第二章
产业新城的概念演进与实践发展

产业新城作为一种新型开发模式，是在新型城镇化背景下，以人为核心、以产业发展为基石、以“产城融合”为标志的城市发展创新模式和人本的城市开发哲学，为中国的新型城镇化提供了可资借鉴的模式样本。作为新城运动的一种创新模式，产业新城在多个国家和地区被推广运用，其内涵和外延也不断得到丰富发展。本章从产业新城的起源出发，以理论为支撑、以时间为纽带，较为详尽地介绍了早期产业新城的历史演变，以及近年来国内外的实践进程，以期梳理出较为完整系统的产业新城发展脉络。

一 国外：概念起源与实践

新城运动的起源可追溯至20世纪的英国，作为工业化和现代化发育最早的国家，英国的工业化所带动的城市化进程为其他各国提供了参考。新城是城市规划实践中的一种尝试——为应对大都市中人口和经济活动过分集中等问题，平衡人口、就业、居住空间，在原有城市以外规划新的空间单元即新城，通过设置住宅、产业、公共服务中心以重新安置人口。在第一代、第二代新城运动中，英国以缓解大城市人口压力为主要目的，建设了一系列新城以供居住。二战后，西方各工业国家普遍进入经济发展的“黄金时期”，人口数量与密度的急剧增长、市区产业聚集的不断增强，使得大城市占地迅速向外蔓延，形成单中心高度密集的城市形态，但中心城区人口密度过高的城市结构并不利于城市的有效管理与持续发展，城市交通压力急剧上升、住房供给紧张、房价和地价快速攀升、城市环境恶化等一系列问题产生。

为此，西欧各发达国家开始效仿英国，为疏解城市功能进行了大规模的卫星城建设。最初，各国建造卫星城的主要目的是吸纳来自中心城区的人口，但随着战后经济的不断恢复，人们对生活的要求逐步提高，仅接纳大都市过剩人口的新城开始暴露诸多缺点。比如，其在空间联系上过分依赖新城中心区、密度太低、人口规模小、难以提供充足的文娱或其他服务设施、缺乏生气和活力等。因此，至20世纪70年代，以英国为首的西方国家再次掀起新城建设和扩张的高潮，试图吸引来自城市中心城区的就业和产业，使新城既要作为大城市过剩人口的疏散点，又要成为区域的发展中心，第三代新城运动就此开始。

新城建设往往带有政府特定的战略意图，其发展模式的选取会因实际国情与执政理念的不同而发生变化。与英国新城建设发展历程不同的是，20世纪20年代，美国人口城市化水平刚超过50%，城市化速度便放缓，此后，大城市的人口和产业向郊区扩散，城市结构由单中心向多中心演化，郊区新城建设高潮开始出现，郊区新城与中心城市构成了大都市区。当时，许多新城属于典型的“卧城”，只发展少量的商业和生活服务业，主要满足新城当地居民的自身需求。不同历史情境下，城市需要解决的问题不同，新城建设的目的也自然有了时间与空间上的差异。

而在发展过程中，由于被不断添加因国情而异的规划理念，新城建设逐渐形成了多种模式。比如，以国家立法为基准、在政府主导下由新城开发公司进行规划建设的田园新城，随城市郊区化发展自然形成的边缘新城，以公共交通为导向开发的TOD新城，对城市中心区域或政府依附性较强的副中心新城、行政中心新城，以及以一种或多种产业为驱动力从而带动整个城市发展的产业新城。其中，产业新城在政府主导下，以发展新兴产业和缩小地区差距为出发点，选择合适的区位集中开发，建设产业园区和居民区，壮大重点支持产业，能够在较短时间内吸纳大量就业人口，促进城市与产业互融，形成带动区域发展和实现国家战略意图的新增长极，因此在各国家转型期发挥了重要作用。20世纪70年代，韩国政府在距首尔都市区较远的庆尚北道建了昌原、龟尾等产业新城，重点发展电子、精密仪器、电机等新兴产业；20世纪70年代中期，日本政府在距离东京约60公里处建设筑波科学城，引入大量研究机构与技术人才，以筑波大学为纽带，重点发展电子信息等高新技术产业，对国家产业转型升级与结构调整起到重要作用。

