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光绪二十八年（1902）开始的修律事业以修订法律馆（简称“法律馆”）为中心进行，包括新刑律和新民律在内的大部分律典、法规均由其起草，再交由宪政编查馆（简称“宪政馆”）核订通过。简言之，法律馆实为清季最后十年起草法令的主要机构，如章宗祥便视之为政府“议行新政机关之一”。
该馆起初依托刑部律例馆，至光绪三十年（1904）四月正式开馆。光绪三十二年（1906）七月清廷宣示筹备宪政，官制先行改革，馆务因此中辍，直至次年九月方重新开馆，重新委派修律大臣。
此为清季修律之前期，具体成绩包括修改旧例，翻译外国法典，删除凌迟等重律，废止刑讯和去除虚拟死罪等方面。修律者意在先行革除现行法律之弊端，为引入西法创造条件。前有论者指出，此期修律事业仍属传统性质的改革。
实际上，“陕派律学”传人吉同钧得到修律大臣沈家本的信任，规划此期之改革，导致传统律法的阵脚大乱，刑制纷歧，然而西律的引入则因清廷内部缺乏共识而阻碍重重，修律大臣伍廷芳亦求退回籍。
光绪二十八年（1902）二月初二日，政务处奏上《请改律例折》，提出的修律理由意味深长：“（现行律例）足以治内政而不能治外交，则以情势不同也。”篇首便以日本为例：“变法之初，即派人赴泰西习律，设立译律局，考定颁行，二十年来国渐强盛，各国以其律例相同，凡旅居之外人竟能受其管辖，遂得收回自主之权力”，以之为“改律收效之明证”。而“中国自通商以来，交涉各事无不大受亏损，即民教之案，刑罚轻重悬殊，受累无穷，皆由于律例不同之故，以致动多窒碍。近日诸臣条奏多以改律为请，刘坤一、张之洞亦请定矿律、路律、商律、交涉刑律，亟宜参酌中西，将律例全行更定，务使中外可以通行，方能有益”。因此，政务处“请旨饬下各国出使大臣，查取各国通行新旧律例，迅速咨送外务部，并请饬各督抚臣遴选熟悉中外律例之员保送至京，以凭请旨特设译律局，将各国律例详加审定，总期贯通中外，切实可行”，“庶使外人不至歧视，以后交涉各事或可收回自主之权力，有裨大局，实非浅鲜”。
朝廷随即廷寄谕旨给外务部、直隶总督袁世凯、两江总督刘坤一和湖广总督张之洞。略称：
中国律例，自汉唐以来，代有增改。我朝《大清律例》一书，折衷至当，备极精详。惟是为治之道，尤贵因时制宜。今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条。著各出使大臣，查取各国通行律例，咨送外务部，并著责成袁世凯、刘坤一、张之洞，慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆编纂，请旨审定颁发。总期切实平允，中外通行。
该谕旨虽缘于政务处之奏请，但省略了“译律局”的名义，改为简派大员“开馆编纂”。同时，朝廷要求当时全国最有权势的督抚袁、刘、张三人举荐修律人选，足见对于修律事务的重视。
袁、刘、张三人经过电文往返商议，最后一致推荐“秋曹老手”沈家本和“西律专家”伍廷芳担负修律重任。张之洞特别推荐沈曾植参与修律，充当帮办或参议等职，亦获袁、刘两人赞同，会同保奏。
四月初六日，朝廷正式任命沈家本和伍廷芳负责修律事宜。上谕称：
现在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳将一切现行律例按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理，俟修定呈览，候旨颁行。
两人似是中西、新旧搭配的折中组合，章宗祥后来就觉得，“盖有采用新制加入旧例之意，未主完全更张也”。
实际上，正如举荐人袁世凯所言，“此次内意重在举通西律者”，
伍廷芳从一开始就处于修律的主导地位。精通旧律的沈曾植之所以落选，可能也是为了减少引入西法之阻碍。沈家本的官位虽然较高，但其任务恐怕仅是从事删改律例的工作。
沈家本（1840～1913）从同治三年（1864）起任职刑部，此因其父之恩荫关系，“援例以郎中分刑部，公之学律自是始”。
但其科场之路并不顺遂，直到光绪九年（1883）才中进士。晚年回忆备考经历，仍然耿耿于怀。略谓：“数十年中，为八比所苦，不遑他学，间或从事经史考证之书，若古文词，未之学也。”中试后“负困于簿书，所讲求者案牍之文，多作狱讼驳诘之语，昕夕从公，幸勿损越而已”。
其语自为谦辞，事实上沈氏是刑部能手，历任刑部秋审处和律例馆司员，“以律鸣于时”，并为堂官所赏识。
光绪十九年（1893）外放，先后任天津知府和保定知府。可见沈氏的仕途虽有波折，但已显示出渐被重用的态势。
论其政治态度，平和中正，并不激烈。光绪二十四年（1898）的中秋节，远在保定的沈家本始悉戊戌六君子被杀，虽在日记中表示同情，谓“党祸至此，惨矣！”但也认为变法不可过激，“行新政者，辟诸祛病，欲速则不达也”。
可知其对康梁变法，未必没有异议。然在庚子年间，沈氏在保定被八国联军囚禁近四个月，性命几乎不保，脱险后赴西安行在。
光绪二十七年（1901）十月，刑部尚书薛允升去世，张百熙继任尚书，沈氏又重回刑部，升任侍郎，并成为“当家堂官”。
可见沈家本因缘际会，作为旧律专家而得到任用。另一位修律的掌舵人伍廷芳（1842～1922）则以通晓西法著名，教育背景和仕途轨迹与传统士人有异。伍氏在伦敦的林肯法律学院（Lincoln's Inn）获得英国律师从业资格，
使其在欧风东渐的语境下占得优势。早在光绪三年（1877）五月，驻英公使郭嵩焘与驻美、日〔西班牙〕、秘三国公使陈兰彬争聘伍廷芳，
引起李鸿章的注意。
光绪八年（1882）李氏向总理衙门破格举荐伍廷芳，留为北洋法律顾问。戊戌时期，伍廷芳作为驻美公使，奏请修改律例。
庚子之后，张之洞保举伍氏回国负责关于交涉的立法事宜，
而袁世凯在修律谕旨下达之后，尚有专片密保伍氏，请朝廷“破格擢用”。
不过，四月修律谕旨下达时，伍廷芳尚在美国，因此在光绪二十九年（1903）七八月间伍氏抵京以前，由沈家本独力负责修律事宜，后者遂亦占得了先机。清廷从乾隆年间开始，针对《大清律例》中的“例”，规定五年一小修、又五年一大修；
而自同治九年（1870）修例之后，
《大清律例》便再也没有修订过。沈家本受命后颇知分寸，先按照修律故事，以“则例良久未修，拟先删定完善，再与各国法律互相参酌”，上谕“依议行”。
沈氏于六月初二日正式上任，
暂时以刑部原有的律例馆为修律之所，
任用馆员包括提调五员：琦璋、齐普松武、来秀、何汝翰、俞炳煇；总纂二员：饶昌麟、张西园；分纂二员：罗维垣、段书云；分校四员：董康、王仪通、周绍昌、魏震。
这份名单以刑部司员为主，旧派占了绝大多数，“大概皆系久在刑部，本有乌布之人”。
光绪三十年（1904）四月法律馆正式成立。
其时朝廷为了摆脱旧衙门系统的制约，常在旧衙门外另设半独立机构，负责新政事宜，法律馆的成立便是其中之一。《中外日报》的“论说”对此颇不以为然：
近年以来，户部以外则有财政处，礼部以外则有学务处，兵部以外练兵处，刑部以外则有修律馆，凡此诸务，固皆分部臣之责任以设之，而亦各部之羞也。然新设之各处各馆，亦因此而不能任事，盖此等差使虽亦以大臣任之，然既列于各部之外，则其势力与名望皆不足以号召天下，乃不得不假执政之力以行之，而执政者又非有统筹全局之大才，则因此而益形丛脞。
