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中日甲午战争前，日本就蓄意攫取在华利益，割占中国领土。不管是清政府时期还是中华民国时期，日本国内无论是支持维新派的还是支持革命党的，无论是支持或是反对北洋政府的，无论是支持或是反对国民政府的，最终目的只有一个，那就是扰乱中国社会，制造中国的混乱、分裂局面，乘机侵略中国。
1915年1月18日，日本驻华公使直接面见袁世凯，递交“二十一条”文书。拿着日置益强行递交的“二十一条”文书，想到近邻日本这一“蕞尔小国”，袁世凯心中涌上一股说不清道不明的情愫。他不禁想起了自己人生中与日本有关的点点滴滴、恩恩怨怨。
袁世凯与日本的关系由来已久，早在驻朝鲜期间，他就与日本结下恩怨。在袁世凯的生命中，朝鲜与他有着不解之缘——既成就了他，又成为他与日本矛盾的导火线。
河南项城是旱涝不断、土地贫瘠、物产不丰的落后之地。在这个贫困地区，却有一巨族望门，即袁氏官宦家族。1859年9月16日，袁世凯就出生在这个大家族。袁世凯，字慰亭，又作慰廷或尉亭，号容庵。其曾祖父袁耀东为庠生；祖父袁树三为廪贡生，候选训导，署陈留县训导兼摄教谕事。其父袁保中为副贡，捐得同知，以办团练著名，是项城赫赫有名的地主豪绅。其胞叔袁保庆是举人，也是以办团练起家，后升为道员，官至江宁盐法道，膝下无子女，将袁世凯过继为嗣子。青年袁世凯放荡不羁，不学无术，屡试不中。1881年5月，袁世凯前往山东投奔嗣父袁保庆的密友吴长庆，吴长庆将他留在营中读书。袁世凯一改往日的骄横，谦抑自下，常做激昂慷慨之谈，很快取得吴长庆等人的好感，不久就受到提拔，踏上了仕途。他一生风雨沉浮，但总体而言是官运亨通，青云直上。
1882年7月，朝鲜发生兵变，日本乘机派兵侵朝。朝鲜官员金允植呼吁中国派兵干涉。驻日公使张树声奏派丁汝昌、吴长庆率海陆军赴朝，以阻止日本借机生事。袁世凯随吴长庆赶赴朝鲜，在“前敌营务处”负责军需供应、勘察行军路线等。他积极帮助镇压兵变，备受朝鲜国王的赏识。其时，由于日本的多方煽动搬弄，朝鲜内部分为开化、保守两派。保守派亲近中国，开化派企图依靠日本推翻保守派的统治。1884年4月，李鸿章命令吴长庆率三营庆军回驻金州，留三营驻汉城，由记名提督吴兆有、张光前统带，并奏举袁世凯总理营务处，会办朝鲜防务，袁世凯一跃成为驻朝淮军的重要人物。
中法战争爆发后，朝鲜开化派首领金玉均等认为中国自顾不暇，于是寻机刺杀保守派首领。日本公使率日军100余人支持开化派，冲入朝鲜王宫，捕杀保守派。这就是朝鲜历史上的“甲申政变”。保守派首领金允植等请求清军援助。袁世凯认为，假若日兵挟持国王，又另立一新王，那我国在此保护弹压，既失一国，又失一君，自己将罪不容赦；而且如果朝鲜归顺于日本，其乱党必断我归路，合兵攻我，又将无法回国。于是，他背水一战，自行派兵入宫，在朝鲜人民的支援下，攻入日军占领的朝鲜王宫。被击败的日军自焚使馆，狼狈逃走。
日本侵朝阴谋未遂，从此以驻朝清军为巨大障碍，以袁世凯为眼中钉，欲除之而后快。日本采取恶人先告状的卑劣手段，向清政府指责袁世凯妄起衅端，要求严加惩罚，企图以此挑起中日冲突。清政府没有盲目听信日本的一面之词，经过派员调查，李鸿章等人听到了称袁世凯为“奇才”的盛赞之声。李鸿章认为他有才干，上奏疏称：“袁世凯胆略兼优，能知大体。前随吴长庆带兵东渡，久驻王京，壬午、甲申两次定乱，情况最为熟悉，朝鲜新旧党人咸相敬重。”“似宜优其事权，作为驻扎朝鲜总理交涉通商事宜，略示豫闻外交之意，并请超擢衔阶，以重体制而资镇慑。”