近些年来，学界发现，大范围建设新城可能存在削弱大城市尤其是中心区的国际竞争力、影响世界城市建设的风险。大城市尤其是中心城市往往是一国经济发展的“龙头”，是国家参与国际分工与竞争的重要主体，纽约、伦敦、巴黎等城市在经历了新城建设有效疏解“大城市病”后，开始面临核心城区逐渐萎缩的问题，为确保其在全球层面的吸引力与领导力，其城市规划开始转而强调核心区的紧凑发展。如2004年以来，伦敦先后出台四部规划，明确伦敦成为欧洲主导城市和世界城市的发展定位，并贯彻增长、公平及可持续发展三个基本原则。如今反观国内，由于所处发展阶段不同而导致的新城建设风险开始出现，我国“大城市病”尚未解决。而新城建设尤其是产业新城，对疏解城市功能、调整产业结构、发展多中心都市布局、促进区域协同发展的作用被诸多国家实践证明，开展新城建设、发展产业新城无疑是转型期的合适选择。

二 国内：概念演进与实践

（一）业内实践发展

国内在产业新城领域的实践最早可以追溯到20世纪。彼时，为了应对人口迅速增长对香港本岛和九龙市区带来的各种压力，中国香港从20世纪70年代就开始规划建设新城。新城在香港规划史上占有重要的位置，在香港整体发展中也扮演了积极的角色。香港的新城，是指在中心市区外围合适的地点建造的居民区、工业区以及相关的社会服务设施，以吸引新增人口定居并疏散旧城人口，从而缓解市区中心在住宅、交通和就业等方面日益增加的压力，避免城市的恶性膨胀。香港新城建设积累下的主要经验在于，产业新城需要明确功能定位、规划较为完善的职能、确定较高的规划建设标准、建设快捷的交通以及统筹兼顾各阶层。

在内地，城镇化一直是国家关注的对象。始于1953年的大规模工业化建设使大批农民流入城市，1957～1960年，全国城镇人口从9950万增长至13070万，城镇化率由15.39%增长至19.75%，一定程度上出现了“过度城镇化”现象。为减轻城市供给负担，国家于1960～1963年实施了压缩城镇人口的调整方针。1962年10月6日，中央下发了《关于当前城市工作若干问题的指示》 ，指出要调整市镇建制、缩小城市郊区、完成减少城镇人口的计划。

改革开放以来，国家明确提出要“提高对城市和城市建设重要性的认识”。1978年4月，党中央批转了《关于加强城市建设工作的意见》 （以下简称《意见》）。《意见》指出“城市是我国经济、政治、科学、技术、文化、教育的中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用。城市建设是形成和完善城市多种功能、发挥城市中心作用的基础性工作”，并提出了“控制大城市规模、发展中小城镇”的城市工作基本思路。

20世纪80年代，世界新技术革命兴起，在中国改革开放大潮中，科技、工业园区应运而生，并逐步发展为中国较早的产业新城。

1988年，武汉东湖新技术产业开发区创建成立，1991年被国务院批准为首批国家级高新区，2001年被国家发展计划委员会、科技部批准为国家光电子产业基地，即“武汉·中国光谷”，2007年被国家发改委批准为国家生物产业基地，2009年被国务院批准为全国第二个国家自主创新示范区，2011年被中组部、国务院国资委确定为全国四家“中央企业集中建设人才基地”之一，2016年获批国家首批双创示范基地，并获批为中国（湖北）自由贸易试验区武汉片区。截至2017年，东湖高新区规划面积为518平方公里，下辖8个街道、八大产业园区，集聚了42所高等院校、56个国家及省部级科研院所、66名两院院士、20多万专业技术人员和80多万在校大学生 。2016年，东湖高新技术区企业总收入高达11367亿元，申请专利突破2万件，同比增长30%以上。

