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中英鸦片战争后，西方列强通过炮舰打开中国大门，强迫中国签订一系列不平等条约，疯狂攫取在华利益。日本更是继英国之后，充当侵华急先锋。中日甲午战争后，日本尝到了侵华的甜头，进一步加快侵华步伐。日本对华提出“二十一条”要求，严格地说，并不仅仅是因第一次世界大战爆发“趁火打劫”，而是经过日本朝野上下长期酝酿精心策划的，是日本长期谋划侵华和反袁政策的一部分内容。随着侵华野心的不断加大，日本在外交、内政、军事等方面做好了充分的准备。
自辛亥革命时期开始，中国内政不稳定，日本帝国主义即视之为推行“大陆政策”、独占中国的天赐良机，自觉大肆侵夺中国权益之机会已到，张牙舞爪，嚣张相待。
首先是谋划外交攻略，拉拢英国，为日后侵略中国取得英国的“谅解”。
早在第一次世界大战前，日本就实施侵略中国的外交策略。1912年12月，日本驻英大使加藤高明受命为外务大臣。1913年1月6日，加藤在回国前，会见英国外交大臣格雷，特意就中国满洲问题寻求英国的谅解，为避免英国日后干涉“二十一条”交涉埋下伏笔。
加藤高明（1860～1926），毕业于东京大学法科，在商界和政界历练时久。1881年进入三菱本社工作，1883年留学英国，1885年回国后，任三菱本社副总经理。1888年转入政界，任外相大隈重信的秘书官，后任外务省政务局长。1894年至1899年任驻英公使，主张日英同盟。1900年至1915年历任伊藤、西园寺、大隈等内阁的外务大臣。1913年加入立宪同志会，主张参加第一次世界大战。历来以“永久确立日本帝国在满蒙地位的大功业”为抱负。
有着如此丰富阅历的加藤深谙外交手腕，更懂得如何在对外交涉中步步为“赢”。加藤在与格雷的会谈中反复强调日本在中国的利益。他举例说：“如关东州旅顺大连者，乃日本因中日战争结果，曾使清国割让，嗣以三国之不当干涉，不得已而交还，卒赌国运而与俄战，始得收归日本手中者。日本对是等地方之关系，非以利害之考虑所能律，而实有历史的感情的因缘者也。因而日本具有决心永远占据旅顺大连及包含其背后地之关东州。现在政府固抱此方针，将来不论如何之政府亦不变更，究为日本国民之决意。现我国民在关东州植树，即可视为决意之表征。”
加藤对格雷明确表示，日本将与中国“交涉”，希望得到英国的支持，“日本为继续占有此等地方计，自应努力设立适当名义，务令中国不致难于承认日本之占有。究竟在如何时机，想出如何名义，而与中国交涉，现虽难预料，然日本国民之决心则断然在此点”。狡猾的加藤随即提出，将来中日交涉这一问题，希望英国予以“谅解”，“今日距租借期限满期尚有十年，提出此问题固有时机尚早之嫌，彼时予亦不必仍占外交当局之地位，惟因欲将日本国民之决意预告同盟国当局，请为谅解，故此陈述此事”。
为了进一步使格雷相信日本不会损害英国在华利益，加藤又假惺惺地强调，对中国的门户开放机会均等主义，日本“必严守不渝，始终一贯”。
对日本的侵华阴谋，英国有意放纵。格雷表示对日本的要求“予颇谅解”，同意日本窃取原俄国在华租借地。他表示：“关于租借地之历史上之过程，谓该地于中日战争终结时已归日本，日俄战争之结果不过恢复其一旦获得之物而已，诚乃颇为有力之论据。因此日本国民对于领有之决心亦决非无理由，贵使言日本人植树，实则曾植骨于该地，毕竟此问题应由贵国与中国解决，他国不宜容喙。”