1885年10月，清政府正式任命袁世凯为“驻扎朝鲜总理交涉通商事宜”全权代表。李鸿章嘱咐朝鲜国王，有事可向袁世凯寻求帮助，他在致李熙的密函中说：以后贵国内治外交紧要事宜，望随时开诚布公，与之商榷，必于大局有裨益。日本侵略朝鲜的野心昭然若揭，袁世凯为增强对付日本的实力，致力于发展商务，招集商民，盘根固植。此外，他极力打击朝鲜亲日派，派人刺杀亲日派头子金玉均，以防止日本势力的渗透。1890年2月，袁世凯成为监司大员。1891年，李鸿章再次为袁世凯奏请：“朝鲜每遇交涉事件，在廷群小，多嗾西人从旁谗越，巧为挟制，唆使该国自主。经袁世凯等扼定朝鲜系中国属藩，每暗为筹画，设法骄正，以存体制。袁世凯血性忠诚，才识英敏，力持大局，独为其难。拟请旨免补知府以道员分省归候补班尽先补用，并加二品衔。”
日本自明治维新后，确定了侵略朝鲜和中国的大陆政策，积极扩军备战，不断寻找发动战争的借口。1894年4月26日，朝鲜爆发东学党起义后，野心膨胀的日本希望中国出兵朝鲜，以便制造战争借口，于是千方百计怂恿袁世凯出兵。
袁世凯邀功心切，极力建议李鸿章派兵。在他极力保证“日本必无他意”后，清政府最终决定出兵，而日本也立即出兵。日本出兵后，他觉察情况不妙，请西方驻朝公使调停，提出中日同时撤兵方案。日本非但不撤兵，反而提出将朝鲜变为其保护国的条件，并进一步增派重兵。7月2日，袁世凯向李鸿章告急说：有一万日本兵分守汉城四路各要害及我军陆兵路，都置炮埋雷，观其举动，不但没有撤兵息事的意思，还有大兵续至的征兆。他还强调说，日本蓄谋已久，其志甚奢。3日，日本驻朝公使大鸟圭介向朝鲜政府提出关于制度、财政、法律、兵备、教育等方面的内政改革方案。清政府急电袁世凯不要轻举妄动。
形势一天比一天紧张，曾经大言不惭的袁世凯迫不及待地想脱离朝鲜这一险境。19日，他改装易服，狼狈不堪地逃回天津。
7月25日，日本海军在牙山口外丰岛海面袭击中国军舰。8月1日，清政府被迫对日宣战。回到天津的袁世凯毫无战胜的信心，一再向李鸿章吹风，说中国目前不是日本的对手，应退守鸭绿江边。11月，日军攻入东北地区，他进而主张：事势至此，惟停战议和，徐图报复，较合算。战争结果，中国惨败，被迫与日本签订丧权辱国的《马关条约》，条约要求中国承认日本对朝鲜的控制权。
自此，袁世凯对日本的惧怕与日俱增，但他又自称受到伊藤博文的称赞。他在给其兄袁世敦的信中说：“弟昨日晋谒爵帅，渥受奖励，并云：‘伊藤博文亦称老弟为中国有数人物，劝我爱汝则重用之，不爱汝则杀之，彼欲我以商鞅待老弟者忌才也。当专折奏保朝廷破格录用。’弟即离座叩谢。退而自思，凡官途中人都喜标榜声华，此之谓虚名，无足轻重，惟得仇人片语褒奖，声价顿增十倍。弟自韩归国，除二三挚友外，余都白眼相加。自中外报纸记载伊藤与爵帅一席谈，一般大人先生见之，咸以青眼相加”。
尽管袁世凯以伊藤博文之言标榜自己受到称赞，事实上，伊藤博文劝李鸿章对袁世凯“爱汝则重用之，不爱汝则杀之”，正说明日本方面是忌惮袁世凯的，希望借李鸿章之手除掉袁世凯这一后患。
中日《马关条约》签订后，袁世凯受命训练新军，很快成为北洋军首领，从此官运亨通。1907年9月，任军机大臣兼外务部尚书；因其势力强大，遭到各方疑忌，1909年“开缺回籍养疴”。
