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理论基础是理论分析和制度体系建构的逻辑基点，在整个理论分析和制度建构中起到基础性作用，为理论分析和制度建构提供了观察视角。对农民财产权保障的理论基础进行研究，意在发现农民财产权保障与一般财产权保障的共性与区别，从而寻求保障农民财产权的正当理由。当农民财产权与其他权力或权利之间发生冲突时，关于农民财产权保障的理论基础能够为解决理论和现实问题提供基本的分析框架和判断标准。
权利是法治社会制度设计的基石，权利的赋予和行使以及义务的设定都需要以权利的享有与实现为目的。在庞大的权利体系中，财产权占据着极为重要的位置。虽然理论上对财产权是否能够作为一项与人格尊严、平等、自由相并列的基本人权尚存在争议，但是财产权在社会生活中的重要性从未被否认过。财产权是构建现代社会权利体系框架的重要因素，起着基础性的作用。
农民财产权是财产权的具体类型之一，是财产权体系中不可或缺的组成部分。农民集体享有的土地所有权，农民家庭或个体享有的宅基地使用权、土地承包经营权等在农村社会生活中起到了定纷止争、发展农业和农村经济、保障农民增收的作用。农民财产权保障是财产权保障的一部分，在农村社会生活乃至于整个社会的秩序形成中至关重要。
对社会弱势群体的同情和怜悯是基于人性而自然产生的。这一主观自觉上升到道德规范和法律规范的层面，成为社会主体的行为规范。道德层面的社会弱势群体利益保护具有自律性、普遍性特征，涉及社会生活的方方面面，主要依靠行为主体的主观自觉以及社会舆论监督发挥作用。法律层面的社会弱势群体利益保护旨在通过法律的不平等矫正事实上的不平等，达到社会公平正义的结果。法律层面的社会弱势群体利益保护不再是社会主体出于良知考虑的自愿行为，而是将个体意识及非正式规则上升为法律规范的形式，并以强制力来保障实施的体系。在规范化制度体系视野中，社会弱势群体利益保护的范围是有限度的。它只关注对社会生活有重大影响、需要通过法律途径进行矫正的不公平现象。
法律层面的社会弱势群体利益保护是建立在一定的人像预设基础之上的。在近代社会，调整社会主体从事民商事活动的人像预设以“无差别的理性人”为基础。民事活动主体被假定为趋利避害、追逐自身利益最大化的理性人。在法律的框架内，他们独立地基于理性进行判断，过自己决定、自己负责的生活。社会主体之间的个体化差异被抹杀。建立在“形式平等”“起点平等”基础上的法律制度体系是实现社会公平正义的保障。在这一“无差别理性人”基本人像预设的场景中，处于社会弱势地位的群体在道德层面有值得同情和怜悯之处，但在法律保障的层面与其他主体不应有所差别。对社会弱势群体利益的倾斜保护是道德、伦理规范的责任，法律的倾斜保护会对形式公平正义理念形成冲击，导致对秩序的破坏。换言之，在“无差别理性人”的理论预设下，保护社会弱势群体是社会生活中道德伦理层面的范畴，不应进入法律的视野，否则将违背法律面前人人平等的理念，破坏公平竞争秩序，减损“社会弱势群体”的独立人格与尊严。
在强调形式平等、起点公平的自由竞争资本主义时期，“无差别理性人”的人像预设最大限度地保护了社会主体的行为自由空间，激发了社会主体公平竞争的动力，为推进社会财富增长和发展进步起到了重要作用。但是，“无差别理性人”忽视社会主体之间存在的差异，基于此构建的法律体系在局部诱发了以平等之名行不平等之实的现象。此类现象集中体现在消费领域和劳动力市场。关注社会主体之间事实上存在的差异，通过法律上的不平等矫正事实上的不平等成为近代民法向现代民法转变的标志之一。在特殊领域、特定场景突破形式公平的要求，对社会弱势群体予以倾斜保护，实现实质公平的社会正义理念在法律体系中被固定下来。不少国家或地区将消费者权益或劳动者权益纳入民法典或制定单行法律法规予以倾斜保护。关于社会主体的人像预设发生了变化。理性人仍然是人像预设的主色调，但处于社会弱势地位的特殊群体也成为人像预设的一部分。
农民财产权不仅是财产权体系中的一环，而且是财产权体系中具有相对特殊性的权利类型。“20世纪90年代以来，农民越来越原子化了，越来越如一盘散沙。在土地征收过程中，原子化的农民根本不可能与国家机器相抗衡；即使暂时结合起来，也更容易分化。”
