第三章
产业新城开发的宏观环境

产业新城作为一种新的城镇化（新城）建设模式，能够在疏解城市功能、调整产业结构、发展多中心都市布局、促进区域协同发展等多方面起到重要作用，在西方各国已经得到实践上的检验，适合处于转型期的国家。目前我国已进入新型城镇化建设阶段，政策不断强调“协调发展”“产城融合”，同时，经济新常态对产业结构调整与升级提出新要求，科技文化水平的进一步发展既为当前多个行业提供了机遇，也提出了新的发展方向。在社会、政治、经济与科技文化等大背景下，产业新城能够回应国家与社会新的建设要求，拥有长足而广阔的发展空间。

一 社会背景

改革开放以来，我国开始了以工业化为推动力的城市化进程，通过产业发展升级、产业结构调整及其引起的农业人口向城镇人口的转化，来推动城市发展与形态演变。当下我国进入新型城镇化阶段，对产业新城发展方向提出新要求，既需迎合新型城镇化建设，又要满足产业发展趋势。

新中国成立之初，我国城镇化进入起步阶段，1952年《1953～1957年计划轮廓（草案）》等文件中明确提出“以重工业为主，轻工业为辅”的工业发展战略，资源型城市得到优先发展，城镇人口由新中国成立之初的不足6000万人增加至1957年的9949万人，城镇化率由10.64%提高到15.39%。1958～1965年，“大跃进”式发展带来了城镇化盲目推进，三年自然灾害使得经济整体陷入衰退，城市人口由1958年的10271万人上升至1960年的13073万人，之后到1963年下降至11646万人，城镇化率由1958年的16.25%上升到1960年的19.75%，到1965年下降为17.98%；“文革”时期我国城市化进程基本停滞，1966～1978年的13年间，城市数量仅增加了18个；1978年改革开放后，我国城镇化重新走上正轨，进入稳步推进时期，农村家庭联产承包责任制解放了大量农村劳动力，大量农民进入乡镇企业务工，开创了“离土不离乡”的农村劳动力转移模式，推动了城镇化的发展，呈现出“先进城后建城”的格局，城镇人口由25094万人上升至31203万人。1996年中国城镇化率超过30%的关口，达到30.25%，开始进入快速发展阶段，至2016年，我国城镇人口达到79300万人，城镇化率升至57.35%，20年提高近27个百分点，如图3-1所示。

资料来源：国家统计局。

从国际经验来看，城镇化率30%～70%为城镇化建设的加速阶段，我国未来城市人口增长尚具有较大空间。然而，在城镇化建设的进程中，大多数地区一味求量，忽视了对质的要求，“摊大饼”式的城镇化建设带来了产业结构落后、城市交通拥堵、就业压力剧增等一系列问题，“城市病”开始出现并愈演愈烈，包括城市人口的剧增与交通的拥堵、水资源与能源的短缺、大气污染、房价不断上涨与大量住房闲置等多方面问题。我们必须意识到，我国城镇化已经进入新阶段，有许多新问题等待解决。

随着城镇化的发展，我国产业结构与发展重点也多有变动。根据库兹涅茨法则，随着时代的变迁，第一产业实现的国民收入在整个国民收入中的占比是不断下降的，同时农业劳动力在劳动力总数中的占比也是不断下降的；第二产业国民收入在整个国民收入中的占比是上升的，但工业劳动力的占比是大体不变的；而第三产业的劳动力占比呈现上升趋势，国民收入的占比大体不变。城市经济发展过程大致可以划分为从农业经济到二元经济、再从二元经济到现代经济增长的过程，其中二元经济包括劳动力生产与资本生产。工业革命通过在工业城市周边地区培育一批新兴城市，影响农村经济生产方式、管理方式等多个领域，加速城市化发展，城镇化是农业经济向工业经济转换的转折点，而第三产业在产业结构中的占比是社会分工发达程度的标志，由工业发展到服务产业发展标志着城市功能的全部拓展。结合来看，产业结构演进趋势应当与区域经济空间结构由农村地区向城镇地区转移的结果一致 ，如表3-1所示。