可见新设各馆直接中枢，渐有侵夺部权之势。身为刑部“当家堂官”的沈家本主持法律馆，既有名望，又可免除刑部其他堂官的掣肘，对修律的推动颇为便利。
法律馆正式成立时，旧派仍占优势，但已经开始出现留学生的身影。此时的阵容是：总纂饶昌麟，帮总纂罗维垣、吉同钧，纂修中律官王世琪、董康、朱汝珍、张丕基、曾鑑，纂修西律官章宗祥，协修中律官王仪通、麦秩严、王守恂、许受衡，协修西律官陆宗舆。
较前增加了两位日本留学生——章宗祥
和陆宗舆，负责纂修西律。他们此前已担任大学堂进士馆政法科教习。
法律馆既多刑部旧人，其律学见解先须了解，则故尚书薛允升（1820～1901）的影响不可小觑。沈家本尝指出：
光绪之初，有豫、陕两派，豫人以陈雅侬、田雨田为最著，陕则长安薛大司寇为一大家。馀若故尚书赵公及张麟阁总厅丞，于《律例》一书，固皆读之讲之而会通之。余尝周旋其间，自视弗如也。近年则豫派渐衰矣，陕则承其乡先达之流风遗韵，犹多精此学者。
简言之，以薛允升居首、赵舒翘和张麟阁随其后的陕派律学支配了光绪中叶以后的刑部风气，
沈家本也深受其影响，而所谓“犹多精此学者”便是指陕籍吉同钧等人。从人脉言，各司员或多或少都受到薛、赵等人的提携。后任法律馆提调的董康回忆：“释褐官秋曹，以审看秋谳，见赏于左侍长安薛公，谆谆以律设大法、礼顺人情相勖。”
吉同钧入刑部后，被赵舒翘“越级派充正主稿，从此名重一时。部中疑难案件及秋审实缓皆待君审定，虽职属候补主政，而事权则驾实缺员郎之上”。
庚子以后，薛、赵人虽已故，影响犹在。光绪二十九年（1903）十一月，齐普松武、饶昌麟等19位刑部司员呈请堂官将薛允升的《读例存疑》“代为进呈御览”，刑部乘机请旨将该书“饬交修例馆，以备采择，庶编辑新例得所依据”。
沈家本为薛书作序时表示，“今方奏明修改律例，一笔一削，将奉此编为准绳，庶几轻重密疏罔弗当，而向之抵捂而歧异者，咸顜若划一，无复有疑义之存，司谳者胥得所遵守焉”。
尊薛之意溢于言表，亦可知刑部对于应付“修例”故事本有积累，难点和关键在于如何引进西法，即伍廷芳负责的部分如何进行。
直到光绪二十九年七八月间，伍廷芳才到京任商部左侍郎，与沈家本面商修律之法。
十二月，伍、沈联衔提出修律办法，其大纲有三。
首先，效仿西法，删削身体刑，“非但凌迟、斩首议其残忍，即笞杖罪名亦以为非。欲期中外通行，惟有大加更改”。
其次，效法日本，“中东本同文之国，自当以彼为标准”。同时要延聘外国法律专家，“不得不以重金酌聘一二员，以为坐办”，“华人之曾习西律者，访调数员以辅之，则薪水稍可从廉”，并延揽留学生翻译西法，“令其各以所习某国之律，分别编译，较之另募翻译生，尤为专精可靠”。
最后，请求朝廷每年拨银三万两，作为修律经费。
第一项废除重刑和笞杖的问题，详见后节；第三项经费事宜，朝廷照准，此不赘。第二项效法日本，此前政务处已经明确此意，张之洞和刘坤一商议修律人选时也谈及该问题。当时张之洞认为：“日本法律学最讲究。其法学共分六门，民法一门极为西人称赞佩服，于东方风土民情，尤为相宜可行，并不专泥欧洲法家言”，建议由外务部命驻日公使蔡钧访求专精民法和刑法的法学博士两人，“来华助我考订编纂”。刘坤一随表赞同，“日本同文之国，风土民情相近，取资较易，此层宜添入”。
中途参与修律的商约大臣吕海寰也意见相同：“泰西律法以法国律例为最善，而最善用法律者莫如日本。今欲参合中西，订一通行例章，非取径于日本不可。将来设馆修律，必须延一二日本法学家为参校，请先与日本使臣筹商云云。”“某邸”（应指庆亲王奕劻）对此“颇韪其言”。
日本的地理、文字和民情，被认为与中国相近，可能使诸大吏倾心于日本法制。尤为关键者，日本在采用西法的同时，仍保留了不少仿自中律（特别是唐律）的条文，
却能获得西人的“佩服”，收回治外法权。这对于坚持礼教纲常和原有体制的督抚大吏而言，当然尤具吸引力。同时也符合法律馆内尊崇唐律的传统，
因此才会吸引馆内司员支持效法日本。
光绪三十年（1904）五月法律馆确定具体办法：“先将中律与日本律分按门类，逐条比较，列为表式，则中律与日律轻重同异之差已一目了然，再将日律与法律逐条比较列表，然后参以别国之律，折衷去取，统以日律为枢纽。”
这显示出，法律馆取法西方，日本法固为重要参照，但西方其他国家之法也是需要借鉴的。如吕海寰前谓“泰西律法以法国律例为最善，而最善用法律者莫如日本”，就可见其较认可法国法律的水准。
既要参考西法，就要解决翻译的问题。沈、伍决定：“拟先译各国律例，择其宜于中国者存之，中国难行者删之，较之凭空结纂，事易而成速。”
日本新、旧刑法的翻译颇受重视：旧刑法由章宗祥、董康合译，日本法学博士严谷孙藏订正；新刑法由陆宗舆翻译，日本法学士杉荣三郎订正，章宗祥、董康复校。《法国律例》虽早有译本，但翻译不佳，需要重译。
这些订正、复校或重译的行动，显示法律馆颇为重视翻译的质量。就如沈家本所说：“参酌各国法律，首重翻译，而译书以法律为最难，语意之缓急轻重，纪述之详略偏全，抉择未精，舛讹立见。”
到光绪三十一年（1905）二月，“翻译东西刑律，将次告竣”。
沈、伍稍后奏称：
自光绪三十年四月初一开馆以来，各国法律之译成者，德意志曰刑法，曰裁判法，俄罗斯曰刑法，日本曰现行刑法，曰改正刑法，曰陆军刑法，曰海军刑法，曰刑事诉讼法，曰监狱法，曰裁判所构成法，曰刑法义解；较正者曰法兰西刑法。至英、美各国刑法，臣廷芳从前游学英国，夙所研究，该二国刑法虽无专书，然散见他籍者不少，饬员依类辑译，不日亦可告成。
其中大半为日本的律典，符合取法日本的修律方向，亦是依循从易到难的翻译顺序。
这些翻译由法律馆的附设机构中外法制调查局（或称东西律调查局）完成。该局于光绪三十年（1904）成立，“有日本法学博士多人及中法学卒业生多人共同研究，以便改律”。
此机构参考日本经验而建，
名义上以修律大臣为“总理”，由日本法学博士严谷孙藏
、日本法科大学毕业生章宗祥创设，负责“调查中外成文法及各种习惯”和“草拟中国各种法典及法律案”。
章宗祥解释馆外另设机构的原因：“时京师风气尚未大开，馆初开办，未敢即用外国顾问。余乃创设中外法制调查局，以严谷孙藏博士为局中顾问，由馆酌助经费，间接委以调查及起草各事。”
所谓“调查中外成文法及各种习惯”，主要就是前面谈到的译书。“草拟中国各种法典及法律案”方面，主要由严谷孙藏负责起草刑律草案，但进展缓慢，直到光绪三十二年（1906）春，方接近完稿，不过最后亦未采用。
在修律的开始阶段，美国法律专家似乎曾参与其中。据吉同钧的说法，“钱债例宜增修”，“一俟美律师创成初稿，再行按照中例逐一酌定”。
董康也说开始之时“美人林某充顾问”。
但是具体情况仍待进一步考证。
在沈、伍准备修律之时，地方督抚中的趋新者已有所动作。光绪二十九年（1903），护理山西巡抚赵尔巽奏请各省通设罪犯习艺所，军、流、徒犯即在犯事地方收所习艺，同时减少赎罪金额。经刑部议定，御旨照准：省城及各道均设习艺所，徒犯免发配，于本地收所习艺。军、流犯人若系常赦所不原者，仍须发配习艺，“流二千里限工作六年，二千五百里八年，三千里者十年，遣军照满流年限计算，限满释放”；若为常赦所得原者，则无庸发配，即在本省收所习艺，工作年限，亦照前科算。