农民财产权的主体在社会生活中处于相对弱势地位。这就决定了对农民财产权进行保障的理论基础除了基于财产权共性因素的财产权保障理论外，基于农民作为社会弱势群体的特殊性还应在社会弱势群体利益保护理论中寻求基础。
财产权保障理论体系下的农民财产权保障关注财产权的共性因素，以不同类型的财产权平等一体保护为基调。在抵御公权力肆意入侵及发生权利冲突的情况下，农民财产权与其他类型的财产权相同或类似，均需要在利益衡量和价值考量的基础上进行判断。与之相区别的是，在社会弱势群体利益保护的视角下，农民财产权保障需要考虑农民在特定场景中事实上处于相对劣势的特性，从而对其财产权予以倾斜保护。这种倾斜保护既不能忽视或否认农民财产权的特殊性，将农民财产权淹没在财产权的汪洋大海中，也不能随意扩大社会弱势群体利益保护的范围，对涉及农民财产权的问题一律予以倾斜保护。考察农民财产权与一般财产权的共性与特殊性，探求农民财产权保障的理论基础，是科学、合理设定农民财产权保障规则体系的前提。
在传统政治理论视域中，政府被视为公共利益的代言人。基于社会主体让渡权利形成的政府，其存在的价值在于保障社会主体享有和行使权利。政府并无独立于社会主体的利益追求，行使公权力的目的在于保障社会主体的权利以及满足公共利益的需要。政府作为社会生活主体的代理人，在行使权力的过程中不会因为政府为谋求自身利益而增加代理成本或诱发道德风险。在这一理想的政治图景中，政府不会也不能与民争利。公共选择理论打破了这一神话。它将政府视为类似于其他社会生活主体的理性人。作为代理人的政府并非必然是纯粹为了公益目的行使权力。在实践中，存在政府或有关人员为了自身利益背离公众意愿滥用权力的可能。
在城市化、现代化进程中，热衷于“经营城市”的地方政府在声势浩大的“科技园区建设”“经济开发区建设”“中央商务区建设”中表现得过于热忱，难以完全将其归结为改善民生和促进地方经济发展与繁荣的目的，其间政府是否夹杂着与民争利的冲动不无疑问。
土地财政，又称二次财政，通常是指列于国家预算之外，地方政府通过出让土地使用权取得的财政收入。实行分税制改革后，地方财政为了缓解资金压力，纷纷寻求预算外资金来源，土地财政越来越受到地方政府重视，在地方财政收入中所占比重增加，成为地方财政收入的主要来源之一。土地财政激发了地方政府动用征收权力征收农地用于出让的热情（见图1-4）。在“政府经营城市”理念的主导下，社会进入快速城市化进程。在集体土地转化为国有土地并作为建设用地进行开发利用的过程中，地方政府因土地性质及使用用途变化积累了大量的财政资金（见图1-5）。
图1-4 土地出让面积（2011—2015年）
资料来源：原国土资源部公报。
图1-5 土地出让合同价款与财政总收入的比较
资料来源：财政部网站。
土地财政存在与民争利之嫌。在集体土地经征收转为国有土地，继而作为建设用地被开发利用的过程中，土地的物理属性并未发生变化，但因性质和用途变化，土地价值发生了巨大变化。在庞大的经济利益面前，地方政府及有关人员不再是纯粹的“公益代言人”，而是谋求地方财政收入增加、政绩或个人利益的经济理性人，并成为增值收益分配利益链条上的重要一环。
地方政府及相关人员与集体经济组织及农民之间难免产生利益冲突、博弈甚至争夺。这里的利益争夺主要表现在两个方面。第一，直接利益争夺。征收后的土地使用权人为使用土地需要支付的成本主要包括两个部分：一是向土地所有权人即国家支付土地使用权出让金，二是向被征收主体支付征收补偿金。在征收后的土地使用权人成本预算一定的情况下，土地使用权出让金与征收补偿款之间形成对立关系。在多数情况下，地方政府基于自身所处的优势地位参与土地征收的收益分配，而集体经济组织及农民在一定程度上被排除在享有增值收益的主体范围之外。第二，间接利益争夺。直接利益争夺以利益的有限性为基础，使获益主体与受损主体之间直接关联，即一方获益建立在另一方受损的基础上。在间接利益争夺中，获益主体与受损主体之间并不直接关联。地方政府通过土地征收的方式能够增加土地使用权市场的供给量，从而提高其收取的土地出让金总量。在趋利避害观念的指导下，地方政府在土地征收方面表现出积极的态度，可征可不征的尽量征，不能征的想办法也要征等情况普遍存在。公共利益目的的限制形同虚设，是否有利于增加地方政府的财政收入成为判断是否应当征收的真正标准。在此过程中，虽然地方政府财政收入的增加并不与集体经济组织或农民分配利益直接关联，但从效果上来看，地方财政收入的增加与集体经济组织或农民的利益减损之间存在间接关联。