我国目前正处于由工业经济向服务经济转型的时期，不可再依赖以往的传统工业，要向生产要素集聚和服务产品的重点产业转向，同时要开始注重城镇的产品与信息功能。然而在过去，我国产业集聚与经济发展主要依靠20世纪的产物——开发区，通过优惠的投资政策吸引产业落地，以开发区为中心逐渐形成单独经济增长极，在经历了1978～1991年各开发区百花齐放、百家争鸣，1992～1996年邓小平二次南方谈话推动经济技术开发区进入大发展的黄金岁月，自20世纪末期，开发区开始面临各种问题，包括优惠政策过期、土地资源紧张、劳动力短缺、产业升级压力大等，其“孤岛”式的发展也开始暴露种种弊端，环境污染、基础设施配套滞后、产业发展后劲不足等问题愈演愈烈，开发区急需转型为一种新的区域发展平台来实现产业集群效应。对于开发区的转型，总体来看有两个方向，一种是对开发区现有区块进行功能再开发，促进工业区转化为城市区；另一种则是提高产业用地的效率，加大开发强度，增加投资促进产出，提高开发区内工业用地的效益。而综合来看，建设综合新城既能够提升园区独立性与功能性，又可扩大空间规模，在实际中被越来越多采用。

城镇化建设进入新阶段，对传统产业提出新要求，只有积极推动工业化、信息化、城镇化与农业现代化的互动协调发展，才能够实现高质量的城市建设与高拉力的经济提升。而产业新城以产业为主导，建立相对独立的新城镇，通过产业和城市融合发展，产城互动，从而实现工业化和城市化的相互推进。产业新城将城镇化和工业化有效地融合在一起，城镇化与工业化互动并进，工业化是城镇化的根本动力，城镇化又带动工业化的发展，为工业化提供发展载体，共同推动城市建设与经济发展。

二 政策背景

政府对新城建设的影响可通过行政手段给予园区税负减免、低税率和贷款担保，或者由公共研究机构和服务中心提供定制化的商务服务，也可以通过组织自助协会和合作生产商促进创新。新中国成立以来，我国不断调整城镇化建设相关政策，近年来多次强调“协调发展”，为产业新城的建设提供总体指导。同时，出台了与“产城融合”相关的多部文件，有力支持了产业新城建设的推广与发展。

国家“十三五”规划纲要明确提出，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别要在2015年56.1%、39.9%的基础上提升至2020年的60%和45%；要因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇；《国家人口发展规划（2016～2030年）》提出，要加快推进以人为核心的城镇化，引导人口流动的合理预期，畅通落户渠道，全面提高城镇化质量；将具备条件的县和特大镇有序设置为市，增加中小城市数量，优化大中城市市辖区规模和结构，拓展农业转移人口就近城镇化空间；十九大报告明确提出“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力”；同时提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化；以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区；以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展；支持资源型地区经济转型发展”。科学规划城市群规模和布局，以城市群为主体，推动大中小城市和小城镇协同发展，这些新的政策理念标志着我国城市发展战略实现了从“严格控制”单一城市规模到强调城市间“协调发展”的根本性转变，同时突出强调走特色新型城镇化道路，合理响应人口的就业需求、公共服务诉求和城市可持续发展的要求。产业新城是“产城融合”目标下的有效模式，符合国家总体规划的新要求。

根据《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》有关要求，进一步完善城镇化健康发展体制机制，推动产业和城镇融合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极，形成功能各异、相互协调补充的区域发展格局，国家发展和改革委员会发布《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，针对科学推进产城融合示范区建设做出了明确部署，提出为新型工业化和城镇化融合发展探索可复制、可推广的经验做法，有力支持了产业新城的进一步发展；在《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》与该示范区建设的精神指导下，各省市也结合自身情况分别从财政、税收、服务等方面在产业新城方面给予支持，不少研究机构也开始为产业新城建设提供服务，在政策助推下产业新城发展前景良好，参见表3-3。