《清史稿》评论称：“自此五徒并不发配，即军、流之发配者，数亦锐减矣。”
可见赵奏在晚清刑制改革中的重要作用。
习艺所制度并非赵尔巽首倡。光绪二十年（1894）郑观应的《盛世危言》已然提出：“近闻各直省州、县多设有自新所，以处轻犯，法诚善矣。倘要能参用西法以推广之，使军、流以下皆得自新自赎，则保全必多，办理亦易。”
往前追溯，张之洞于光绪十三年（1887）便已下令为南海、番禺两县“礅犯”设立迁善所，“购置工具，酌募工师，责令各犯学艺自给，量能授艺，勒限学成，宽筹宿食，严禁滋事”。
后又加以推广，“其惠、潮、肇、高、廉五府，附郭之归善、海阳、高要、茂名、合浦五县，礅犯较多，游民亦众，并令仿照南、番两县办法，设立迁善所”。
但是这些毕竟只是趋新督抚所行的地方性措施，而清廷议准赵尔巽之议，却是庚子以后全国刑制的第一次大变，值得重视。与此同时，刑部仍保留少量的军、流旧制，则可见其不欲全废“五刑”。其后会同办理五城练勇局的陈璧奏请军、流、徒犯一律改为监禁，便被刑部否定。刑部奏称：
变法原以救弊，然旧法有可变者，亦有万不可变者，必须斟酌权衡，方不至蹈妄议更张之失。如刑律五刑中徒、流二项，历古今而不废，合中外而皆同，此万不可变者也。若充军一项，相沿已久，现在纂修条例，业经奏准将五军删减，亦未便概行裁除。至律章内间有酌加监禁者，不过严加等之法，借以济刑罚之穷，非正刑也。
而且刑部认为监禁亦有不可回避的缺点：“监禁不能一年释放，积三五年则多至数千名，再积三五年则多至万余名，愈积愈多，非但监不能容，抑且防范难周，中途可逃，在狱独不可逃耶？”
对于西方通行的监狱制度，刑部仍有怀疑，只愿其为“五刑”之补充。
刑部温故知新的主张，可以司员吉同钧为代表。吉同钧（1854～1934）籍贯陕西韩城，“受业于长安薛大司寇之门”，
为光绪末年陕派律学的代表人物。光绪二十九年（1903）任刑部提牢，次年被沈家本调入修订法律馆任帮总纂，
随即在五月提出详尽的修律计划《上修律大臣酌除重法说帖》。其中大部分的意见得到实施，堪称法律馆修律的前期总纲：
一、酌改缘坐之法（谋反大逆仍可缘坐）；
二、删除凌迟、枭示、剉尸、戮尸；
三、酌减死刑，去除虚拟死罪（所谓“虚拟死罪”，是指律例定为死罪，实际在秋、朝审中一般会减刑，并不执行死刑）；
四、除死罪可刑讯外，“一切军流徒罪应加杖者，概予删除。罪止笞杖之犯，即仿照东西各国工作、罚金之法而变通之”；
五、“关涉服制名分及职官，宜另分门类”，“他律可议变通，此二项则宜谨守不移，以为纲常名教之助”；
六、关于刺字，“窃盗应并计科罪及逃人应按次加等二项仍旧刺字外，及余例内所载刺字各条尽行删除”；
七、推广监禁，列为正刑；
八、罪犯作工，“罪应笞杖之犯，似应一律改为工作”，但“有力者”可以罚金替罪；
九、推广罚锾，除常赦所不原外，所犯笞、杖、徒、流各罪准用银二钱五分折算作工一天（各罪皆已改为作工）；
十、增修钱债例。
吉同钧之计划显系受到西法的影响。其时“除法国旧例外，其余各国法律俱无译本”，吉同钧可能从经世文编一类的时务书籍了解到西法的概貌。
或正因为了解不多，认识不清，故比较中西时颇为大胆。例如解释笞杖刑被废，言系因为“中律应拟笞杖罪名者，外国或处以监禁，或限令作工，或酌加罚锾，立法较中国为重”；而监禁之法“既足戢其桀骜，又可免其逃亡，是以外国此法最重”；论及罪犯作工，肯定“现在外洋各国，此法最为详备”。
吉同钧在八月的另文《请减轻刑法说帖》将尊西之意说得更清楚：“近年中外交通，外人之入我中国者，均不受我范围，以为中国刑法过于严酷。初闻是言，疑其无理取闹，及详考历代刑章，博览外国律书，始知其言非尽无理。”又谓：“观近来各处所办案件，多有涉于严厉者，无怪外人借为口实，不肯收回治外法权也。”特别是“风俗民情与我当无大异”的日本，减少死罪却能富强的事例给予他相当的触动：中日死罪之“轻重繁简，讵可以道里计哉？然彼之国势日进强盛，而民之犯法者逐年减少，此可见严威之不可止乱”。
在此前两年的日记中，吉氏干脆承认：“参用西法以图富强，未始非救国之要务也”。
可知在修律之始，吉同钧确有学习西法以改造中律的想法。
吉同钧说帖同时也反映了咸同以后刑部的修律见解。“元明以来渐趋严厉，加入一切酷法，如凌迟、枭示之类。前清沿明旧律，又加条例，历朝迭次增添，至同治初年多至二千余条。文繁刑重，识者病之。先师薛云阶有志删修，而卒未逮。”
所谓“文繁”，乃指例文繁多，前后牴牾，于是才有薛允升的巨著《读例存疑》。薛氏有谓：“律存十分之六七，例存十分之二三，足敷引用，其余不合天理人情，及苛刻显著，彼此舛异者，俱行删除，或亦简便之一道欤！”
沈家本为《读例存疑》作序时亦表同情：“同治九年修订之本，凡条例一千八百九十二条，视万历时增至数倍，可谓繁矣！”
另如刺字之法，《读例存疑》也论及此事，欲厘正其失，吉同钧提出：“近日逐渐繁琐，既有刺臂、刺面之分，而刺臂、刺面复有左右之别。既刺事由，又刺地名，又刺改发。律外有例，例外有案，日益增多，办理反不能划一。”
此次遂提议将刺字仅保留二项（窃盗和逃人之罪重者），其余尽加删除。
说帖重点提到的“刑重”问题，缘于太平天国之乱，“咸、同以来，发逆起事，其时盗贼充斥，故复改宽为严，强盗仍用明律，抢夺、强盗持枪加枭，捉人、发塚重案均照强盗决斩。一切重法相因而起”。
薛氏对此亦早有批评：“言事者但知非严刑峻法，不足以遏止盗风，而于教化吏治置之不论。舍本而言末，其谓之何？世之治者，犯法者少，刑虽重而不轻用。迨其后，法不足以胜奸，而遂立重辟，乃法愈重而犯者愈多，亦何益乎？”
不过，同治九年（1870）以后，律例便再也没有修订过，薛允升自然无从用力。到庚子以后沈家本主导修律事业，吉同钧继承其师遗志，便着手解决“刑重”之弊，故在说帖中提出诸多减刑的措施。
与此同时，吉同钧却不主张全盘删改现行律例，尤其是律例中的礼教精神不能改变。故在修律说帖中特别提出应保留旧律“关涉服制、名分及职官”的条文，并强调“国粹所在，万古不废，故他律可议变通，此二项则宜谨守不移，以为纲常名教之助”。
其解释说：
中外风俗不能强同，考各国通例，如干犯祖父母、父母者，较凡人仅加一二等。若期亲以下尊属、尊长与凡人一律同科，并无加重之文，危害皇族者始较凡人加重拟死，其余无论大小官长，均同凡论，虽殴死亦不拟抵，夫妻平权并无名分，其夫殴死妻，妻殴死夫，均一律治罪，无轻重之分。此等法律在外洋习为风气，若以施之中国，必至举国哗然，且于世道人心大有关系。中律于服制等项析及毫芒，不稍含混，虽其中不无繁琐之处，然大纲严正，不可稍为迁就。
吉同钧特别推重薛允升之《服制备考》：“礼为刑之本，而服制尤为礼之纲目，未有服制不明而用刑能允当者。当时欧风东扇，逆料后来新学变法必将舍礼教而定刑法，故预著《服制备考》一书，以备后世修复礼教之根据。庶国粹不终于湮殁矣。”
现已无从判断薛氏晚年能否预测到西法对礼教的冲击，但该书“就律文所载各条，详其原委，并备录群儒之论说，而忝以末议”，
确是考证律文与礼经关系之作，已成为吉同钧重视礼教的思想资源。
