主要为了解决外交上的难题。
创制新刑律，首先着眼于收回失落已久的治外法权。沈称：“国家既有独立体统，即有独立法权，法权向随领地以为范围。各国通例，惟君主、大统领、公使之家属从官，及经承认之军队、军舰有治外法权，其余侨居本国之人民，悉遵本国法律之管辖，所谓属地主义是也。”这里表达的已经不是旧日以“化内”“化外”确定人民治权的观念，而是接受了近代西方的国家观念和国际法原则。但是，现时的中国无疑是“世界”的一个例外：“独对于我国借口司法制度未能完善，予领事以裁判之权，英规于前，德踵于后，日本更大开法院于祖宗发祥之地，主权日削，后患方长。”
因此有必要通过修律来符合“世界”的规则，达到收回法权的目标。
其次则是因应海牙保和会的即时需要：“方今各国政治日跻于大同，如平和会、赤十字会、监狱协会等，俱以万国之名组织成之。近年我国亦有遣使入会之举，传闻此次海牙之会，以我国法律不同之故，抑居三等，敦槃减色，大体攸关。”其时世界性的国际组织日趋增多，在沈看来正是“日跻于大同”之兆，因此中国法律不能自外于各国，否则就会有海牙保和会的外交失败。时隔数月，沈氏在分则奏折中又以此事为由，主张尽速制订新律。略谓：“本年荷兰海牙保和会提议公断员一事，经外务部暨专使陆徵祥等往复抗办，悬而未决，然来届会期为时甚速，虽贻亡羊之悔，宜为蓄艾之谋。此尤臣所鳃鳃过计者也。”
同年底，沈氏在演说中又重提海牙保和会的问题，“今当环球竞争，逼于时事之宜〔时〕，实有不能不改弦更张之处，海牙平和会已露端倪矣”。
一年之内便至少三次公开谈及此事，可见沈对此事的关注程度。
在此需对海牙保和会之事稍做说明。该会在1899年首次开会，旨在解决国际争端、军备、仲裁和编纂国际公法等问题，是国联、联合国大会和国际法庭的前身。
沈家本所谓“抑居三等”，说的是1907年中国参与第二次和会时发生的公断员人数和任期的问题。当时美国在会中提议：各国任期不等，“与会之国四十有六，员额十七，任期十二年，或一国独任一期，或数国共任一期，英、美、德、法、俄、奥、义、日本各独任，余皆共任，有十年、四年、二年、一年之别”。
而中国与他国共任，且只有四年任期，国人所谓中国已被归入“三等国”的说法，即源于此。
另外，会上英、美两国提出公断条款，也挑动起中国收回法权的敏感神经。传媒报道，其中“有凡关治外法权之事，概须举出，得请裁判等语”，又指“此明明与清国为难，并将清国前与英美日改订商约，苦心预留收回领事裁判地步，一笔勾销”。“英员迭来解释，以该条款专指土耳其、毛洛高为言，陆使仍坚持不稍退让。”陆徵祥力争，“以此事载诸四十五国公约，承持公道平等宗旨，若不删除，必全款反对”。经大会表决，此条遂被删除。
事后，和会专使陆徵祥、驻比公使李盛铎、驻德公使孙宝琦、驻荷公使钱恂、驻法公使刘式训和驻俄公使胡惟德联衔上奏说明此次和会情况，并力主按西法修订法律，以保国权（详后）。
修律的第三个理由是关于教案的。沈言：“教案为祸之烈，至今而极，神甫、牧师势等督抚，入教愚贱气凌长官，凡遇民教讼案，地方闇于交涉，绌于因应，审判既失其平，民教相仇益亟。盖自开海禁以来，因闹教而上贻君父之忧者，言之滋痛”，而其中原因，“无非因内外国刑律之轻重失宜，有以釀之”。
时论对于教案，多看到沈前面所讲的教士“势等督抚”、教民“气凌长官”和“地方闇于交涉”等人为因素，
沈氏却指出刑律轻重不平的问题实为关键，试图从律法层面消除中西交恶的根源。
因应这三大外部因素，沈家本强调新刑律的编订旨趣应取法西方，但又不主全变，即所谓“折衷各国大同之良规，兼采近世最新之学说，而仍不戾于我国历世相沿之礼教民情”。具体到章节的安排，亦无不体现此意：