正如无法将每一个公权机构都假定为“公益代言人”一样，我们也不能将每一个政府官员都视为“道德高尚的主体”。“每一个政府官员都不会因为已经成为‘官吏’而在道德上高于其他人类群体，他们在实质上与商人并无不同。”
可见，无论是征收机构还是政府官员个人，一旦掌握了权力，就可能利用权力进行寻租，进而侵害被征收主体的财产权益。
在征收权力推动下的城市化进程中，公权力与商业利益之间存在着千丝万缕、错综复杂的联系，为权力寻租的发生提供了可能性。部分征收机构或个人成为开发商谋求商业利益的媒介或代言人，使得征收权力成为分割利益的工具。
权力寻租的结果，通常是作为被征收主体的农民的利益遭受侵害，而行使公权力的机构及有关人员与开发商分享本应属于被征收主体的利益。实践中存在征收机构及有关人员与开发商相互勾结，故意压低征收补偿款数额，采用不合理的安置补偿方式恶化农民生活的情况。在此情形中，征收权力与商业利益相结合，为不当利益正当化寻找理由或借口。农民丧失了其长期赖以生存和发展的土地，换取的却是不合理的安置补偿，基本生活可能无法维系；开发商获取额外利润，将部分本应属于农民的利益转移至己处并进行分配；征收机构及有关人员以牺牲公信力为代价，通过权力寻租分割本应属于农民的利益。征收主体即国家公权机关因参与商业利润的取得和分配，直接与被征收主体形成紧张的对立关系。局部的、少数权力寻租现象在现实生活中很容易被夸张或放大，以至于人们不再关注征收权力在现代化、城市化进程中起到的积极作用，而将征收权力想象成肆意侵吞和瓜分农民财富的魔爪。
西方法治国家将以财产权为基础形成的私权壁垒视为防范公权力肆意入侵的有效工具。法谚“穷人的茅舍，风能进，雨能进，国王和大臣不能进”以生活化的场景形象地展现了市民社会与政治国家二元分立的图景，以及“财产权神圣不可侵犯”的法律价值。财产权在防范公权力无正当理由入侵私人领域的问题上起到了极为重要的作用。
在传统中国，社会大众不仅在财产关系上与国家、君王之间存在依附关系，而且在人身关系上也存在附属或依附关系。基于日常生活的需要，主体之间会明晰财产权的归属和利用，具有稳定性。但是，这种财产权缺乏理性的制度保障，变动的主观随意性非常大。在未完成“从身份向契约”的转变，背负沉重的人身依附枷锁的情况下，遑论独立的财产权制度保障。而缺乏财产权制度保障又反过来为公权力滥用提供了土壤，使得无正当理由无偿限制或剥夺个体财产权成为社会常态。换言之，公权力的天然合理性以及优越性与财产权保障弱化之间形成恶性循环关系。对公权力不加质疑地绝对服从，为权力滥用、肆意限制或剥夺个体财产权提供了可能；而缺乏制度保障的财产权也无力承担抵御公权力的重任，强化了行使公权力的任意性。
改革开放以来，我国进入快速城市化、工业化、现代化阶段。在这一阶段早期，法治建设滞后于经济转型发展的需要，财产权保障的程度较低。公权力主导下的城市化、现代化强调一切以经济发展为中心，奉行“政府经营城市理念”，部分忽视甚至否认财产权人的财产权益，认为财产权人为社会进步、经济发展做出牺牲是合理的。强大的公权力与孱弱的财产权形成鲜明对比，使得通过土地征收方式增加土地市场供给量，进而用于商业开发或利用，实现商业利益的现象频频出现。与巨额的商业利润相比，低廉的土地征收补偿费不值一提，土地征收补偿未能形成对公权力滥用的有效制约。
伴随法治建设的发展，社会主体的财产权意识提升，财产权法律制度逐渐完善，财产权保障对滥用公权力的限制作用日益凸显。首先，财产权保障要求对行使公权力的行为本身进行合理质疑。行使公权力应当具有充分的正当理由。农民财产权保障构成防止土地征收权力滥用的壁垒，即只有在土地征收权力满足公共利益目的需要的情况下才能行使。其次，财产权保障要求行使公权力必须给予被征收主体公正、适当的补偿，这一补偿构成行使公权力的成本，具有限制作用。在土地征收过程中，征收补偿数额过低，行使征收权力的成本不足以遏制政府滥用公权力的冲动，就会导致征收权力随意扩张。在实践中，此起彼伏、愈演愈烈的“中央商务圈建设”“科技园区建设”“经济开发区建设”等均体现了征收补偿成本过低产生的弊端。征收补偿成本没有形成对滥用征收权力行为的有效制约。