此外，吉同钧也不肯实际减少用于最严重犯罪的死罪条文，只是删除虚拟死罪的罪名，既解决“文繁”之弊，亦能减少律例上的死刑数量，应付外人的指责。外国法律近来从宽，“除俄、法、德国外，其余各国刑止于绞，俱无骈首之刑”，“且拟绞之条亦不多覩”，“若必尽师彼法，不特风俗民情势难强合，抑且水懦民玩，易启乱萌，然仍照旧不变，则彼轻我重，彼宽我严，于收回治外法权宗旨亦殊多窒碍”，因此提出除去虚拟死罪诸条，“嗣后应拟斩绞各案，即照外国法律，实予处决。如有按秋审情实、应声叙免勾者，一律拟罪监禁，贷其一死。其秋审分别实缓之法，概从删除，以归简易”。
此外，关于刑讯、刺字和缘坐的变革并不彻底，都保留了但书的规定。如死罪狡供不招亦可刑讯，“窃盗应并计科罪，及逃人应按次加等二项仍旧刺字”，以及谋反、大逆仍可缘坐其母女、妻孥、姊妹和子之妻妾。
法律馆的其他司员也意见趋同，主张减轻刑罚。董康便提出以删除凌迟等重法为饵，试探朝廷的旨意。其回忆称，当时“沈大臣征求众议，康建议自宋以后，刑制日趋于重，若凌迟犹形残酷，今欲中外划一，须从改革刑制始。如蒙俞允，始知朝廷非虚应故事也”。
伍廷芳、沈家本后来上奏时也明白指出，此举乃效仿各国修律之初“新耳目”之法，请朝廷“明示天下宗旨之所在”。
章宗祥则谓，删除重法之议由其提出，“现在既议改订新律，旧时沿用残酷之制必须先行废除，为人民造福”。伍廷芳立表赞成：“外人屡讥中国为野蛮，即指凌迟及刑讯而言。我辈既担此改律重任，大宜进言先废，于他日收回治外法权，必得好结果。”
可见删除酷法在馆议时并无争议，顺利出奏。
唯独作为审讯重要手段的刑讯之废，引起馆中旧派的激烈反对，“辄谓刑讯一废，犯人狡不认罪或任意翻供，其果必致悬案难结。余等以重证不重供驳之，反对者终以不便为言”。幸有沈家本依其名望，引古证今，说服了质疑者。
古来名吏问案，大都搜集要证，洞悉案中隐微，问时旁敲侧击，往往使犯人于不知不觉之中自认其罪，不能抵赖。今之以刑逼供，本非良吏所应出此。须知今日会议，我等一言，可以保全人民血肉不少，愿诸君熟审之。
众人“遂无再起反对者”。沈氏以古代“名吏问案”之法劝服旧派，诚如章宗祥之分析，“与旧派辨论，以新理晓之，不如以古义析之为有效”。沈说陈义甚高，其实也有实际的审判经验为据。如其论说：“官之衡情定狱者，每不胜拷讯之劳，更有严刑拷讯而终不吐实者。其颟顸从事者，一任犯供之狡饰，不事推求，而案情致多出入。凶狡可从轻比，愿直必从重科，亦事之不得其平者也。”
刑讯既除，同为肉刑的笞、杖刑自应废除。旧派对此则无甚异议，
反而新派中有人主张保留笞杖刑，因为“下级人民教育程度太低，不用体刑不足以儆其将来。且罚金因贫不能缴者，若折改监禁，监狱亦虑拥挤，于司法经费极有关系”。最后的讨论结果，“以体刑究非人道主义，遂决议废除”。
因为是修改刑律之第一步，沈、伍等人相当审慎。一方面“欲俟刺弑蒙王一犯处决后，再行入奏”，“恐外间疑其为刺弑蒙王之犯开脱”；
另一方面奏折事前曾“呈稿于军机各大臣，由军机大臣改订一二语，斟酌妥善而后发”，
并获得军机大臣瞿鸿禨的赞赏：“年来臣僚，侈谈新政，皆属皮毛，惟法律馆此奏，革除垂及千年酷虐之刑，于小民造福不浅也。”
光绪三十一年（1905）三月二十日，沈、伍齐上两奏（《删除律例内重法折》
和《议复江督等会奏恤刑狱折》）要求修律。前者奏请废除凌迟、枭首、戮尸、刺字和缘坐等重法，“凡律内凌迟、斩枭各条俱改斩决，斩决俱改绞决，绞决俱改监候，入于秋审情实，斩候俱改绞候，与绞决人犯仍入于秋审，分别实、缓”。表面上只是改变了死刑的执行方式，实际上死刑减等，有利于斩候和绞候之犯；且将缘坐和刺字一律废除，较吉同钧保留但书为彻底。
美国驻华公使馆的报告针对缘坐被废，敏锐地指出：“这是一项相当激进的改革，因为中国法律直到目前为止，都是在每个家庭成员的行为代表着家庭责任的前提下实施的。”
后者则是借着奏复张之洞等人提出的“省刑责、重众证、修监羁、派专官”诸项主张，实行限制刑讯和整顿监狱等改革措施。“嗣后除罪犯应死，证据已确而不肯供认者，准其刑讯外，凡初次讯供时及徒流以下罪名，概不准刑讯。”同时对口供的规定也做了相应的修正，“除死罪必须取其输服供词外，其徒流以下罪名，若本犯狡供不认者，果系众证确凿，其证人皆系公正可信，上司层递亲提覆讯，皆无疑议者，即按例定拟，奏咨立案”。
这基本上与《江楚折》相同，只是删除了“拖延至半年以外”一语，限制放宽，旨在无口供亦能迅速定罪结案。
有意思的是，沈、伍原奏认为“若仅空言禁用刑讯，而笞杖之名因循不去，必至日久仍复弊生，断无实效”，遂将笞杖改为罚金或作工。这是担心笞杖不废则刑讯难除，却使得“五刑”顿废其二，对于刑制的冲击犹大。与此同时，要求各省“切实举行警察”，“不特除奸禁暴，可以消患未萌，抑且平日之良莠若何，行踪若何，莫不周知”，以配合限制刑讯新章的执行。
不过，沈、伍的办法仍有相当大的漏洞：在允许无供定案的同时，口供定案的审讯方式并未废止。日本法学教授冈田朝太郎闻讯后直言其弊端：
刑讯之弊，不能屈顽梗之囚徒，反使薄弱囚徒自白不实。中国既废刑讯，反取口供，是从前有刑讯，而口供尚难取，今废刑讯，则取口供不更难乎？势必至名废刑讯而实不能废矣。
钦准的做法，既不符合西方“无罪推定”的法理，也做不到助益审讯的传统目标，唯剩慎重死刑的思虑。沈、伍对此也无可奈何，辩称：“小民教养未孚，问官程度未逮，出此补救目前之策，已属不得已之办法。”
又谓“以渐进为主义，庶众论不至纷挐，而新法可以决定”。
至于监狱，措施仿自《江楚折》，改制的幅度较小。沈、伍要求“将臬司、府、厅、州、县各衙门内监、外监一律大加修改。地面务须宽敞，房屋务宜整洁，一洗从前积弊，并优加口食及冬夏调理各费，以示体恤”；同时整顿羁所和待质公所，此外，如差带官店、仓铺、班馆，一律严行禁绝。此前刑部对于改良监狱，早已三令五申。光绪三十年（1904）“言纂修律例并及整顿各省刑政之事，并刑部一切积弊。其中最注意者，则改良监狱中一切虐政也”；
次年又通知各省，“务将监狱改为西式，总期宽敞静洁，以免罪犯人等有害卫生”。
可见监狱改良已为朝廷所关注，唯其旨趣尚与西法无涉，仅止于改善狱囚和证人的生活。
两折上后，两宫并未按照平日处理重大政务的方式——批交会议政务处或该部核议，而是“当即毅然独断，前后降旨宣示中外”。
三月二十日明发上谕，删削凌迟等重法，巧妙地将之解释为“前明旧制”，为改变祖制辩护，
甚至还说，“此外当因当革应行变通之处，均著该侍郎等悉心甄采，从速纂定”。
二十一日再发上谕，声明“此次奏定（恤刑狱）章程全行照准”，限制刑讯，要求各督抚督饬各属，认真实行。
两宫的“独断”旨在向中外表明，三年前的下诏修律并非只是虚应故事，而是全面地改革旧律。经此一役，修律进程迈开了至为关键的一步。
次年四月，修律大臣鉴于中国死刑罪名“不惟为外人所骇闻，即中国数千年来，亦未有若斯之繁且重者”，奏请将戏杀、误杀、擅杀三项“虚拟死罪而秋审例缓者”直接改为流罪，无须发配，直接收所习艺。其强调：“不过去其虚拟死罪之名，仍于生死无关出入”，虚拟死罪不过是“多费秋审一番文牍而已”。