1911年武昌起义爆发后，在西方各国舆论的煽动下，清政府被迫起用一度被罢免的北洋军首领袁世凯。他手握大权，借机迫使清帝退位，并篡取了革命的果实，顺利成为中华民国大总统。执掌泱泱大国政权后的袁世凯虽然如愿以偿，但也如坐针毡，对周围的一切保持着高度的警惕。
西方各国无不看好精明强干的袁世凯。曾于1913～1919年任驻华公使的美国外交官保罗·S.芮恩施，后来生动地描写任大总统后的袁世凯：他身材矮胖，但脸部表情丰富，举止敏捷，粗脖子，圆脑袋，看起来精力非常充沛。他的两只眼睛长得优雅而明亮，敏感而灵活，经常带着机警的神情。他锐利地盯着来访的客人，但并不显露敌意，而老是那样充满着强烈的兴趣。他的两只眼睛显示他多么敏捷地领悟（或者通常是料到）谈话的趋向，他总是聚精会神地听着，似乎对每一个新的细节都能做出判断。法国人可以看出他很像克莱蒙梭；这从中国银圆上袁世凯的肖像可以得到证明。他的身材、面部表情、头部的外形、面貌的轮廓以及胡须的式样确实与老虎总理克莱蒙梭非常相像。
日本却对袁世凯耿耿于怀，强烈地感觉到他潜在的威胁，立即建议列强共同干涉，企图维持中国混乱、分裂的现状。1912年2月23日，日本照会美国，要求美国拒绝承认中国新政府。
同时，日本将此时视为攫夺中国权益的大好时机，以支持孙中山革命势力为要挟，一面“支持”鼓惑革命党人，一面又泄露革命党的情报以卖好于袁世凯，采取首鼠两端之策，取渔利之便，企图从袁手中换取大量权益，以达到分裂中国的目的。
正如曾任《大公报》总编辑的王芸生所言，“此时之日本对华外交，大体言之，为宰割中国，局部言之，亦为反袁”。他一针见血地揭示出袁世凯与日本的恩怨纠葛：“袁世凯之结纳日本，固已低首下心，满其诛求，然日人终嫌礼物轻微，不当所欲。且日本之传统政策，在使中国分裂自杀，彼得居间渔利。辛亥革命为其理想之机会，然竟毫无所得，而徒见中华民国之诞生。二次革命又其理想之机会，所获亦寡。且二次革命失败之后，国民党势力大伤，袁世凯俨然已统一中国，政府亦似强固，此为日人尤所不喜者，故每思予袁政府以打击。”
为解开中日矛盾的死结，二次革命后，老练的袁世凯亮出了“拿手锏”，那就是派孙宝琦、李盛铎前往日本活动，提出三个“愿望”：一是希望日本承认中华民国，二是请日本取缔国民党在日本之活动，三是表示愿意为前二者的实现付出相当的报酬。
但日本始终视袁世凯为眼中钉。日本外相加藤指责袁世凯对日本“不义”，他认为：“欧美在中国的侨民，除少数例外，来中国是为了赚钱，这是他们的主要动机。他们的道德标准都留在国内了。在欧洲或美洲，象袁世凯那样行事的统治者是不能得到宽容的，在日本定会丧命。然而美国人和欧洲人对他的所作所为无动于衷。他们争论说，他是个中国人，因此不能用他们的标准衡量他。日本人却不这样看，他们认为他奸诈不忠，不守信义，反复无常。他们坚持用日本人的标准衡量他。在报刊上猛烈攻击他。袁世凯自然恼火这些攻击，因而对于日本人，凡是他能够拒绝的都一概拒绝。”
日本搅乱中国的阴谋一刻未停，在日本本土，他们对中国留学生洗脑，煽动留日学生以各种形势反对政府当局。当时中国有句流行语，那就是：中国送去英国和美国受教育的学生，回来时比出去时更爱国；而中国送去日本的学生，绝大多数回来的时候成了革命者。且不评论这句话正确与否，但它至少说明日本所谓的“支持”中国革命者，只不过是为了在中国引起动乱。