1992年7月，张江高科技园区作为中国国家级高新技术园区在上海浦东新区成立。1999年8月，上海市委、市政府颁布了“聚焦张江”的战略决策，明确园区以集成电路、软件、生物医药为主导产业，集中体现创新创业的主体功能。2005年9月7日，国家发改委第56号公告公布《第四批通过审核的国家级开发区名单》，张江高科技园区位列其中。经过二十余年的开发，园区构筑了生物医药创新链、集成电路产业链和软件产业链的框架。园区有国家上海生物医药科技产业基地、国家信息产业基地、国家集成电路产业基地、国家半导体照明产业基地、国家863信息安全成果产业化（东部）基地、国家软件产业基地、国家软件出口基地、国家文化产业示范基地、国家网游动漫产业发展基地等多个国家级基地 ，并建有国家火炬创业园、国家留学人员创业园。2016年，上海张江高科技园区的净利润为328亿元，同时，园区在工业总产值、营业收入、稳健性指标方面均位于上海规模性园区首位。

1994年2月，苏州工业园区作为中国和新加坡两国政府间的重要合作项目，经国务院批准设立，同年5月实施启动，行政区划面积为278平方公里，其中，中新合作区80平方公里，下辖4个街道，常住人口约80.78万人。截至2015年12月，苏州工业园区建成各类科技载体380余万平方米、公共技术服务平台30多个、国家级创新基地20多个；国际科技园、创意产业园、中新生态科技城、苏州纳米城等创新集群基本形成，增加科技项目约500个，拥有各类研发机构356个、国家高新技术企业554家；万人有效发明专利拥有量达57件，PCT国际专利申请136件；上市公司总数达13家 。2017年实现地区生产总值2350亿元，同比增长7.2%；实际利用外资9.3亿美元、固定资产投资476亿元；R＆D投入占GDP比重达3.48%；社会消费品零售总额455亿元，同比增长12%；城镇居民人均可支配收入6.6万元，同比增长7.7%。在全国经开区综合考评中位居第1，在全国百强产业园区中排名第3，在全国高新区排名上升到第5，均达到历史最好成绩。

2002年，创新发展、智慧生态、宜居宜业的固安产业新城项目启动，这一案例在我国产业新城发展史上尤为引人瞩目。产城融合是新型城镇化的主导方向，在京津冀一体化中发挥重要作用，正是基于此，“以城带产、以产兴城、产城融合、城乡一体”的全新发展理念让固安成为产业新城的县域样板。2002年，固安县政府与华夏幸福采用PPP市场化运作模式打造固安产业新城，拉开了固安“一年一大步，三年大变化”的快速发展序幕。2002年，固安全县财政收入仅1.1亿元、发展水平位列廊坊市10个县（市、区）中的后两名。而到2017年，固安全县财政收入完成98.5亿元，增长了近100倍；一般公共预算收入完成41.4亿元，总量居河北省第三位。依托于经济的腾飞，固安不断提升城市承载功能，推动城乡统筹协调发展，城乡面貌快速提升、基础设施更为完善、居民收入稳定增长。固安用16年实现华丽转身，这一切都起源于华夏幸福产业新城项目的模式创新，即破除路径依赖，引入市场力量，通过PPP模式为市场为委托区域提供全流程综合性整体解决方案。

2002年6月，固安县政府与华夏幸福签订协议，按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城，正式确立了政府和社会资本的合作模式。起步阶段，华夏幸福以最好的资源保障吸引企业入驻，随着入驻园区的企业增加，华夏幸福开始布局园区内部的升级整合。华夏幸福以开发运营的产业新城为平台，在城市发展的不同阶段，根据人口、产业集聚程度和需求增长程度，在平台上接入产业投资与运营、教育培训、医疗健康及商贸物流服务等多元化配套业务，从而最大限度地获取区域经济发展带动的与产业转型升级和居民消费升级相关的投资与服务收益。站在当下回顾过去，以产城融合推进新型城镇化是一条有效途径，县域经济的发展在京津冀一体化中发挥了重要作用 。华夏幸福建设运营的固安产业新城以产业为先导、以城市为依托，建设产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美的新城区，是产业新城模式的一大突破性创新，是推动地方产业转型升级的动力引擎，具有样本性的借鉴意义。