但奇怪的是，两宫不再乾纲独断，而是交由刑部和都察院议复。部院的态度甚为保守，反对一律删除虚拟死罪，而主区别对待，分二种：“凡秋审例缓决一次即予减等者”和“凡秋审不准一次减等，情节较重”。
十二月，法部因应两江总督周馥的咨文，再将殴杀、故杀妻等十四项死罪比照戏杀、误杀、擅杀减等处理。
吉同钧对此颇为肯定：“现在方冀收回领事裁判权，亟因删减，免贻外人嗤议。前既将戏、误、擅杀等项减死为流徒，此又将虚拟死罪再为减等，以为修订新律基础。”
光绪三十二年（1906）十一月，顺天府尹孙宝琦奏请全废枷号，折算罚金。枷号之制始于明代，“于本罪外或加以枷号，示戮辱也”。清代旗人犯罪，多折枷而不实发，“然犯系寡廉鲜耻，则销除旗档，一律实发，不姑息也。若窃盗再犯加枷，初犯再犯计次加枷，犯奸加枷，赌博加枷，逃军逃流加枷，暨一切败检逾闲、不顾行止者酌量加枷，则初无旗、民之别”，
可见枷号虽然严重损伤身体，却为针对寡廉鲜耻者而设。法部议复孙奏时采纳其议，却不主全废枷号：
罪应枷号人犯，除折枷律有正条及例内载明调发改发，并一应情节较重者，仍照定律定例定章办理外，其由笞、杖、徒、流、军罪所附加之枷，及丁单留养拟枷各犯，俱比照妇女罚赎章程，不论日月多寡，各酌折罚银五两；如无力完缴者，仍折作工二十日。
吉同钧解释此举：“现在笞杖既去，枷号似难存留，法部斟酌轻重，仅留数项，以待怙恶匪徒，其余改令工作，并删除一切非刑，亦革弊先从其重之意也。”
朝廷在这两三年间奏准的修律举措，虽只限于删改旧律的范围，但已经受到地方督抚的质疑。光绪三十三年七月，湖广总督张之洞上奏认为虚拟死罪之条不可废：
存一绞罪之名，犹不失明刑之旨。定例之所以必俟秋审减等者，盖衡情执法，必如是而始平。……若以省并繁文之故，竟除虚拟死罪之条，则不独情法不得其平，且恐各省民风强悍地方，误谓杀人罪不至死，逞其好勇斗狠之习，无所顾忌，动犯王章，残杀之风由斯而炽。
于是奏请由“绞”改轻为“流徒”之犯，在衣服及其上的文字方面，与一般的流徒之犯量加区别。若死罪改流罪者，并加苦工一年，死罪改徒罪则加工作六个月。
法部复奏基本同意：绞罪改流之犯穿褚衣，绞罪改徒之犯在发式上略做区别，右臂均钉白布，各书罪名。
吉同钧于此甚表同情：“此因累次减除虚拟死罪太多，恐民间误会，以为杀人不予抵命，反启残杀之风，故复制此法，仍留绞罪之名，使之望而生畏也。”
废刑讯的政策因为影响到刑案审讯的进行，受到的阻力更大。当两宫传谕军机拟旨时，“某中堂及某尚书大为反对，曾经觐见，力求下廷臣议，未蒙允准”。
“某尚书”当为刑部尚书葛宝华。因废刑讯等折事前竟未知会刑部，葛氏“极忿忿不平”。当时刑部“各司当家之主稿承审案件，不用刑讯，各犯均坚不招供，颇难断结，纷纷请示堂官如何办理”，葛氏讽言：“此次奏定新章，我未与闻，君等请问之沈侍郎，当有妙策。”刑部其他堂官“亦多不满意之词”。
废刑讯之举使得刑部各司员“无所适从，只得将现审案件暂行停止”。随即在四月初四日，在左侍郎沈家本缺名的情况下，刑部以审案殊多不便，奏请恢复刑讯，
明确反对沈、伍二人废刑讯的政策。后来又有曾经任职刑曹的御史刘彭年和钱能训同时上奏反对限制刑讯。
前者被修律大臣以收回治外法权为由驳回，
后者则可能因为军机大臣维护废刑讯政策而归于无效。
朝廷匆忙下诏废限刑讯，各级官吏未能适应或加以准备，暗中用刑者颇不乏其人。京师是首先奉旨之区，但据《大公报》报道，“内务府慎刑司、步军统领衙门遇案仍有掌颊用杖之举，又闻慎刑司禁卒周某、白某等凌虐人犯尤甚。不准刑讯之诏，纸墨未干，而司法各衙门已藐玩若此，若无良法以善其后，虽有此明诏，亦仍归有名无实而已矣”。
而在“通商最久，观望所系”的上海，会审公堂“时闻有刑求杖责之事”，更引起修律大臣上折弹劾，要求重申废刑讯的新章，严饬各属执行。
光绪三十二年（1906），法律馆提出的《刑事民事诉讼法（草案）》要求一律废止刑讯。除了直隶总督袁世凯外，
各省督抚、将军因为废刑讯不利于审讯而多表反对。闽浙总督松寿指出：“闽省民情强悍，下游一带械斗频仍，强盗会匪不时出没，一经获案，明知身犯重罪，不肯吐实认供，若非稍加刑责，该犯必任意狡展，决狱永无定期。”
浙江巡抚张曾敭也认为，虽然诉讼法规定不必有供即可定谳，似可废除刑讯，但“各国于证据一事，立法备极精详”，而“中国则无汇集证据之检事，又无秘密调查之预审判来登堂问案，所凭者两造所呈之证据而已，其证据既未必确凿，而欲执以定案，恐转不如取供之可凭。若定案仍须问供，刑责威吓之事皆在所不免”。新疆、山西、陕甘、广西和四川的督抚则强调人民程度不足，难以废除刑讯。以陕甘总督升允为例，其认为：“甘省回番杂处，良莠不齐，良者固不应威吓刑责，若莠者，施以刑威，尚难戢其凶恶之心，而化其强悍之性。今一切案件，概不准掌责暨用语言威吓，恐凶焰日长，而善良反不得安处矣。”
督抚们的众口反对，反映出废刑讯对于地方官审案的确不便。原来提议限制刑讯的湖广总督张之洞，此时也开始激烈反对全废刑讯。其与按察使梁鼎芬言：“今若一概不准刑讯，则盗贼、凶犯狡供避就，永无吐实之时，重案皆不能结，如何可行？”
并向朝廷专上一片要求保留刑讯，“论目前人民程度，实不能博尽废刑讯之美名，贻刑罚失中之隐患”。
由于绝大多数省份对此草案持保留和反对的态度，最后法部宣布无限期冻结诉讼新法。
沈、伍推动的废刑讯政策因此未竟全功。
修律新政在执行上困难重重的另一项是监狱。新章规定：笞杖一律改为罚金，若无锾可罚，即收入罪犯习艺所作工；若习艺所未有建成者，则以监禁代之。只是，晚清政府财政拮据，各级官吏对于建立新的习艺所难免徘徊不前。以江苏为例，按察司以为：“罪犯习艺公所尚未造成，收押太多，囹圄虑满，且即就苏府而论，地痞、流氓所在充斥，断非押罚猝能感革其心，现今实难一律遵奉，故近闻有详请抚宪展缓之说。”
既然习艺所未建，监狱也容量有限，且收监也不能“感革其心”，唯有沿用笞杖一途。同时不乏地方大吏公开质疑新章。陕西按察使樊增祥便批示：“吴林魁卖妻而图财，段喜豹买妻而赊账，两造皆不名一钱，一妻遂转移两姓。若令罚金，从何处罚起？是笞之一法，断不能免！”并称赞县令杨调元之言“恶人所以犹有忌惮者，天上有雷公，地上有板子”。
上海的会审公堂执行时，因为外人的关系，情形更为复杂。
虽然会审公堂章程规定，“如案内全系华人，归华官审判，毋庸领事干预”，但实情并非如此。“近十余年凡经工部局会提之华人，领事派副领事于早堂陪审。会审交涉之案，何国原被即由何国派员。又，华民犯罪，俟会审判定后，枷杖以下罪名由华员发落，徒罪以上归上海县办理。此向来办案大概情形也。”
接到新章后，署理两江总督周馥电称，“中外情形不同，贫民不名一钱，无锾可罚，工艺厂尚未开办，无工可作”，提议变通办理：“拟分罪名为五等：一、交差带取保，保后不再犯，即时省释；二、公堂暂押取保；三、交县发本地保甲管束；四、笞罪自十至五十，暂押公堂十日至五十日，仍准轻重，量为增减；五、杖罪按数改为监禁，如杖一百即监禁百日，情重者量加。”刑部复奏认为前三等“尚属周妥”，后二等“按笞杖实数作为押禁日期，未免过重”，而应按照新章“罚金一两，折作工四日，以次递加至十五两，折作工六十日而止”。给事中左绍佐随即上奏反对刑部的意见，认为罚金过少，失之太轻。不过，刑部核议的结果，仍坚持原议。
