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1914年8月，日本外相加藤提拔驻智利公使日置益为驻华公使。
日置益（1861～1926），日本外交官，1914年至1917年任驻华公使，是“二十一条”交涉时的日方首席代表。日置益早在1901年9月就任日本驻北京公使馆一等书记，被称为“中国通”，被视为对付中国的内行。后出任驻北欧国家公使和驻德国大使。早在1914年尚未任驻华公使时，日置益就说，“怕他不战，战则大妙”，叫嚣着要乘第一次世界大战之机，攫取在华利益。
1914年8月20日，日置益到达北京。在此之前，日本政府对德国发出最后通牒，随后命令小幡代理公使向北京政府外交总长孙宝琦转达日本政府的决定意图。21日，日本政府命令日置益尽快会见袁世凯，说明“日本毫无领土野心，今后远东的和平，必须由日中两国来维持，因此，特别希望信赖我方”。日置益到北京任驻华公使的第三天，召集小幡、松平、船津、高尾、崛田等书记官开会，进行种种以今后对华方针为中心的研究。
8月26日，日置益向日本政府提出具体的对华交涉方针：（1）延长关东州租借地和满铁、安奉铁路的期限；（2）改善南满洲和东部内蒙古的军政和内政；（3）日本人在南满洲和东部内蒙古有居住和营业的自由，中国政府须为此提供必要的便利；（4）九江、武昌间以及南昌、衢州、杭州间的铁路敷设资金由日本供给。对于南昌、抚州、光泽间，福州、厦门间，福州、三都澳间的铁路，以及南昌厦门线和南昌杭州线相连接的铁路，日本有优先权。作为上述这些要求的代价：日本归还胶州湾，将在日本国内及在华居留地内的中国革命党驱逐出境。
日置益在致加藤的“关于对中国提出要求之拙见”书中，要求日本政府拟定“谈判之最佳时机及方法手段；同时做好周密计划和充分准备，以防在进行中遇到障碍和困难”。
日置益进而指出，为防止中国不服日方主张，要向中国千方百计进行威胁、劝诱，并用其他一切计策。同时对中国以外诸国必须采取周密外交手段，如对美国、英国、俄国，“视其在其他方面不同程度利害关系，在谈判初期及进行中，为使彼等不进行妨碍，进而使其能予我某些援助起见，有必要在适当时机采取某种适当手段”。对中国，“为贯彻我方要求，还应充分考虑既采用适当引诱条件，又要在不得已时采取威压手段”。他还具体提出“二十一条”交涉的引诱和威压条件。
日置益提出的引诱条件是：在一定条件下，将胶州湾归还中国；保证袁世凯及其政府的安全；严格取缔在日本及其保护下之革命党员、宗社党员、留学生及不法日本商民与浪人；奏请给袁大总统及其政府各部部长援助；同意修改税率之提议。
其威压条件是：将出征山东之军队留驻现地，显示我国威力，以使其感到我方之军事威胁；煽动革命党和宗社党，显示颠覆袁政府之气势，以威胁之。
日置益进一步分析中日交涉中可能发生的情况，预测袁世凯的态度及采取的策略。他指出：“对于言论上的威压，素对国际关系粗有通晓，对洞察外交虚实颇为敏感之袁世凯，假如已料到此种威压仅系一场悾吓，日本的声明未必能以实现，从而断然拒绝我方要求时，则谈判将发生‘相持不下’之虞。”日置益分析说，即使袁世凯对于劝诱有“认清大局之明”，有意顾及日本实际情况及处境，但袁世凯虽为一国元首，事实上拥有宣战、讲和及订立条约之大权，然总非专制君主，作为共和民国大总统，甚至连其任期在宪法上尚无规定，“现在与将来欲使其向国民负起重大责任，非其力所能及之事”。因此，日置益认为：“袁为从困境中拯救自己，利用其惯用手段新闻政治进行排斥运动以及挑起极端排日热潮，甚至或向美国乞求援助，或唆使德国人制造障碍，两国关系及国民感情发生纠纷，甚至可能造成进退维谷不可收拾局面。而我方虽有充分实力，但具有不能突然动用之弱点，也许将出现无法打开之困难局面。”
日置益对袁世凯交涉策略的分析，与后来中国政府的交涉方针大致吻合。
日置益还为日本政府拟定谈判的最佳时机及方法手段，同时做好周密计划和充分准备，以防在进行中遇到障碍和困难。他提出日本政府应事先考虑以下六项意见：“（一）随着形势发展，不得已时必须出兵镇压对方，对此要有所预料。故此，今后在青岛所应驻留部队，不仅取‘镇守’之势，万一时尚需积极行动。例如为占领津浦铁路北段需要做好准备。（二）在诉诸以上最后威压手段前，在引诱条件中，对袁世凯最有力之一为取缔革命党及宗社党自不待言。但此法从历来情况看，效果并不显著。希政府对此问题做根本性研究，为使袁更为满意，应研究具体方法（尤其在谈判进行一段时间，勿宁利用此法使其造成反抗局势有时亦系必要）。（三）按照满蒙五铁路细则协定之结果，我内部议定可交付中国二百万元作为预付金。对此，有必要派小田尽速去北京商定细则。通过交付预付金，要使其起到引诱条件之作用。（四）随着谈判进行，对华南铁路要求，如有应允希望，亦可采用交付预付金方法收到前项同样效果。故要同样做好支付该项资金的准备。（五）通过借款交涉，能以接济袁政府燃眉之急，此乃目前动摇对方之最有利条件。对照我国财政经济情况，即使确有苦难，亦应加以考虑并订出计划。（六）袁世凯在不得已时，虽有服从我方要求决心，但其左右，必有共商大事之人。拟用一二百万元金钱收买袁本人绝不可能。但此辈左右人物中亦或有可用金钱收买者。此外，在谈判进行中，为操纵新闻及其他方面亦需要许多费用，我政府有必要事先准备此项资金。”