为了达到分裂中国的目的，日本用尽一切办法陷中国于混乱状态，譬如：制造并支持动乱；支持并资助最该反对的分子，特别是一群贪污、罪恶的督军，其行为与土匪无异；雇用煽动制造动乱的人；保护土匪；输入吗啡和鸦片；用借款、贿赂和威胁等方法使官吏腐败堕落；破坏中国的银行、钱庄和地方货币；非法输出中国的铜圆；企图破坏地方上的盐政管理；极力阻止中国参战，后来又努力使中国尽可能少地对欧战给予力所能及的援助；最后，利用大战和协约国的自顾不暇，使中国落入与它缔结秘密军事同盟的圈套。
曾任《泰晤士报》驻华记者，后受聘于袁世凯为其政治顾问的莫理循在1915年致《泰晤士报》外事编辑亨·威·斯蒂德的函中指出，日本在强迫中国接受“二十一条”要求的前言部分为自己树碑立传，美其名曰“为切实保全中国领土完整之目的”。对此，他揭露说，日本人过去肯定在煽动与助长中国的内乱中起过非常活跃的作用，而中国一旦签署了这个前言，日本就具有了保护者的种种权力。日本能制造叛乱，然后利用这一条款，进入中国镇压叛乱。在那种情况下，就以往朝鲜的历史来看，日本在施行镇压之后，肯定会留驻下来，据有土地。
面对日本赤裸裸的威胁，如何处理与日本的关系，避免中国重蹈朝鲜覆辙，成为袁世凯的一块心病。甲午之战造成的畏日心理尚未消除，而今又面临日本的各种威胁和阴谋，使他视日本为猛虎，欲拒之而不能，只能诚惶诚恐地与之周旋。
在这种情形下，日本不但没有满足袁世凯的愿望，反而更加肆无忌惮地将魔爪伸向中国。
1914年10月29日，日本右翼浪人团体黑龙会等十二个团体组成“对华联合会”，提出解决中国问题的意见书——《对支那问题意见书》，这便是以后“二十一条”的雏形。《意见书》认为日本能不能解决远东问题以扩张势力，完全在于能不能利用当前的局势。《意见书》露骨地表示：日本政府是否顺从其神圣的使命，以英雄的气概解决中国问题，使中国自动地依赖日本，这是一个极其重要的政策问题。对日本帝国政府来说，强迫中国处于这一地位，除了利用目前机会取得政治及财政权力以及用一切方法建立包含秘密条款的防御同盟以外，没有其他的办法。
日本黑龙会等团体在《对支那问题意见书》中，充分预测使袁世凯政府垮台的种种手段和可能性。要求政府与中国建立包括系列秘密条款的防御同盟，这一系列条款与“二十一条”大致相同。同时，《意见书》还指出，日本必须充分分析袁世凯的态度，因为袁世凯不一定会答应日本的各种要求，袁世凯实际上还依靠不同的列强势力牵制日本，“在考虑它对中国政府的影响时，日本政府必须力图预知中国现时统治者袁世凯的地位是否稳固；现政府的政策是否得到大部分中国人的信任；袁世凯是否会迅速同意日本政府的建议而与我们订立同盟条约。这些问题必须加以彻底的考虑。从袁世凯迄今为止的态度来判断，我们知道他在外交交涉方面往往采取权宜的策略。虽然在外表上可能对我们表示友善，实际上他将依靠不同列强的势力作为对我们最方便的牵制而拒绝我们的要求。单举他从帝国政府对德宣战以来对我们的行为作为例证，大家对他将来的行动就会了然了。我们能否依靠普通友好的外交方法达到我们的目的，无需多大的智慧便能决定”
。