三 经济背景

“十三五”开局以来，我国经济发展进入新常态的转型阶段，经济增长速度逐步放缓，经济发展方式面临转变，经济增长动力开始发生变化。我国正站在新的历史起点上向经济强国奋进，如何对世界经济新局势和自身发展形势进行准确把脉，并找到未来持续发展的突破口，是一项复杂、系统的重大战略任务。中国自2010年跃居全球第二大经济体后，工业化进程迈入后期，出现不同于过去40年的特征，经济增速持续下滑，从高速增长阶段步入中高速增长阶段，但就业相对良好。当前我国经济进入增速趋于潜在水平、CPI指数和通货膨胀率在合理区间、物价涨幅趋于适度、新增就业趋于稳定、经济结构趋于优化的新常态。就中国现实经济而言，新常态呈现如下显著特征：一是经济增长速度从高速转为中高速，潜在增长率回落至7%左右的浮动区间；二是宏观经济政策调整由强刺激、硬措施过渡到温和、稳健的政策；三是经济增长的动力从依赖投资和出口拉动转向消费拉动，从物质生产力驱动转向创新驱动；四是国有资本布局重调，进一步释放民营资本活力，混合所有制经济成为基本经济制度的重要实现形式；五是新型工业化、农业现代化、信息化、城镇化并举，后发优势明显；六是产业转型升级速度加快，产业结构亟须优化，产业协同创新能力亟待增强，产业发展的宏观基础（创新计划实施）和微观基础（企业创新机制）并举。

产业转型是经济转型的基础，是体制转型的先导，经济新常态和工业化后期的新阶段为中国产业发展带来挑战。改革开放以来，中国工业化进程主要依靠人口众多的大国工业化、长期快速推进的工业化、低成本出口导向的工业化、区域发展极不平衡的工业化，以追求在短期的经济高速发展。然而在当前宏观环境下，继续保持长期高速推进、低成本出口导向的工业化进程，已经无法实现。国际金融危机后，产能过剩问题由钢铁、水泥、煤化工等传统产业扩大至造船、汽车、机械，甚至波及光伏、多晶硅等新兴战略性产业。试图等待经济形势复苏后依靠快速经济增长来化解这一难题已几无可能，粗放的经济发展方式与低成本的工业化战略必须转变。在产业结构上，内需不足与消费不振导致需求结构失衡；农业基础薄弱、工业大而不强、服务业发展尤其是现代生产性服务业发展滞后，“一产不稳、二产不强、三产不大”问题严重；城镇化发展滞后、中西部地区发展滞后、城乡和区域之间生活条件和基本公共服务差距较大破坏区域协调发展。优化产业结构、促进产业结构转型升级成为中国经济结构调整的突破口。

中国经济保持40年的高速增长，得益于相对稳定宽松的国内和国际经济环境。但是随着全球经济权力的转移，发达国家的消费趋于正常化，新兴市场国家高速增长回归到常态，均衡、可持续和包容性增长的理念成为全球共识，全球经济增长格局普遍步入“新常态”。中国未来的国际环境不再那么宽松，外向型经济结构难以为继，低成本制造培育的低端全球优势势必终结，新一轮的结构调整和路径探索迫在眉睫。经济增长是多重因素组合起来共同作用于生产过程的结果，而支撑经济增长最关键的因素是生产要素和产业发展，要适应“新常态”就必须调整产业发展方向，抓住未来发展的重要战略机遇，解决“旧”问题，培育“新”优势，具体来看可分为两个方向：