土地被征收后的权属性质由集体所有转变为国家所有，继而由国家统一规划作为建设用地或其他用途用地进行再利用。通常，在国家重新规划、利用、开发土地的过程中会产生土地财产增值。这里的问题是：对于该增值部分应当根据“涨价归公”的原则由国家享有还是根据“还利于民”的原则将其归于原财产权人？
持“涨价归公”观点的学者认为，集体土地征收后转化为国家建设用地并被重新进行规划、开发、利用所产生的增值部分与农民群体之间并无直接关联。一方面，增值部分并非农民投入相应的资产和劳动进行经营的结果，而是因利用用途变化产生的。因此，基于土地用途变更产生的增值收益应当归国家。另一方面，农民基于土地权属变更获得了相应的补偿，额外再获得补偿缺乏事实或法律依据，构成对城市居民的不公。而持“还利于民”观点的学者则认为，土地增值的涨价部分是集体土地用于开发、利用的必然结果，属于土地发展权应有的内容。倘若将土地增值的涨价部分归于国家，无异于剥夺了原集体土地所有权人和使用权人的部分权益，构成对农民土地发展权的侵害。
概言之，“涨价归公”观点从国家投入与土地增值收益之间的关系出发，认为土地增值收益是国家投入进行基础建设和发展经济的结果。“涨价归公”并不否定对被征收人进行公正合理的补偿，只是禁止被征收人获得不当利益，从而平衡城市居民与农村村民之间的利益。而“还利于民”观点则侧重于土地增值收益与原有土地之间事实上的关联，将土地增值收益视为集体土地发展权的自然延伸。综上，“涨价归公”与“还利于民”观点的初衷都是善意的，均具有一定的合理性。
我国关于土地征收的现行法律规范体系从整体上而言秉承了“涨价归公”的理念，即因土地用途变化带来的增值收益归公。“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。”
在实践中，突破年产值倍数标准，考虑被征收土地将来的用途因素，提高征收补偿数额，让农民分享土地增值收益的情况越来越普遍，已经成为不可阻挡的发展趋势。从理论上如何正确认识“涨价归公”与“还利于民”的关系，正确处理两者之间的矛盾冲突，是亟须解决的重大理论问题。
我国土地所有权二元结构及所有权权属变更的单向维度，在一定程度上切断了土地增值收益与农民之间的联系。集体土地在转化为国有土地后才被重新规划、利用、开发进而产生增值收益，与土地征收前农民在土地上的投入和改良行为之间并无直接关联。但是，这一认识仅考虑了土地改良行为对土地增值的影响，并未考虑由于土地资源的稀缺性和不可替代性所产生的土地资本自然增值，即因土地用途改变以及流动性发生变化而产生的增值溢价。被征收土地因其所处的特定位置，从农业用地变更为建设用地，其价值就可能呈几何速度增长。尤其是在城市化建设进程中，征收“城中村”土地或进行新城建设而征收城市周边郊区土地的情形下，土地增值与土地资源所处的特殊位置之间的关联较为明显，而与国家征收后的投入之间的关系相对较弱。
绝对的“还利于民”夸大了土地增值收益与土地性质和用途改变之间的关联，将土地性质和用途改变视为土地增值溢价的唯一要素。土地征收后的增值溢价不只是土地用途改变的结果。集体土地与增值收益的取得之间不存在一一对应的关系。国家为改造被征收土地周边的环境和设施以及重新规划进行了大量投入，这可能是土地增值收益形成的主要因素。即便是对于征收“城中村”土地或者城市周边郊区土地，土地增值收益主要来源于土地性质和用途改变的情形，也不能否认国家在土地征收前进行土地规划以及在改造周边环境中发挥的作用。故土地增值收益不应全部归属于农民群体或个人。
现代化与城市化的文明成果应当由全体社会成员共同享有，既不能将农民群体排除在外，也不能将其作为唯一的受益主体。作为经济发展和社会进步的抽象受益主体，城市社区居民与农民应当享有同等权利。国家、集体、农民个体甚至城市社区居民应当依不同身份以不同方式参与分享土地增值收益。