上海舆论却多主张加重刑罚以惩治犯罪。《新闻报》著文认为“法律之文有一定，而社会之情形无一定”，以上海情况论，“（最多不过）十两、十五两之不足以为罚，明矣”；认为刑部章程沿用旧律收赎之制，罚金轻微，但物价却迥异于前，“无异陈旧历以为占，持古尺以为量也”。因此，论者主张罚金“宜倍蓰其数”，特别是奸盗之案“宜重科监禁，而蠲除罚金”。
吊诡的是，删减刑罚本是效仿西法的修律新政的重点，舆论对此不以为然，反嫌变法的力度不足。《中外日报》认为，法律未改而废刑讯，充其量只是变甲不变乙，难有实效；中国审案出现问题，除了“断以问官一己意见之是非”以外，律文不佳才是关键原因。宣称：“使立法之人能用法定主义之法律，而不用擅断主义之法律，则问官亦不能藉刑求以逞威。是故欲得狱讼之平，在废擅断主义之法律，而不仅在乎废止刑讯。”
严复也提出，要使刑讯不再死灰复燃，还要其他方面的配合。
吾国将于司法之权，而为清源正本之计者，非大变听讼之制必不可矣。将必有公听之平民为之助理，而原被两造亦宜许各请辩护之律师。而所尤重者，在裁判之法官与辩护之律师，皆必熟于国家之律例，与夫本地之风俗旧章。然则一言刑律改良，其事又非学堂不为功矣。
一直对收回法权颇为乐观的《新闻报》更认为必须全面与西方“接轨”方可：
细按（商约）原约文之意，必须中国刑律与他国之律一体相合，方为妥善，若有一款不合，即不能谓为妥善，各国即不允弃其治外法权之意已在言外。中国今日仍用斩决、绞决等名目，是显与枪毙之律不合，即将借此指为不妥善之处，而治外法权必不允诺放弃。
作者似乎认为中国每条法律都要符合西法，才可以收回法权。但西法广漠，各有歧异，实际上难以做到每款皆合。据法律馆的统计，西方各国同时存在斩、绞和枪毙三种死刑方式，“而用枪毙之国皆系维持往昔西班牙殖民地之旧惯，非以此法有所独优也”。
传媒的意见有时难免想当然和缺乏专业性，然亦可见遵守条约以收回法权的舆论风向。
前述的修律行动主要属于删改中律的范围，沈家本出力较多；而伍廷芳因为其西学背景和出使经历，更为注重引进西法的部分。伍氏在光绪二十九年（1903）七月回国之初，即在上海与吕海寰合奏，指斥“会审公廨情形黑暗”，要求重订相关条例。
租界华洋杂处，贸易词讼本在律中，应由臣廷芳体察情形，查核旧例，妥订办案简便章程。俟新律告成，奏请立案后即咨行督抚臣，转饬江海关道，督率该会审委员，恪守定章，清厘界限。并咨呈外部，照会各国使臣，转行领事官一体遵照。
光绪三十年（1904）四月法律馆正式开馆，确定“西律由伍秩庸侍郎编译，中律由沈子敦侍郎修改”，但是沈氏“欲将西律选择搀入中律”，而其所派司员“皆刑部老手，平时于斩、绞、徒、流、笞、杖等字烂熟，不过未免误会宗旨。是以两边议论不合”。
议论既不合，唯有各行其是。《申报》报道，“闻法律大臣前此所上之虚拟死罪一折，系沈侍郎家本一人主稿；此次所上之诉讼法一折，系伍侍郎廷芳一人主稿”。
另据《时报》消息，新修之律“大致分为内外两编。内编多系《大清律例》删去虐刑改订而已，外编则系将各国之律汇译成裘，而外编之宗旨则专以收回治外法权为主，于本年十月内即可全行奏明”，
则大致可见修改旧律的“内编”由沈家本负责，引进西法的“外编”任务大概就归诸伍廷芳。
由于沈氏的本职在刑部，人脉深厚，故其删改旧律的举措进展顺利，例如废刑讯就因其一言而决。反观伍廷芳负责引入西法，由于羁绊于商部（包括修订商律）和外务部事务上，对于法律馆的修律事务其实甚少过问。
传媒报道，伍廷芳因“外交事繁，未能常川到馆议办”，后经两宫催办，方“饬令该馆司员等先将中国各律分列数表开明，再将各国律择其宜于中国者选录，其不宜者删之，均限定年底议出端倪”。
直到光绪三十一年（1905）十月调任刑部右侍郎后，伍廷芳才将工作重心放在修律事务上。次年四月法律馆提出的《刑事民事诉讼法（草案）》（以下简称“诉讼新法”），便主要出于其手。冈田朝太郎指出，该律是伍氏用英文起草的，接着由在陆军部任职的丁氏翻译。
董康谓：“伍大臣同美顾问林某，最先有民刑诉讼法一编。”
吉同钧也指出，“闻此册系修律大臣伍廷芳所草”。
诸说皆指向伍氏在编订诉讼法的过程中发挥了关键性的作用。而沈家本生前出版的自编文集《寄簃文存》亦不收呈进该法案的署名奏折，可见诉讼新法与之关系不大。
在法律馆内审议时，该法案引起争议颇多。传媒对此有所报道：
时有留学日本政法科卒业生章君仲和〔章宗祥〕、曹君汝霖等共预参订。章、曹两君初议博采日本裁判各法加入。伍侍郎谓日本裁判法千余条，甚为完密，今日我国初改制度，当求简而易行，若太完密，则必不能行，如此则有名无实矣，不如先就今日中国之程度，编辑大概，务求可行为度，俟将来我国程度日进，则此等法律逐渐添增。盖今日之所编定者，乃系基址而已，条例宜简，且须合于今日之程度，又要包孕深远，可为后日增加精密之地步方可。譬如治病，当病人最沉重之时，骤投重剂，恐病者受不住，不如从缓入手之为佳也。章、曹诸君皆以为然。沈侍郎亦为之首肯矣。
可见伍廷芳避重就轻，强调该法案不过是过渡之法，使得馆内的亲日派无法全力反对，法案得以顺利通过。但这也为伍氏去后馆员并不积极推动该法案留下伏笔。
提出这部临时诉讼章程的原因，与此前删除酷刑一样，意在收回治外法权。传媒注意到，伍廷芳回京后，常以收回法权进言。“伍秩庸侍郎日前召对将近三点钟之久，力陈治外法权之宜收回。太后颇以为然，令与外务部各大臣筹商收回之法。”
另一修律大臣沈家本亦复类似，在回答皇太后“垂询编纂法律如何参酌东西各国”和“如何能收回治外法权”时，也认为“朝廷力求变法，莫急于改革刑律，以期收回治外法权，且与民生有益”。
起草时，伍廷芳便与各国议商相关条文。“闻伍侍郎新修律例中有治外法权多条，闻已与各国议商，颇为许可。”
伍、沈的原奏还特别指出，诉讼法草案“尤为挽回法权最要之端”。
后来各省督抚复奏时，也对该宗旨加以肯定。如闽浙总督松寿称，该案“为国家收治外法权，用意极为周密”。
四川总督锡良则谓：“今者中外大通，华洋殊制，彼之裁判几遍设于我区域之中，我之法权反不能及彼侨居之众，此对外之策，尤急于对内，而忧时观变者所以举民刑诉讼之法汲汲焉力恳施行也。”
社会舆论对此也颇示同情，如《申报》的“论说”认为：“刑事民事诉讼法所宜平折狱之本，而清裁判之权，虽含有对内之意，然其宗旨在以中西刑律不同，外人往往疑为歧视，华商往往疑为偏袒，时有细故而成交涉，故欲借此以挽回治外法权，属于对外之意为多。”
考其内容，对于外交问题之注重，确系其特色。该草案有“中外交涉案件”一章（共十条），规定该类案件的处理规则和手续。督抚、将军、都统对这一部分很少反对意见。杭州将军瑞兴甚至宣称：“按照约章，立法简易，乃为无懈可击。”
唯独湖广总督张之洞颇有异议。收回法权之议在其参与商约谈判时发端，故其极为重视，点出草案中国家权益可能会受损的疑点。