首先，在产业发展驱动力上，我国长期以来依靠物质要素投入推动的经济增长方式，不可避免地受到资源和环境不可持续供给的制约。为加快产业结构升级和转型，改革开放至20世纪90年代初期，国家先后出台产业升级政策加强高新技术对传统产业的渗透，鼓励对引进技术的消化、吸收和再创新，但实际效果并不明显，执行过程中存在过度追求短期经济效益和数量型规模扩张而忽略科技创新等问题。此后十余年间，为扭转某些传统行业的产能过剩、耗能过度和大规模低水平重复建设的问题，产业升级政策转向优化产业结构、大力发展支柱产业和高新技术产业，国家相继出台鼓励创新的产业技术政策、税收财政优惠政策，但是这一时期，引进和模仿创新仍然是产业技术的主要来源，鼓励产业自主创新和原始创新的政策较少。在经济新常态下，低劳动力成本、低土地成本、低环境成本的时代已经过去，科技创新及科技产业化以规模性扩张、技术领先、高附加值以及产品性能质量升级等，改变着产业空间布局及其结构形态，决定着产业转型升级和产业结构调整的特征和方向。传统的物质生产力要素在工业化前中期是投入核心，而工业化后期则转向创新驱动，创新驱动代替以资源和资本为核心的要素驱动已成为历史必然和现实选择。创新驱动是利用技术、知识、信息、管理制度和运营模式等创新要素对原有的资本和资源等物质要素进行重新组合，以新的知识、技术提高物质资本的效益，提升劳动者素质和企业管理水平。创新是一个国家迈入工业化后期和现代化社会的一个重要标志，纵观各国产业发展历程，无一例外都是靠科技创新和技术扩散支撑。迈克尔·波特（2002）指出，产业发展只有从自然禀赋推动和资本推动阶段跃升到创新推动阶段，才能使价值链从低层次的连续跃升为高层次的连续。十八大明确提出实施创新驱动战略，《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》指出要“培育战略性新兴产业特色集群，由产城分离向产城融合转变，推动研究机构、创新人才与企业相对集中，促进不同创新主体良性互动”。产业新城综合考虑新兴产业与创新孵育，将城市建设、产业生产、人口集聚有效组合，促使各部分之间建立起相互依存、互利互惠的动态关系，以创新推动产业发展，以产业带动城市建设，以城市吸引人才落地，以人才保持创新，从而形成以创新为发动机的良性循环，有利于产业发展驱动力的转换。

其次，在产业集聚效应上，从各国产业演化规律看，产业发展的一个重要特征是产业在某一特定区域范围内发展壮大。产业集群是产业地域化的高级阶段，是以产业价值链（包括产品链、信息链、知识链、创新链）为核心的全方位延伸，集群主体包括企业、知识性机构、中介机构和顾客，在产业关联、资源互补、协同创新、知识整合和渠道创造等方面的特征较为突出，能够发挥集聚效应、整合效应和创新效应（波特，1998）。然而我国目前尚处于产业发展的集聚阶段，集群规模小、档次低、结构趋同、特色缺乏，很多产业“聚而不群”，这既不利于产业集聚效应与整合效应的发挥，也影响创新效应的发挥。熊彼特指出，创新不是孤立事件，它的出现具有规律性，在时间上并非呈均匀分布，而是趋于集群或者成簇分布。“集群创新”通过对特定区域内相对集中的同类或相关产业进行优化组合，使其创新效应得到充分发挥，从而产生更强的产业竞争优势；其实质也是企业、科研院所及相关研发基地技术创新能力的集成，是推动企业技术进步的重要网络支撑。集群创新离不开企业创新，但是集群创新不等于企业创新，它不再是单个企业内部相对独立和封闭的资源开发和利用，而是整个产业内相对开放松散环境下的创新竞合行为。传统观念认为，政府政策目标应定位于单个优秀企业，而不是产业，从而有利于促进地方经济多样化。虽然这种政策条件能够增加GDP和就业，但是从长期来看，政府所扶持或鼓励引进的企业因缺乏相关价值链的配套和支撑，发展后劲不足，地域根植性不强，容易因地区优势的动态变化而迁移，政策吸引力的有效性和真实性经不起长期考验。通过产业技术、体制、管理、信息、服务等方面的产业集群的综合创新，对行业共性、关键与前瞻性技术实现突破式创新，使我国产业技术进步真正建立在自主创新基础之上，才能满足我国产业发展的现实需要。产业新城强调区域发展，具有目标多元、要素集成、互动高效的特点，通过“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡统筹”实现区域的科学发展，在政府与企业的共同合作下，搭建资源、资本、劳动力、技术等各种要素的集成体系并实现不同利益主体之间的高效互动、协调发展，不同于传统的单一功能或产业的开发园区，产业新城具有完备的产业及配套支撑、人口适度集聚和空间合理开发，有利于产业集聚效应、整合效应与创新效应的发挥，实现由“单个创新”到“集群创新”的转变。