格雷所言，代表了英国政府的态度。加藤深感成就显著，但为了防止日后英国反悔，马上提出将谈话作为君子协定记录在双方外交部公文书中。
1913年1月10日，加藤再次会见格雷，要求英国对南满铁路及安奉铁路问题予以谅解。得到英国的谅解和支持，使日本获得侵华外交攻势的重大胜利，日本政府加紧侵略中国的步伐。
其次是日本军部方面提出具体的侵华计划。
军部的侵华势力主要是以田中义一为核心的参谋本部。属于上原派的陆军中坚层侵华野心非常激烈。田中提出“要有不惜以匕首加诸袁世凯的决心”。参谋本部第二部部长福田雅太郎则明确提出实现满蒙自治。陆军次官大岛健一主张以合并满蒙作为归还胶州的条件。陆相冈市之助的《日中交涉事项觉书》和参谋本部的《中国问题处理纲要》提出延长关东州租借期限，日本人在南满、东蒙享有自由居住和土地所有权，中国政治、军事接受日本领导等侵略要求。
1914年8月7日，时任日本参谋本部第二部部长福田雅太郎代表参谋本部，提出对华侵略要求的《中日协约案要纲》，其中有要求中国承认南满洲与内蒙古自治；中国承认各缔约国所享有之既得权利；中国将军政事宜及币制改革事宜委于日本；中国如向外国割让利权或借取外债时须事先知照日本，征得日本之同意等内容。《要纲》还强调，日本“为强硬贯彻上列各项谈判，可派临时特使前往中国，同时将华北驻屯军恢复到裁减以前的兵力，并派出强力舰队游弋于渤海湾”
。
8月24日，日本陆军省次官大岛健一代表陆军省分析欧战的趋势并提出对华意见书，其中的“我国对华政策要纲”部分与日本对华“二十一条”要求及其他侵华活动密切相关。意见书指出：“长期处于腐败政治之下，丧失忠爱之心，不解经国大义，而徒以利己为能事，愚昧无知，妄自尊大，不知醒觉，此乃中国朝野上下之通病。如欲加以扶持诱导，必须恩威兼施、宽严并济，始可制御。当今阶段，以我帝国之势力，固可向其施加威压，迫其顺从于我；但其国疆土辽阔、人口众多，日后文明进化，国力渐增，难免有我力难以制伏之日。故我国必须有所准备：将来以满蒙之地归并于我帝国，以我国逐年增长之过剩人口移殖于该地，逐渐增强我国力，以彼此保持均衡，并使我国对支那的指导作用更加直接、诱掖力量更加强大。我国历经两次重大战役，惨淡经营，其直接目标即立于此。”
在这份意见书中可以看到，日本企图乘中国尚未发展，尽早制伏中国，侵占满蒙，将日本过剩人口移殖到该地区。这些意见与“二十一条”要求目的一致。
意见书明确提出日本要主宰中国内政，“为帮助中国刷新内政，维护其独立，并保卫东亚安宁，在讨论方法手段时，当然亦应以我帝国任其主宰”
。意见书还提出要利用革命党人和袁世凯的矛盾，以日本的利益和要求为原则离间双方，使双方都为其所用，进而干涉中国内政，“除此之外，帝国政府亦可向革命党领袖发出告诫，使他们做出如下保证：为巩固中国独立，保障民主幸福，蠲弃嫌隙，为现政府效力；另一方面，要劝告袁大总统，适当采纳孙、黄及其他派别的主张，使彼等心向敌国，在政治上能够发挥作用。果能如是，则不独袁氏可以放心，孙、黄等人亦可各得其所，双方俱感戴我国。倘若孙、黄等人不听从我方倡言，即是危害中国国民的安宁与国家独立，我国即可断然将彼辈逐出敌国领土之外，使其远离故国，借以为民国政府消除危惧，同时可使袁氏衷心信赖于我帝国之指导。此外，再为民国政府斡旋借款，助其改革军制，刷新庶政；并向该政府暗示，俟将来中国国势发展之时亦可签订日中同盟，等等”