日置益所提的这六项考虑事项，第一、二项都有充分的准备并付诸行动。预付定金及收买袁世凯左右等项，尚未在当事人所述资料及后来中日双方披露的各种资料中见到其具体实施的细节或结果。
日置益的意见书，提出全面的对华 “二十一条” 交涉策略、条件，做出各种预判和分析，足见日本对华提出“二十一条”要求早已做好全方位的准备。
8月27日，日本外相加藤对日置益的请示发出指令，表示大体上对所呈报的意见没有异议，但因攻占青岛的需要，对华正式交涉时间要观察形势发展后再决定。日本陆海军几个方面积极收集意见和资料，制定对华交涉方案。
1914年9月29日，日本元老和大隈内阁会议决定对华要求的基本内容。接着，外务大臣加藤高明指示外务部把军部等各方面意见综合在一起，三易其稿，归纳为五号二十一条要求。其后，内阁会议又制定了对华具体交涉方案，即《对支那政策文件》。与此同时，日军进攻胶州。1914年11月7日，占领青岛。10日，日军神尾司令官从德国总督手中正式接收青岛。
至此，加藤认为与中国交涉的时机已到，立即请求大隈内阁召开会议，提出对华交涉案。1914年11月11日，日本内阁会议讨论通过对华交涉训令案。
加藤在给日置益的训令中指示：“帝国政府为了妥善处理时局，并巩固帝国将来的地位，以便永远保持东亚和平，当次之际，拟与中国政府缔结大致具有附文第一号至第四号含意的条约和约定。上述附文之中，第一号关系到山东问题的处理；附文第二号的含意大致是使我在南满洲和东部内蒙古地方的地位明确起来。由于帝国在南满洲和东部内蒙古的地位不明确，所以过去日中两国之间曾发生种种问题，并且一再对两国国民的感情造成不良影响。因此，帝国政府当此之际，拟使中国政府承认帝国在该地方当然应该保有的地位。再者，附文第三号是考虑我方对汉冶萍公司的关系，为该公司将来计而采取最佳方策。总之，以上三项均非有任何新的企图和要求。至于附文第四号，不过是将帝国政府屡次向国内外阐明的保全中国领土的原则更向前推进一步。帝国政府拟趁此计划，更加确保帝国在东亚的地位，进而保全大局，所以认为实行以上各项是绝对必要的。帝国政府具有无论如何也要将他贯彻下去的坚强决心。贵公使也要深刻体会政府的意旨而全力以赴。”
1914年12月3日，日本外相加藤高明致日置益训令，命其向中国提出“五号问题”，即“二十一条”。
有了外交、军事上的配合和保障，制定了交涉“二十一条”的具体方针和手段后，日置益带着加藤的训令和“二十一条”，火速返华。1915年1月7日，中国宣布取消战区，要求日军撤出。日本大隈政府蛮横地予以拒绝，并乘机将蓄谋已久的侵华方案付诸实施。
袁世凯在“二十一条”交涉中接受日本最后通牒后，向各级文武官吏发布密谕，其中揭露了日本长期以来的阴谋：
立国今日，非自强无以图存，而强弱之分，悉由人事。日本前在闭关时代，其学术政治与中国无殊，自明治维新以来，上下一心，步武西法，乘时而动，发愤为雄，四十余年所惨淡经营者，无非求达其东亚大帝国之政略。当合并朝鲜之时，现在首相大隈重信已自命为中国将来之统监。盖其兼营并进之图，远交近攻之策，处心积虑，殊非一朝。究其致强之由，则以国民教育为根本，而明耻教战即寓于教育之中。故人人以当兵为义务，以战死为殊荣。就其近年军事言之，征发陆军，可达百万，海军战舰，已逾六十万吨，席其方张之势，日思拓地殖民，彼为刀俎，我为鱼肉，实逼处此，岌岌可危，厝火积薪，早成险象。前清末造，政失其纲，泄杳成风，人无远虑，加以亲贵用事，贿赂公行，各私其家，何知卫国。迨至武昌事起，举朝失措，列强响应，瓦解土崩。日本浪人，利用此机，秘计阴谋，无所不至。我人民之生命财产，间接直接而受损失者，不可胜计。苍赤何辜，言之流涕。幸而天佑中国，祸乱削平，予得以衰病余生，底定全局，殊出强邻意料之外。回忆当日，万险环生，至今心悸。国事粗定，欧战发生，关系于均势得甚大。日本利欧洲列强之相持，乘中国新邦之初建，不顾公法，破坏我山东之中立。军队所至，四境骚然。官吏见侮之横，居民被祸之惨，笔不能罄，耳不忍闻。我国受兹痛苦，方以退兵为抗议，彼不之省，又提出酷烈要求之条款。
这一段文字可以说是对日本长期以来侵华阴谋和步骤的最好揭露，说明中国政府对日本的野心早已洞若观火，无奈国力衰微，难以及时有效地加以阻止。