四 科技环境

科技是国家强盛之基，是国家软实力的最好体现，只有拥有强大的科技水平，才能实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。近年来，在党中央的引导与积极推进下，我国科技文化整体水平大幅提升，“双创”领域成果丰硕，为多种行业的重新盘活与整体转型带来机遇与可能。一直以来中国都是世界主要工业产品的生产国和出口国，历史上曾多年占据制造业大国的首位，虽在1850年左右被拉下位置，但于2010年重回第一。目前，中国有超过200多种工业产品的产量和出口量都居世界第一，其中有数十种产品的出口占到全世界出口总量的70%以上。其中制造业作为我国市场化最高的产业领域，对中国经济发展起到了十分重要的作用，是国民经济的基础和重要支柱，在国际市场上占据较大份额，但不可忽略的是，一直以来中国的制造业以代工和仿制为主的形态使得中国的创新能力、品牌质量水平处于世界相对较低水平，同时在产业链上缺少从上到下的自主化体系或完整的“一条龙”生产条件。工业和信息化部指出，我国目前基础材料、基础零部件、基础工艺和产业技术基础还不够完善，而土地、劳动力、资源、环境等要素成本的迅速提高也对我国产业发展模式提出挑战。为了应对全球新一轮技术革命与产业变革，2015年国务院印发了《中国制造2025》，以创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本作为基本方针；以提高国家制造业创新能力、推进信息化与工业化深度融合、强化工业基础能力、加强质量品牌建设、全面推行绿色制造、推动重点领域突破发展、深入先进制造业结构调整、积极发展服务型制造和生产性服务业、提高制造业国际化发展水平作为任务和重点，并提供八大支撑和保障，重点发展多个技术产业，参见表3-4。

《中国制造2025》强调创新驱动，力图发展我国制造业，提升产业整体科技水平，在全球竞争中获得优势，同时促使我国产业结构与经济转型升级。而产业新城为完整的产业生产链提供良好的交流与发展平台，有利于我国制造业通过集聚效应得到更为高速与高质的发展。

科技水平的提升离不开创新的驱动，2014年9月，国务院总理李克强公开发出“大众创业、万众创新”的号召，随后被写进2015年政府工作报告予以推动，国务院常务会议进一步支持要“鼓励地方设立创业基金，对众创空间办公用房、网络等给予优惠；对小微企业、孵化机构等给予税收支持；创新投贷联动、股权众筹等融资方式；取消妨碍人才自由流动、自由组合的户籍、学历等限制，为创业创新创造条件；大力发展营销、财务等第三方服务，加强知识产权保护，打造信息、技术等共享平台” ，“双创”活动就此展开，各地市纷纷推出创新创业优惠政策，力图推动创新技术应用与创新人才培养，为各个创业项目继续多方面支持与鼓励。产业新城通过设立人才孵化器、创业空间，利用产城融合的概念，在发展产业技术的同时，给予了个人与企业成长的机会与平台，符合我国“双创”氛围，也有利于通过创新驱动来发展新兴科技与文化，参见表3-5。

最后，我国当前多个高新产业处于迅猛发展期，如通信方面4G到5G的提升，通过降低网络连接的延迟，能够促使“物联网”的进一步发展与更广范围的运用。高速低延迟的网络，意味着更快的反应和更大的信息量，从而推动自动驾驶、智能车间、智能制造等技术从想象走向现实。而人工智能的高速发展，使得高效且稳定的管理者与信息处理者成为可能，人脑负责决策，人工智能负责管理和辅助计算，这样的模式可以对原有的管理架构进行升级改造，也可以创造出新的产业管理模式。最新的智能设备与“工业4.0”的生产线，能够使得生活、生产、维护、安保的人工成本以及容错率大大降低，效率得到空前提升。即便是出现紧急情况时的应急处理，都可以由人类预编制，由人工智能负责日常运行物联网局域网自行做出快速反应，甚至是管理者远程手动操控。多个新型产业与技术为产业新城的发展带来更好的发展机遇和更广范围的选择，而在城市规划上这些新型产业与技术的运用，能够促使产业新城不再是基于城市而建立的新产业集群，成为一个新型的、便捷的、先进的城市模型的范本，智慧城市与智能园区的联动建设不再是幻想。 jhWAr5IEE+oTNkMd7QvxQTU5KhQScSqPbWa9PgWX4mFeOyCtA3l8r23rAUfVcitl