2007年，大厂县委、县政府与华夏幸福合作共同打造大厂产业新城。10年后的2017年，《住房城乡建设部关于命名2017年国家园林城市的通报》（建城〔2017〕225号），公布了2017年国家园林城市名单，其中大厂入选国家园林县城，这意味着在京津冀协同发展的战略背景下，将大厂建设成为“北京城市副中心后花园”的工作迈上了新的台阶。“国家园林县城”是对县域生态环境和经济社会发展综合水平的全面检验，是住建部根据《国家园林县城标准》评选出来的分布均衡、结构合理、功能完善、景观优美、人居生态环境清新舒适、安全宜人的县城，而这样一个称号花落大厂，是对大厂高质量的城市建设和发展水平的最中肯评价。从昔日的畜牧之乡到国家园林县城，离不开大厂产业新城的身影。作为以先进规划理念构建全新产业体系的大厂产业新城，以“五个坚持”为核心理念，以生态绿色为底板，以幸福城市为载体，以创新驱动为内核，以产业集聚为抓手，以人民幸福为根本，建设创新型产业集聚、城市功能完善、生态环境优美的生态城市，打造区域转型升级的新引擎。在经济发展方面，通过完善的产业促进体系，构建区域经济发展综合解决方案；在城市发展方面，以提升人的幸福感为出发点，打造幸福城市；在民生保障方面，已形成一套体系完善、可持续的民生保障模式。未来，在北京城市副中心建设、北京“城市向东，文化向东”战略机遇下，在京津冀协同发展的历史机遇面前，大厂产业新城以其无可复制的独特区位优势、便捷立体化的交通，将成为河北全方位深入对接北京的重要“桥头堡”，更将成为京津冀协同发展的先行区。

无独有偶，嘉善产业新城也是近几年崛起的新星。嘉善产业新城位于浙江省嘉兴县，地处长三角“沪杭苏甬”黄金十字轴线中枢位置，毗邻嘉善高铁南站，23分钟可直达上海虹桥机场。该项目于2013年启动建设，已经成为华夏幸福产业新城项目的江南“新标杆”。在产业培育方面，嘉善产业新城以现代化高品质商务研发楼宇为载体，聚焦发展智力密集型楼宇产业集群，重点打造科技研发、商贸服务、影视传媒、软件信息等战略新兴产业集群。同时聚焦全球创新资源，依托太库、火炬孵化等创新载体，加速企业孵化，助推区域产业升级。截至目前，嘉善产业新城共招引企业165家；创新产业集群4个、产业载体面积已建成7.6万平方米，在建14万平方米。华夏幸福年报显示，2017年嘉善产业新城新增签约投资额突破百亿元，达到135.98亿元。在城市建设方面，嘉善产业新城以水为纽带，有机串联城市的产业、居住、旅游与商业，通过不断完善城市的公共服务和生活配套功能，打造宜居社区，有效导入人口，形成城市可持续发展的动力。

除嘉善产业新城外，华夏幸福在浙江省的另外三座产业新城也都有着清晰的定位：湖州南浔产业新城将快速提升产业承载力，推进新能源汽车、生物医药等产业集群的打造；湖州德清产业新城将加快新旧动能转换示范区的打造，加快产业集群的谋划和落地，为县域高质量发展不断注入新动能；嘉兴南湖产业新城则将大力发展智能终端、医疗器械、专用装备等战略性新兴产业集群。 “外埠”区域销售额大幅提升，标志着华夏幸福已进入全国化布局发展新阶段，也意味着我国的产业新城发展拥有了异地复制的新样本。而异地复制的背后，是一套完整的产业发展体系，说明我国本土的产业新城运营商在产业规划、全球资源整合、选址服务、行业圈层、资本驱动、专业载体建设、一揽子政策、全流程服务八个方面已经具备了核心竞争力。

（二）政策效应叠加

进入21世纪，党和政府给予了城镇化发展更多关注，而产业与城镇融合发展成为城镇化建设的重要途径。2001年3月，全国人大九届四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（以下简称《计划》），《计划》指出：“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。小城镇建设要把发展重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇，使之尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用，强调发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设相结合” 。