春秋之义，首重尊王，故以关于帝室之罪弁冕简端。内政外交为国家治安之基本，而选举尤立宪国之通例也，故以内乱、国交、外患、泄漏机务、渎职、妨害公务选举次之。为维持社会之交际，宜注重于公益，故以骚扰、囚捕、伪证、诬告、水火、危险品、交通秩序、货币、官私文书、度量衡、祀典、鸦片又次之。文明进步端于风俗，验于生计，故次以赌博、奸非、水源、卫生。而国民之私益应沐法典保护者，莫如生命、身体、财产，故以杀伤、堕胎、遗弃、逮捕、监禁、略诱、和诱、名誉、信用、安全、秘密、窃盗、强盗、诈欺、侵占、赃物、毁弃、损坏缀其后焉。事增于前，文省于旧，合诸总则凡五十三章三百八十七条。
就“变通旧律”的部分而言，沈家本认为主要有五处，即更定刑名、酌减死罪、死刑唯一、删除比附和惩治教育。其中，刑名的变革较大：由笞、杖、徒、流、死的旧律五刑制度转为全面效法西方，以死刑、徒刑、拘留、罚金为主刑，褫夺公权及没收为从刑。
值得注意者，新刑律之刑制乃广泛比较世界各国之情况，择善而从，并不专仿日本1907年新刑法。如死刑问题，草案注意到不少国家已废止死刑，仍坚持死刑之不可废：“世界全废死刑之国殆居多数。在欧罗巴，若意大利、瑞士联邦中之七邦、罗马尼[罗马尼亚]、葡萄牙、荷兰、那威[挪威]；在美洲北部者，若密几勘[密歇根州]、罗土爱兰[罗德岛州]、维斯康新[威斯康星州]、哥伦比亚[华盛顿州]、蔑印[缅甸州]；在中部，若洪条拉司[洪都拉斯]、夸对马尼[巴拿马]、加拉加波[尼加拉瓜]、兰基利亚；南部，若委内瑞拉。然在中国若使全废，必非所宜，且在法理固有以死刑科元恶者，本案故仍采用之。”
再行列表比较执行死刑之各国情况。
表1
据而指出：“各国不外斩、绞、枪毙之三种，而用枪毙之国皆系维持往昔西班牙殖民地之旧惯，非以此法有所独优也。斩、绞二者，各有短长，然身首异处，非人情所忍见，故以绞为优。今用绞之国独多，殆为此也。故本案拟专用绞刑。死刑公行乃肆诸朝市、与众共弃之义。其后变其意为警戒众人，使不敢犯。然按之古来各国之实验，非唯无惩肃之效力，适养成国民残忍之风，故用绞之国无不密行者，本案亦然。”
又如确定有期徒刑之最长时间，亦参考各国立法情况，“其最长者三十年，白来齐[巴西]、乌鲁魁[乌拉圭]刑罚然也。其最短者，如加拿大之七年、洪条拉司[洪都拉斯]之十年是也。除此等长短两端之其中定为十五年。各国之例实以此为多数，故本案定为十五年者此也”。
有意思的是，沈家本却在呈进奏折中强调草案刑制只是统一奏定章程而已。
光绪二十九年刑部奏请删除充军名目，奉旨允准。只以新律未经修定，至今仍沿用旧例。是年刑部又议准升任山西巡抚赵尔巽条奏，军、遣、流、徒酌改工艺。三十一年复经臣与伍廷芳议复前两江总督刘坤一等条奏，改笞、杖为罚金，均经通行在案。是已与各国办法无异。
同时又以新律刑制比附旧制，试图造出新律承旧律而起的印象：“无期徒刑惩役终身，以当旧律遣、军，有期徒刑三等以上者，以当旧律三流，四等及五等以当旧律五徒。拘留专科轻微之犯，以当旧律笞、杖。”而罚金“性质之重轻，介在有期徒刑与拘留之间，实亦仍用赎金旧制也”。
与此同时，沈家本仍为旧律保留了一定的空间，以适应礼教民情。例如新刑律专为帝室和尊亲属制订法文，保留旧律中的亲属容隐，
反映重视君、亲律法传统的延续。有学者认为沈氏“弃旧律如敝屣，而毅然决然全盘采纳西方刑法体系”，
似乎并不确切。当然，新刑律对于传统礼教的维护远不如旧律之完备，这成为后来引起部院督抚群起反对的主要原因。