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谈及土地征收，人们往往会在脑海中浮现出失地农民穷困潦倒、背井离乡、无家可归的图像，将征收与野蛮、暴力掠夺农民财产权相关联。土地征收被视为恶化农民生活环境的洪水猛兽。但是，考察现实社会生活，人们往往会发现另一种截然相反的现象。部分被征地农民因土地征收获得了巨额补偿款，过上了让生活在城市的小康家庭也羡慕的锦衣玉食的生活。部分农民对土地征收并非持排斥、抗拒的态度，甚至有所期盼，希望通过土地征收实现从农民到城市市民的身份转换，改变家庭的现有生活状态。征收致富与征收致贫、抗拒与期盼，这一系列相悖的概念在当代中国城市化、现代化的图景中共存。
对土地征收截然不同的态度和印象在一定程度上反映了我国当前土地征收补偿区域性差异明显。在征收补偿额过低的地区，失地农民在丧失其赖以生存和发展的基本生活资料后，无法维持其原有的生活状态甚至难以维系生存，势必对土地征收持排斥、抗拒的态度。反之，征收补偿额较高的地区，失地农民虽然不能再依靠土地进行农业生产活动，但是得到了一笔通过多年农业生产活动都难以获得的土地征收补偿款，财富快速增长，使得生存和生活的现状得到质的改善，势必对土地征收持期盼和欢迎的态度。
图2-5 征地区片综合地价标准比较
资料来源：参见《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》《天津市人民政府关于调整天津市征地区片综合地价标准的通知》《云南省征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准（试行）》《江西省征地区片综合地价》《甘肃省征地补偿区片综合地价》《内蒙古自治区征地统一年产值标准和区片综合地价》《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》《安徽省征地区片综合地价标准》《省人民政府关于贵州省征地统一年产值标准和征地区片综合地价成果的批复》《哈尔滨市人民政府关于实施征地区片综合地价标准的公告》。
课题组调研和收集的数据表明：土地征收补偿标准和方式存在明显的地方性差异。各地均制定了关于土地征收补偿的行政规章或管理办法。各地根据年产值或综合地价（见图2-5）确定的最低征收补偿标准虽然存在一定差异，但差距并不明显。
各地在最低补偿标准之上上浮的幅度差异显著。北京市海淀区东升镇征地补偿安置的最低标准为15万元/亩，但实际征地补偿标准为230万元/亩，上浮幅度超过了最低征地补偿标准的15倍。
广东、深圳等地频频爆出大幅度超过最低征地补偿标准的“天价补偿”。而发生恶性事件的山东省平度市杜家疃村的土地被征收时征收补偿（含土地出让收益）标准为30.3万元/亩。
另有不少地区严格按照最低征地补偿标准进行补偿或上浮幅度非常小。
整体而言，征地补偿标准与当地的经济发展水平密切相关。发达地区的征地补偿标准高于欠发达地区的征地补偿标准；沿海地区的征地补偿标准高于内陆地区的征地补偿标准。由城市中心向农村延伸，征收补偿的标准呈递减状态，递减的幅度逐渐减小。“城中村”里所谓的农民事实上已经在一定程度上完成了市民化转变，只是由于历史原因形成了在城市区划中残留部分集体所有性质的土地的格局。在土地价值有明确参考坐标的情况下，征收集体土地所给予的补偿相对充分。鉴于土地显著的特有开发价值和核心位置，土地征收补偿通常超过《土地管理法》关于年产值最高倍数补偿的限制。不少地区“城中村”的集体土地被征收时，考虑土地所在的区位，根据非农用途土地价值进行补偿，不但未出现因征地恶化农民生活的情况，相反导致部分农民因征地而致富。与之形成明显反差的是，在郊区或偏远地区，土地征收补偿通常以农业用途的土地价值为参照标准，补偿标准明显偏低。通常，越靠近城市中心地带的不同行政区划的征收补偿标准差距越大，而偏远地区的不同行政区划的征收补偿标准差异越小（见图2-6和图2-7）。
图2-6 北京地区最低地价补偿标准
资料来源：百度文库。
图2-7 上海地区地价补偿标准
资料来源：《上海市征地土地补偿费标准（2013）》，上海市人民政府文件。
导致地区间土地征收补偿款数额出现差异的直接原因主要有三。
第一，我国《土地管理法》规定的“耕地被征收前三年产值”补偿标准弹性幅度较大。根据该法规定，征收补偿款数额是“耕地被征收前三年产值”的倍数。不同地区在具体计算征收补偿款数额的过程中会遇到两个变量：一是“耕地被征收前三年产值”，二是倍数。“耕地被征收前三年产值”与不同地区农业经济发展水平、气候等密切相关，地区间存在差异。倍数则是行政机关行使自由裁量权的结果。在法律确定的最高倍数与最低倍数之间，不同地区行政机关考虑的因素存在差异，据此确定的倍数也可能有所不同。作为“耕地被征收前三年产值”与倍数这两个变量之积的土地征收补偿款数额因地区不同而存在差异。
