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面对日本强势的侵华态势，袁世凯政府却因财力军力所限，不敢出兵阻止日本的军事行动，寻求外交支持亦未果，无法有效应对。
据时任外交部参事的顾维钧回忆，日军在龙口登陆后，袁世凯在总统府召集内阁部长会议，会议一致认为日本的行为违反了国际法，中国有充分的理由进行反击和抵御，但实力却限制了中国的自卫。
当时中国军力相对日本而言是薄弱而且准备不足的。经过一番讨论，袁世凯问陆军总长段祺瑞，中国军队能采取哪些行动？段祺瑞回答说，如总统下令，部队可以抵抗，设法阻止日军深入山东内地。不过由于武器、弹药不足，作战将十分困难。段祺瑞的回答，既显示了当时中国军队惧日的心理，又反映了中国国力的实际衰弱情况。袁世凯又问外交总长孙宝琦该如何应对日本的侵略行径，孙宝琦也提不出成熟的意见。袁世凯环顾左右，等待其他总长发表意见，然而大家沉默不语。袁世凯深深叹了口气说，他也明白根据国际法，我国应该怎样做。然而我国毫无准备，怎能尽到中立国的义务呢？
其实袁世凯早已有了“中立”的思想准备，决定仿照日俄战争时期清政府的做法，宣布局外中立，划出战区，听任日、德在中国领土上厮杀。他对日本的侵略扩张政策心知肚明，可是弱国外交的艰难让他望而却步，惶恐不安。
参加了会议的顾维钧后来在回忆录中写道：
总统拿着一个准备好的小纸条作为发言的依据。他提醒大家，十年前在满洲，中国曾遇到过类似的事件。1904至1905年日俄在中国境内交战，那时无法阻止日军的行动，只好划出“交战区”。那么，现在也可以划出走廊，日本可通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在此区内通过，在此地区以外中国仍保持中立。
显然，这是应付非常局面的非常措施。总统叫在场的法学家起草划定所谓交战区的文件，以及在此区外保持中立的条例。由于陆军总长说明中国没有准备不能进行长期抵抗，而且总统提出自己的解决方案，与会者一致认为此方案是当前中国应遵循的唯一切实可行的政策。三位参事凑到一起，草拟官方声明和执行中立的细则。这些文件经过批准，即作为官方政策予以公布。
顾维钧在回忆录中记载了当时日德较量的结果、日本的野心和中国内部对日本侵华的担忧：“德国由于在欧洲分身，在青岛的抵抗不过是象征性的，只有两天的工夫就结束了。德军投降，日军随后开入接管了整个德国租借地，包括青岛在内；然后紧跟着控制了青岛至济南府的铁路。这使山东都督大为吃惊，也给中国政府出了一个新的难题。没有什么巧妙的办法遏制日本的行动。在首都，政府的忧虑增加了，惟恐日本在山东的军事行动之后继续提出更多的特权要求。大家认为这是日本在亚洲大陆上推行其扩张主义政策的大好时机，它绝对不肯交臂失之。”
中国政府内部的担忧很快就得到了印证。日军占领青岛后，所谓对德作战已告结束，但仍不肯退兵，也不肯将所占地方交还中国。显然，日本帝国主义是以对德作战为幌子，企图从德国手中抢夺中国的胶州湾以及取得对山东全省的控制，进而实施更大的侵华计划。
事实上，日军的军事行动一是要强占山东，二是为了配合“二十一条”交涉，对中国造成军事威胁，以攫取更多的利益。攻占山东并不是日本参战的最终目的。提出“二十一条”要求，强迫中国接受，实现独霸中国的野心，才是大隈内阁侵华计划的主旨。这从日本参谋次长明石元二郎那里可以得到证实。他在1914年8月致朝鲜总督寺内正毅的信上说，“胶州湾问题不过是根本解决中国问题的一个可乘之机”。
为防止日本乘机扩大对中国的侵略，中国政府曾试图寻求美国的援助。在寻求美国援助的过程中，顾维钧发挥了重要作用。
1888年出生于上海的顾维钧，16岁时自费赴美留学，第二年考入哥伦比亚大学，主修国际法和外交学，几年后撰写博士论文《外国对中国政府的权利要求》，表达了他改变中外不平等关系的强烈愿望。自1912年留美回国后，担任袁世凯的英文秘书，并兼任外交部秘书，开始了长达40多年的外交生涯。由于表现出色，他很快就成为中国外交界的领袖人物，并在国际舞台上享有一定的声誉，被称为“雄辩外交家”。在漫长的外交生涯中，无论是出任驻外使节，还是担任外交总长或外交部长，他都竭尽全力地维护国家主权。
顾维钧在美国留学8年，美国相对缓和的对华政策和不断上升的国际地位，使他特别相信美国的可信赖性，因此，他自始至终主张中国在外交上采取“联美”政策。
实际上，袁世凯对日本的侵略野心看在眼里，记在心上。他在10月2日非正式地会见美国公使芮恩施时，谈了对日本行动的看法，语气显得很激烈。他指出：“从我所得的消息看来，我深信日本人有一个明确而影响深远的计划，即利用欧洲的危机，企图进一步奠定控制中国的基础。在这个计划中，他们企图通过对港口和铁路的占领而控制山东，作为控制中国的基石。从威胁占领山东铁路全线的行动看来，日本人的侵略政策是显而易见的；它远远超过德国人在山东的企图。它将使日本军队进入中国的心脏地带。”
交通总长梁敦彦向芮恩施表达了对日本侵略行径的不满，希望得到美国的支持。他强调说：我们深信与包围青岛的必要的军事行动无关，日本的计划是要在中国内地挑起事端，目的在于扩大占据中国的领土。从日本方面得到消息说，日本军阀并不以攻陷青岛为满足，而是要利用这个机会在中国内地获得政治上军事上稳固的地位。而且，日本人为了提供一个军事干涉的借口，准备纵容大批土匪和其他暴徒与革命党合作，企图制造广泛的暴动。
1914年8月5日，袁世凯私下里向美国方面表示，希望美国增加在华军队，以防止日本借口保护外国人利益占据南满和直隶。9月10日，又提出希望得到美国海军支持的愿望。但美国对中国的要求一一予以拒绝。
有的学者指出，由于国力衰微，在得不到英、法、美支持的情况下，袁世凯不得不让曹汝霖向日本转达可以就日本的经济要求进行谈判的意愿，并希望日本严格控制在日中国革命党人。但日本不但置若罔闻，反而变本加厉，加快侵华步伐。