但另一方面，黑龙会的《意见书》又指出，欧洲巨大的斗争结束后，除了并不急求取得利益的美国以外，中国是不能从其他列强处取得任何贷款的。在这种情况下，如果设法使中国社会混乱，日本即可乘机而入，“在国库空虚、官吏和军队的薪饷无法支付、土匪煽动穷困人民闹事、革命党待机起义的条件下，一旦内乱果真发生而没有外力帮助镇压，我们相信袁世凯决不可能以单独的力量恢复和平与统一全国。其结果国家将成为四分五裂而无法收拾。这种情势将会到来，这是不难预见的”。黑龙会认为，当在日本的搅动下，中国发生内乱时，日本政府不应该选择支持袁世凯，“当这样的情势发生，我们究竟是在确保能够影响袁世凯同意我们的要求的条件下，支持袁政府并帮助他镇压内乱呢？还是我们帮助革命党人获得成功，因而通过他们实现我们的目的呢？我们此刻必须确切决定这一问题，以便将它付诸实行。如果我们不去洞察中国的未来命运而盲目支持袁政府，与中国订立防御同盟，希望用帮助他镇压革命党人来充分实现我们的目的，这显然是一种错误的政策。为什么？因为大多数中国人民对声名狼藉、地位不稳的袁世凯已经丧失全部信任，全国攻击他出卖祖国。如果日本给袁世凯以支持，他的政府虽处于不稳的状态，但可能免于毁灭”。黑龙会以为，袁世凯属于喜欢玩弄权术的那一类政客，他一时可以对日本表示友好，但当欧战将结束时他一定会抛弃日本而与其他列强友善了。“从他的过去来判断，将来他会搞些什么，我们是一点怀疑也没有的。对日本来说，不顾中国人民的普遍意见而支持袁世凯，希望能与他解决中国问题，当然是一个错误。”
黑龙会经过分析认为，袁世凯善于运用“以夷制夷”手段，在欧战结束后，会依靠美国等国发展中国。因此，日本政府不仅不应该支持袁世凯，而且要乘机支持革命党及各种反对政府的力量，以引发中国全国骚乱，从而使袁世凯政府垮台，“日本帝国政府既然认为支持中国人是无可推诿的，那末我们应该使中国革命党人、宗社党人以及其他失意分子在全国范围内引起骚动。整个国家将陷于混乱，袁政府将因之垮台”
。
黑龙会在日本政府正式向中国提出“二十一条”前，就公开指出：目前是日本唆使中国革命党人及失意分子起事的最适当的时机。这些人目前之所以不能进行积极的行动，是由于他们没有足够的资金。如果日本帝国政府能利用这一事实，给他们以贷款，并教唆他们同时起事，极大的骚动和混乱，必将普及全中国，日本就能出来干涉并轻易地调整关系。
日本元老历来觊觎在华利益。1914年10月，日本元老井上馨向大隈内阁提出意见书，指出大战“对日本国运发展乃大正年代之天保”，主张必须乘机“确立日本对东洋之利权”。元老们主张选派有适当地位和手腕高强的人笼络袁世凯，消除他对日本的不信任感，并以归还胶州湾为交换条件签订条约，确立日本在关内政治、经济上的地位。这个方针是1914年9 月在内田山井上馨家里商定的，因而被称为“内田山文书”。
日本财阀与军部及内阁当权者关系密切，是另一支可怕的侵华势力。军部、财阀、浪人三者关系密切。三井是陆军的后台，三菱是海军的后台。资本不足的日本财阀仰赖军部替他们在中国攫取政治经济特权并加以保护，否则就无法和欧美资本竞争；而政治浪人一向是财阀和军部的理论家、代言人。三位一体，是内阁当权者不能不重视的力量。大隈出任首相出于井上馨的保荐，得到松方正义、山县有朋等元老的支持。松方是有名的三菱王国台柱，井上号称三井王国最高顾问、摄政太傅，山县是陆军领袖人物，大隈本人同三菱老板岩崎家族也有密切关系。至于外相加藤，原是三菱出身，当过三菱公司的副总经理，又是三菱创始人岩崎弥太郎的女婿，关系更不寻常。长期以来，他是以“永久确立日本帝国在满蒙地位的大功业”为抱负的。所以，大隈内阁的对华政策，在上述几种人那里都有思想渊源。
日本政府通过综合各方面的情报分析，没有采纳元老派提出的笼络袁世凯的意见，而是进一步认定袁世凯为日本的敌人，是日本实现抱负的主要障碍。显然，日本各方面认为，袁世凯权力的最后崩溃，无疑有助于日本实现在中国取得统治地位的计划。