第二，参照适用条款使政府征收农用地以外其他用途的土地时在补偿方面拥有更大的自由裁量权。根据我国《土地管理法》第47条第3款的规定，耕地以外其他类型的土地被征收的，确定土地补偿费与安置补助费的标准需要参照适用，并非受到严格法定的“耕地被征收前三年产值”倍数的限制。政府征收此类土地时拥有更为宽泛的自由裁量权，自由浮动补偿款数额的空间更大。
第三，土地补偿费和安置补助费在特殊情况下可以提高的规定变异，扩大了不同地区间土地征收补偿标准的差距。我国《土地管理法》第47条第7款赋予国务院提高补偿标准的权限。倘若由国务院统一提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准，并不会导致征收补偿款数额在地区间出现明显差异。但是，在实践中这一规定往往演化成地方政府根据特殊情况提高土地补偿费和安置补偿费标准。虽然这一做法弥补了土地征收补偿不足的缺陷，让失地农民分享了城市化、现代化的成果，但是它也扩大了地区间补偿款数额的差异。
直观上可以将我国土地征收补偿存在区域性差异的原因归结为现行法律规范的弹性，以及地方政府宽泛的自由裁量权。但是，深入思考不难发现，差异性的根源仍在于政治、经济、文化等深层社会因素。换言之，我国《土地管理法》关于土地征收补偿的相关规定及社会效果植根于一定的政治、经济、文化背景中。正是在上述深层社会因素共同作用下，当前土地征收补偿才会存在明显的地域性差异。概言之，我国地区间政治、经济、文化发展的不均衡是导致土地征收补偿存在明显地域性差异的深层原因。
第一，地区间发展经济的需要和程度影响土地征收补偿标准。一般而言，发展经济的需要和程度与土地征收补偿标准呈正相关。发展经济的需要越迫切，经济发展程度越高，土地征收补偿标准越高，农民土地被征收后生活水平不降低甚至因征收而致富的可能性越大。反之，发展经济的需要不明显，经济发展水平较低的地区，地方政府缺乏征收土地的积极性，愿意支付的征收成本较低，农民获得的征收补偿款数额也相应较低。北京、广东等现代化、城市化需要迫切，经济发展程度相对较高的地区所确定的征收补偿标准，通常高于中西部地区的事实反映了这一关联性。
第二，地区间民众的理性认知程度与权利意识水平影响征收补偿标准。民众理性认知以及权利意识发展程度直接影响权利实现以及权力制约的社会效果。理性认知和权利意识水平越高的社会主体越关注自身的权利，越能有效实现自身的权利，政府滥用权力的可能性越低。这有利于保障农民利益的实现，有助于提高土地征收补偿标准。相反，民众权利意识薄弱，缺乏合理维护自身权益的能力，就会给征收主体漠视农民财产权、滥用权力创造条件。整体而言，城乡接合部的农民在理性认知、维权意识等方面比处于边远地区的农民高。因而，同等条件下的土地征收，离城市中心地带较近地区的农民取得的征收补偿款数额往往高于边远地区的农民取得的征收补偿款数额。
第三，区域间征收补偿差异化是法律规范与现实社会生活需要之间出现鸿沟的必然结果。我国法律规范明确规定以“耕地被征收前三年产值”的倍数作为征收补偿标准始于1986年。该法律规范与当时的社会政治、经济、文化发展水平一致，能够在平衡各方利益关系的基础上合理保障农民的财产权益，是正当且合理的。随着我国城市化、现代化进程加速，这一补偿标准导致失地农民出现生存困境的弊端逐渐凸显。我国《土地管理法》经多次修改，提高了补偿的倍数，但仍然与社会进步和经济发展的步伐不一致，未能让农民充分参与分享城市化、现代化的成果，甚至恶化了部分失地农民的生存环境。当法律规范与现实社会生活之间的鸿沟日益明显时，需要制定或修改法律进而调整征收补偿标准。近年来，我国多次掀起了制定土地征收法律、法规以及修改《土地管理法》的浪潮。遗憾的是，由于土地征收法律规范的复杂性以及对规范可能的实效性缺乏明确认知，制定和修改相关法律的建议仅停留在探讨阶段，未能最终形成有约束力的法律规范。概言之，土地征收补偿法律规范不合理且立法机关未能及时弥补法律规范滞后的缺陷。
法律规范滞后于社会现实需要，诱使地方政府出现了差异性的应对。为追求实质性社会公平与正义，政策上享有倾斜待遇、经济相对发达的地区往往大幅度提高土地征收补偿标准。部分地区名义上以“耕地被征收前三年产值”为基础计算征收补偿款数额，实际上该“年产值”远远高于实际年产值；部分地区完全突破“耕地被征收前三年产值”的基数要求，选择新的参照系作为计算征收补偿款数额的基础。年产值倍数标准名存实亡，由土地被征收后的利用收益标准来替代。还有部分地方政府严格按照《土地管理法》的规定确定土地征收补偿款数额，仅在法律规定的弹性幅度范围内考虑农民财产权益。不同地方政府对秩序与公正、形式正义与实质正义的理解不同，处理法律规范与现实生活需要之间关系的方式有所差异，使得土地征收补偿产生区域化差异特征。
在经济高速发展、社会转型时期，必须弥合法律规范与现实社会生活之间的鸿沟，否则会导致无序和混乱，破坏执行法律规范的一致性，减损法律权威。在立法机关未能及时弥合法律规范与现实社会生活需要之间鸿沟的情形下，关于土地征收补偿“纸面上的法”即便一致，在行动中也会产生实质性差异。不同地区土地征收补偿标准不一，征收补偿数额差异显著的情况也就在所难免。