。日本陆军省的意见书，一面以维护中国主权和独立、刷新中国政治为幌子，一面又提出种种主宰、干涉中国内政的政策，正暴露其侵华野心及阴谋、策略、手段。
在日本各界积极预谋“二十一条”的同时，日本军方更是迫不及待地展开实际行动，不断制造紧张局势，威胁中国，对袁世凯施加压力。
第一次世界大战刚爆发，日本就以“承担日英同盟义务”为借口，打着“保卫东亚和平”的幌子，向英国表示愿意根据英日同盟条约的义务支持英国反对德国。
1914年8月15日，日本向德国发出最后通牒：（1）立即撤退在日本和中国海面上的全部军舰，不能撤退者立即解除武装；（2）在9月15日以前将全部胶州租借地无偿无条件地交给日本，以备将来交给中国。
与此同时，日本外务大臣还把最后通牒副本交给中国驻日公使陆宗舆，虚伪地表示愿意帮助中国平乱，而不会从中渔利。
德国知道日本野心难消，两国必有一战，在日本递交最后通牒之前，私下里向民国政府表示将胶州湾租借地直接归还中国，要求日后给予补偿。日本采取行动后，德国驻华使馆参赞于8月19日同中国外交部接洽，愿意将胶州湾租借地无偿归还中国。而此时的袁世凯因日本的反对而不敢接受德国的建议。
8月23日，日本以英日同盟为借口，参加英、法、俄协约国一方，对德宣战，但它并不派兵到欧洲战场，而是在中国山东半岛登陆，进攻德国侵占的青岛和胶济铁路沿线，乘机夺取德国在山东的侵略权益。为方便日军行动，日本要求中国政府把山东境内黄河以南地区划为中立外区域，并要求中方撤走胶济沿线及潍县一带的驻军。
日军名为对德宣战，却把进攻矛头直接指向中国。当时，德国在胶州湾租借地青岛驻有军队。8月27日，日军封锁胶州湾，并以进攻青岛的名义出兵山东。为了扩大侵略中国的范围，日军两万多人从距离青岛240公里的龙口登陆，先占领莱州半岛，接着又强占潍县车站，沿胶济铁路西进，占领济南车站，并在济南留下驻军。11月7日，日军占领青岛，获取了胶济铁路全线及其附近的矿产。日军沿途驱逐中国军队，所到之处，奸淫烧杀，大肆掠夺，无所不为。
当时的上海《大陆报》记载了日军在山东龙口和莱州等地的暴行：
就居民情形而言，大有每况愈下之概。上等之家，均为兵士（日本兵）占据，而主人翁反驱户外矣。所有食物，苟其所好，攫取无忌。小鸡遭殃，无一幸免者。日来多雨，该兵士等衣服透湿。到此之后，即在民家高堂之中作火以烘。柴若不足，则椅桌以及可焚之器具，无不用以代薪，烘衣烧饭。沿途均是如此办法。此辈本可望其早日离去，不幸霪雨未已，今且将在此耽搁一时矣。惊扰民居掠夺民食正未有已。前晚日军三千人到此，适大雨滂沱，该军士等由西门、南门进城后，即直入占居民家。妇女惊慌失措，狂奔于道路旷野之间。而风雨凄凄全夜未息也。闻有日兵不许妇女他奔者，其家男人受尽恐吓。商学各界上流人民，均被勒逼挑水、运薪、伺候军人。……莱州府城及附近一带，呈一恐慌现象。商店均已闭户。交易停止，米价日增。影响贫民，殊非浅鲜。街道之中，行人非常拥挤，第无商业可言。耳又闻日军要索牲口，强逼人民帮运军需品等，种种行为不可胜载。
日本的行为完全违反了国际法，但袁世凯政府无力进行有效的抗击。中国外交部于9月26日、27日、30日接连向日本提出抗议和谴责，日本却违背诺言，完全无视中国的主权和要求。