《刑事民事诉讼法（草案）》第257条规定：“如外国人在内地犯罪，将该犯解交驻扎最近之该国领事官，按该国律例治罪。”张之洞的签注称：“此条虽循旧案办理，但外国法权得行于中国土地，本极可痛心之事。今日修改法律，期挽主权，则失权辱国之文，断不宜载于法律。”因为西人有言，“法律有最强效力，凡法律所承认者，虽人主不得夺之”，承认此条则“不啻全国人民同认外国主权得行于中国领土”，而且埃及和土耳其正是因为其法律“认外国有混合裁判权”，令其国将不国，中国“犹幸无法律以为承认”，“只可另订一暂行章程”解决问题。简言之，即使事实上中外法权并不平等，中国也不能将相关约文载诸法律，以免受制于人。此于时人的确是个难题：若不载此条，恐怕不得外人对此法律的承认，收回法权自然无从谈起；若见诸正式法典，则显然授人以柄，反而强化了治外法权的合理性。
上条尚属如实反映中外交涉之实在情形，张之洞更认为诉讼新法存在不少丧权之处。第258条规定：“凡中国人控告外国人之刑事或民事案件，由被告本国领事官审讯，中国官在堂陪审。”张之洞认为最后一语“尤为错中之错”。因为根据1858年中英《天津条约》（又称《中英续约》）第16款的规定，“中国人民有赴领事官告英国人民者，由中国地方官与领事官会同审办”，“今忽改‘会审’为‘陪审’，是明明领事官为主，中国官为客，领事官为正，中国官为副”。华官本来就迫于强权，“已成陪审之势”，“若法律明以‘陪审’为限，则权利愈小，不几退入‘观审’之列耶？”张氏不由慨叹：“聚六州之铁，不能铸此大错也！”检阅条约英文本：“If disputes take place of such a nature that the Consul cannot arrange them amicably，then he shall request the assistance of the Chinese authorities，that they may together examine into the merits of the case and decide it equitably”，
确系“会同审办，公平讯断”之义。如此看来，似乎张之洞的见解无误。
然再细考1876年中英《烟台条约》对于《天津条约》第16款“会同”一词的补充解释，则张论未见公允。该条称：“至中国各口审断交涉案件，两国法律既有不同，只能视被告者为何国之人，即赴何国官员处控告；原告为何国之人，其本国官员只可赴承审官员处观审。倘观审之员以为办理未妥，可以逐细辩论，庶保各无向隅，各按本国法律审断。此即条约第十六款所载会同两字本意。”
也就是说，凡中国人控告英国人之案件，主审为英国承审官员，中国官员为观审，反之亦然。伍廷芳所列第258条“凡中国人控告外国人之刑事或民事案件，由被告本国领事官审讯，中国官在堂陪审”，反而是将中国官员的权力扩大，由“观审”变为“陪审”。
实际上，经过《烟台条约》的补充解释，“观审”与“陪审”的意义已差不多，即被告人所在国的官员可以干预审讯的结果。张之洞却认为：“观审、陪审意义迥殊，观审不能赞一辞，不能参一议，与中国人民之在堂下观览者无甚区别，只以其为外国官员，故待以宾礼，为之设坐。此时中国官吏仍有完全之权，虽观审之员可与承审官辩论，然仍由承审官作主，非必与观审之员商酌办法也。陪审则不然，有审讯之权，有判断之权，中国承审官甚至有不能置喙者。治外法权之所以为中国大害，正在于此。”此论难免过于一厢情愿，而不察条约内容之演变。
既有此认知，亦难怪张之洞看到第255条规定——“凡条约所准外国官员陪审之公堂，或在通商口岸，或他处”时，觉得“他处”二字“骇怪万分”，因为“遍查条约，并无除通商口岸以外有许外国官员陪审之公堂”，而《烟台条约》只有内地“观审”的条文。而草案起草者实际认为“观审”与“陪审”无甚差别，因此不做区分。当然，起草者也存在疏失，因为无论是“观审”还是“陪审”，仅限于英美两国有此特权，若如第258条所列，似乎包含了其他国家。尽管第251条已有“凡关涉外国人案件俱依现行条约审讯”的条文，但在第258条加上“凡条约所准”字样，法意当更为严密。
诉讼新法第205条“凡通商口岸公堂中外交涉之案，有外国官陪审者，亦可准外国律师上堂为人辩案”，张之洞也觉得甚为不妥。一是认为不必明文允许聘用外国律师，“律师虽非官吏，辩案实系公权。各国公权无有许外国人者，故各国律师无有用外国人者。中国通商口岸以外人有治外法权之故，不得不用外人为律师，然以法律承认之则可不必”。然通商口岸用外国律师已成惯例，连清政府在《苏报》案中也聘用洋律师古柏（White Cooper）为己方辩护。起草者不过将这一事实法制化，以争取西人对法案的支持。
二是关于“外国官”的用词问题，张之洞意为“拟请各条内所有外国官字样，均改为领事官，以示领事之外不许有裁判权之意”。因为根据外国学说，“中国所称之治外法权，实外国所称之领事裁判权，言领事而有裁判之权”，其他官员未有裁判之权。但实际上，外人在华的实际司法特权相当广泛和复杂，已不能用“领事裁判权”一词加以概括，
与其坚守学说，不如适度变通，反而更适合实际的情况。如这里的“外国官”，既可包括领事，又可以指领事派出之翻译或其他外国观审人员，言简意赅，似无不可。
从以上意见不难看出，张之洞及其幕僚对于法权问题极为重视，而且进行了斟酌研究，并试图通过对相关约文的坚持和解释，扭转中国在交涉案件中所处的不利形势。然而，中外既经历数十年条约谈判和实际交涉，外人在华的实际司法特权存在不同条约、中外文本的纸上纠葛，也有政治实力对比的实际影响，恐难空言坚持。而诉讼新法的起草者正是想通过制订简明扼要、便于理解的交涉条文，斩断过去中外司法交涉的藤葛枝蔓，重新开启未来中外交涉案件的审判新局。
光绪三十二年（1906）四月初二日，伍廷芳、沈家本奏上法案，朝廷随即廷寄各省上谕称：
法律关系重要，该大臣所纂各条，究竟于现在民情风俗能否通行，著该将军、督抚、都统等体察情形，悉心研究其中有无扞格之处，即行缕析条分，据实具奏。
可见朝廷内部意见不一，对于新编诉讼法能否适应民情风俗存有疑问，亦显示出随着修律事业的推进，内政因素对朝廷决策之影响力有所扩大。
各地接旨后，初时咨复者并不多。直到光绪三十二年（1906）十月，法部犹通电催促各省答复，要求“将该省人民程度之高下，并诉讼之律必如何始可实力奉行，于风土人情毫无窒碍，调查清晰，咨复到部，以备奏订完全律章”。
法部这一说法，表面欲充分采纳各省的意见，实已为督抚反对该法提供借口。到光绪三十四年（1908）九月初三日，法部总结各省奏折和签注的情况，除山东尚未议复外，“臣等汇阅各省复议，或以为舆情未洽，或以为人材未备，或以为关键多疏，或以为滞碍难行，均系体察各级地方实在情形，确有所见”。
细检督抚们的上奏意见，其实也有部分趋新的地方诸侯（多属北洋派系）比较支持此法。传媒报道，“闻直督袁宫保（即袁世凯）察阅之后，以此法最合文明办法，特致一长函予修律大臣，极赞此法之精密详审，称誉之词溢于言外”。
袁氏正式入奏时，表示赞成陪审制之外的条文，“已严饬各府县暂行试办”，与法部会商“以一年为期，如无流弊，再奏请饬下各省督抚照办”。
袁氏本是伍廷芳的保荐人，故给予了最有力的支持。两江总督周馥和江苏巡抚陈夔龙合奏，“惟有照法律大臣所奏，先就省会商埠，而后及于内地”，同意在江宁、苏州和上海“酌量试办”，但“其有涉于陪审、律师各条，均拟缓行”。