2005年1月，《北京城市总体规划（2004～2020年）》发布，确定了“两轴-两带-多中心”城市空间结构，提出了新城发展战略。新城发展的主要目标是引导人口合理分布，成为疏解中心城区人口、产业与功能的主要载体；打造首都经济发展新的增长极，成为集聚新的功能和新兴产业的重要区域；辐射和引领本地城镇化和促进区域合作，成为首都实现城乡统筹、带动区域发展的规模化城市地区；落实以人为本和节约、环保、创新理念，成为首都建设宜居城市的示范区 。

2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《规划》）指出：“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”《规划》强调，“要科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展” 。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力” 。《决定》首次提出了“产业和城镇融合发展”的理念，2013年也被称为新型城镇化元年。在接下来的几年中，党和政府出台了一系列支持产城融合的新政策，促进中国城镇化健康发展。

2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》指出，我国存在产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化滞后于工业化等问题，并提出要推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系 。

2015年7月，“为进一步完善城镇化健康发展体制机制，推动产业和城镇融合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极，形成功能各异、相互协调补充的区域发展格局”，国家发改委发布了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》（以下简称《通知》） ，首次提出“产城融合示范区”概念，即依托现有产业园区，在促进产业集聚、加快产业发展的同时，顺应发展规律，因势利导，按照产城融合发展的理念，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，为新型城镇化探索路径，发挥先行先试和示范带动作用，经过努力，该区域能够发展成为产业发展基础较好、城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区。同时，《通知》针对科学推进产城融合示范区建设做出了明确部署，拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作，为新型工业化和城镇化融合发展探索可复制、可推广的经验做法。

2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确表示，“常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别要在2015年56.1%和39.9%的基础上提升至2020年的60%和45%，要因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇” 。2016年10月，为深入贯彻落实党中央、国务院部署，推进新型城镇化持续健康发展，进一步加强对各地产城融合示范区建设工作的指导，国家发改委印发了《关于支持各地开展产城融合示范区建设的通知》。根据一年来各地开展示范区建设的实际情况，提出了58个产城融合示范区建设的主要任务，要求各地在示范区建设中明确发展目标、控制开发强度、创新体制机制、落实工作责任。作为推动城镇化进程的发动机，产业新城的发展又迎来新一波政策利好。

值得一提的是，国家为了鼓励和支持其快速发展，多个部委也已经联合银行等金融机构为产业新城和特色小镇等提供资金方面的保驾护航。2016年年底，国家发改委、证监会明确表示，推动已建成并正常运营2年以上、具有持续经营能力的传统基础设施领域PPP项目进行证券化融资。2017年1月，国家发改委和国家开发银行表示，国家开发银行各分行积极参与特色小（城）镇规划编制工作，做好系统性融资规划和融资顾问工作，明确支持重点、融资方案和融资渠道，推动规划落地实施。此后，住建部与国开行、中国农业银行等也相继出台支持政策。

（三）经济效应初显

事实上，产城融合概念的提出和实践由来已久。如果以1979年国家批准建立第一个对外开放的工业园区——蛇口工业园来算作产业新城开端的话，那么产业新城迄今已走过近40年的探索历程。据《2016中国新城新区发展报告》显示，截至2016年7月，我国县及县以上的新城新区数量超过3500多个，其中国家级各类新区382个，还有150多个各类综保区、边境经济合作区等，各类省级产业园区1600多个，较大规模的市产业园1000个，县以下各类产业园上万计 。

在新型城镇化背景下，产业新城已然成为社会热点话题，国家也相继出台了一系列相关政策来支持其发展。虽然迄今为止，业界关于产业新城的定义尚未统一，但对其产城融合的特性却是一致肯定的，越来越多的企业紧跟国家发展战略布局，加入到产业新城的开发建设及运营中。得益于政府、企业等主体的多方参与和不断摸索，我国产业新城发展已初具规模，经济效应正在逐步显现，逐渐实现由量到质的转变，成为新的经济增长极。

但与此同时，我们也需要警惕，有城无产、有产无城以及个别地区房地产化现象较为突出。各地在追求高投入、快产出的政绩和经济逻辑之下，有待及时总结经验和教训，巩固、修正和寻找新的方法论。