反对者固然占多数，却是以官、绅、民之程度不足为由，认为新法陈义太高，难以实行。如山西巡抚恩寿指出：“中国当此预备之初，民间之知识未尽开通，新政之人材尤须培植。晋省地偏西北，近数年来风气虽已渐开，地方士绅尚未有输入法律思想，而审判人员亦非能仓卒养成。此原奏内陪审员、律师两项，不免有待踌躇也。”
浙江虽为富庶省份，巡抚张曾敭亦表示：“治乱用重，犹惧弗胜；改从轻典，将何所惩。此各省或尚可行，而浙省实难骤行者也。况新法之行，尤在得人。浙省法政警察甫经开办，官绅均少合格之人材，义务教育尚未实行，小民尤乏普通之知识。”
可见督抚们并不反对西法，而欲循序渐进仿效之。或言此不过督抚延宕新法之词，然亦可见新法之占据话语权势，已极少人敢撄其锋。
另有督抚指出，新法如陪审制等内容偏离了取法日本的修律方针，因此不能实行。张之洞指出：“外国陪审员之制，仿自英吉利。英人重公德，能自制，故陪审员有益而无损。法、德诸国仿之，已多流弊……日本裁判制度多仿西洋，然区裁判所只设判事一人，地方裁判所以上有陪席判事而无陪审员，所以然者，亦以日本人民无陪审员程度之故也。”袁世凯意见亦复相类：“陪审之制，创于英，沿于法、德。近世泰西学者，多言陪审制度之非，而尤以德国为盛。日本不用陪审制，特设检事以搜查证据，纠正谳词，主持公诉，与判事同为法律专家，而职务互相对待，较为妥善。”并称将在拟定法部官制当中，“采用其意，有检察官名目以当检事。此后厘定法律，宜与奏定官制相符”。
由此亦可见，陪审制并非为日后所谓英美法系之专利，法、德亦尝用之。晚清时人倾向于用国别标签法律（如英国法、德国法、日本法等），而少用现代法中的“法系”概念，即便用了，也众说纷纭。大理院正卿张仁黼上奏认为世界现存四大法系，支那法系衍生印度法系，再衍生罗马法系和日尔曼法系；而今修律，将集合各法系之精华，复归于一，“固不仅包含法、德，甄陶英、美而已”。
李贵连认为，张的法系说，“如果不是出自顽固的天朝自大狂，简直就是一种胡说八道了”，
这恰好说明在晚清朝廷的法界官员并无我们现在的法系认知。
西法既然不得不用，则如何在未来新律中保存中国的传统礼俗，成为督抚们的集体忧虑。张之洞将此意表达得最为清晰明确，奏折称：“自应博采东西诸国律法，详加参酌，从速厘订，而仍求合于国家政教大纲，方为妥善办法。”因为诉讼新法“于中法本原似有乖违”，故其致梁鼎芬之信谓：“此件必须议驳，自不待言。”
奏上之后，法部特别指出张之洞的反对意见，“探原抉弊，最为切中”。
有报章甚至指出：“清太后为之动容。”
中西法制之难以融合，张之洞此时已看得相当清楚。这部诉讼新法既名曰“民事、刑事诉讼法”，即区分民事、刑事，实际以西法观念解构中律。第2～3条称：“凡叛逆、谋杀、故杀、伪造货币、印信、强劫并他项应遵刑律裁判之案，为刑事案件；凡因钱债、房屋、地亩、契约及索取赔偿等事涉讼，为民事案件。”这是应用西法最基本的刑、民分类观念，来区分各项案件的审判程序和处理结果，无异于传统法律的根本重组。有意思的是，各督抚、将军、都统都没有否定的看法，杭州将军瑞兴甚至有言，此举“明允精当，大致井然”。
然而刑、民事之区分并不简单。张之洞的幕僚许同莘在《新编刑事民事诉讼法驳议》中指出，“各项案件，每有介于刑民之间，极难分析者，如寄顿财产、伪造契据，论理应入刑事，而财产契据，于民事应有专条，必须参互考证”。一方面，同一案件可能同时涉及刑事和民事；另一方面，“中国律例如户役、婚姻、田债等项，本属民事，而律文每条之下各条罪名，则入于刑事矣”，现在刑法和民法均未有成，而诉讼法却区分刑事、民事，“譬诸无本之泉、无圭之景，奉法者无所适从矣”。
张之洞赞成其意，指出民事范围“不及婚姻、亲族等事”是为缺漏，并猜测此为故意，“殆亦以外国婚礼，其势万不能行于中国；而西人身后财产，不专给继嗣之人，与中国风俗判然不同，故未议及”，
而且在若干法条上颇与中国礼俗相违背。
例如诉讼新法有查封犯人财产而不及亲属之条。张之洞指出：“西俗父子兄弟别籍而居，姊妹戚属皆许承产，法律因之，故财产之权，各有界限。中国立教首重亲亲，定律祖父母、父母在，子孙别立户籍，分异财产者有罚，且列诸十恶内不孝一项之小注，而卑幼私擅用财又复定为专律。今以查封备抵之故，而强为分析财产，则必父子异宅，兄弟分炊，骨肉乖离，悖理甚矣”，既然“中外政教各异，此法万不可行”。热河都统廷杰与张之洞的看法相类：“东西各国风俗，夫妻父子异财，是以被告遇有查封财产备抵，不封本人妻子之物。中国不然，若遽强而行之，是无纲常也，法可改而纲常不可改也。”
其时已有主张变通伦理的黄节提倡，“神州父子之伦理大变通者，得两义：曰析产，曰异居”。
可见此问题涉及晚清时代的大关节，修律如何折中新旧，着实困难。
张之洞提纲挈领地认为诉讼新法损害礼教，尤具震撼力。诉讼新法一旦实行，“父子必异财，兄弟必析产，夫妇必分资，甚至妇人女子责令到堂作证，袭西俗财产之制，坏中国名教之防，启男女平等之风，悖圣贤修齐之教，纲沦法斁，隐患实深”。其他反对该法的督抚虽没有提升到如此高度，但对于西法损害传统礼俗的担忧则是一致的。
不仅督抚们群起反对，伍廷芳的法案亦没有获得法律馆同人的实力支持。例如沈家本就以不合礼俗为由反对陪审制：“即如陪审员，实创自英。英本以自治为国，故此职最重。法改民主之后，经人民要求，亦用此制。德亦仿行，然皆不若英之出于习惯之自然。故日本不用此制，而别设检事一官。此东与西之不同者……凡此不同之故，亦仍视乎其国之政教风俗，有不能强之使同者。”
袁世凯的幕僚张一麐曾透露：“伍拟刑事诉讼草案用陪审制，沈不谓然，乃问诸北洋。”
这是因为沈、伍均属于北洋派系，
故有此一问，请教处置办法。袁氏衡量之后，复奏时才会否决陪审制，而支持其他的内容。
令人深感意外的是，伍廷芳在四月十九日，即提出诉讼新法之后十七日，未及等到各省督抚将军回奏，便欲挂冠归去，奏请开缺回籍修墓。后奉旨赏假三个月，毋庸开缺，刑部右侍郎的职位由李绂藻署理。伍廷芳回籍后，辞意甚坚，两次奏以“中途病发，假满未痊，恳恩赏开差缺”，清廷在十月十五日准奏开缺。
伍廷芳的辞职可能与诉讼新法未获直接通过有关，但更可能如当时传媒所猜测，乃因为与沈家本不能合作。香港《华字汇报》指出，“系因与沈侍郎家本意见不合，故有此举”。除了前述奏折主稿的问题外，“现又会同办理法律学堂，伍之意见又多与沈不同，以致貌合神离，久之恐生反对之嫌，故伍特借修墓为避嫌之计”。
《大公报》也谈道，“侍郎奏请开缺之原因，系以办理法律学堂之事，与沈侍郎意见相殊，将以暂作息肩，为避嫌之计”。
此事主要分歧在于教习之聘请，“伍侍郎拟将美国留学生调回充当最妥，沈侍郎以聘东洋法律学教习为是”，
但实际关系到馆内日本法还是英美法的修律路线之争。因为法律学堂的外国教习同时负责起草新律（如日后冈田朝太郎、松冈义正和志田钾太郎等人所为），人选问题自然至关重要。
当然，传媒对于伍廷芳辞职原因的观察并不全面，
但正表明伍、沈的不和已经表面化，乃至不能继续合作。沈家本的修律立场，反而与张之洞等忧心礼俗的督抚并无太大不同，均是主张“折衷各国大同之良规，兼采近世最新之学说，而仍不戾于我国历世相沿之礼教民情”。
诉讼新法之难行，亦喻示着外国法律难以简单移植，而如何取长补短，采用西法又不失传统礼俗之本位，则是下一阶段修律亟待解决的问题。