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农民财产权保障的概念及以此为基础形成的理论体系不是一蹴而就的，它经历了从模糊到明晰，逐步走向体系化、法治化与规范化的过程。分别以中央文件、规范性法律文件及理论研究文献为考察对象，分析农民财产权保障相关概念的形成、发展及演变的过程是建构农民财产权保障理论体系的基础。
保护和激活农民财产权是解决“三农”问题的核心与关键。历次农村改革无不围绕农民财产权而展开。农民财产权制度的不断创新是推动农业、农村发展，促进农民收入增长的不竭动力，是中央政策性文件一直以来的关注重点。
在改革开放前，农村采用“大集体”的生产方式，即集体是耕种与收益的唯一主体，不允许“公有制”以外的生产或分配。财产权的排他属性不受重视。1978年，安徽凤阳小岗村18位农民采用“大包干”“包产到户”的方式承包农村土地进行耕种，拉开了农村改革、释放农村活力的序幕。这一做法得到了党和国家的肯定。1982年，《全国农村工作会议纪要》正式肯定了“包产到户、包干到户”的农业生产方式。此后，《当前农村经济政策的若干问题》《关于进一步活跃农村经济的十项政策》确立和巩固了家庭联产承包责任制。
家庭联产承包责任制的确立改变了“大集体”的农业生产方式，将土地所有权与经营权相分离，创新了土地公有制的形式，提高了农民的生产积极性。土地、农业生产工具的财产权属性得到彰显，成为农民财富增值、改善生活状况的工具。农民财产权的实质体现在家庭联产承包责任制中，此时该概念处于萌芽状态。
家庭联产承包责任制实现了土地、生产工具等相关生产资料的权属部分从集体向农民个体的移转，促进了农业的发展。但是，农民能否长期、稳定地享有财产权仍不无疑问，而缺乏稳定心理预期的状况不利于农业发展。
20世纪90年代，我国城市化进程加速，经济发展的重心从农村向城市转移，掀起了房地产热、开发区热、中央商务区热等浪潮，土地资源要素在社会生活中的重要性增强，侵占农民土地的现象增多。在这一背景下，中央出台《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》保障农民享有长期和稳定的土地使用权。这就消除了农民的顾虑，为农业经济的持续稳定增长提供了必要条件。集体土地所有权以及农民土地使用权的稳定性成为社会关注的重心。以静态安全为核心的农民财产权概念逐渐形成。
21世纪初期，虽然国家从政策层面加强了对农民财产权的保护，但是侵害或剥夺农民土地权益的行为仍屡见不鲜。土地征收制度部分缺失以及地方政府不规范的征地行为所产生的弊端明显。土地征收诱发的群体性冲突事件频发，土地纠纷案件成为上访案件的主要类型。强化农民土地使用权，避免其遭受不当侵害或干扰成为普遍关注的社会问题。2008年，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在增强农民财产权稳定心理预期的同时，为农民增加收益提供了条件。
《物权法》颁布之际，社会主体的财产权观念实现了从以财产享有为中心的静态财产权观念向以财产利用为中心的动态财产权观念的转变。对农民财产权的关注不再停留在农民享有土地、生产工具等财产的层面，而转向了对财产加以利用从而获得收益的层面。2008年中共中央、国务院发布的《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》就明确使用了“农民家庭财产”“农民对集体财产的收益权”等概念，在强调静态农民财产权概念的同时，越来越多地关注动态的财产权实现。
随着土地在社会生活中作为生产和生活因素的重要性不断增强，农村土地产权能否流转以及如何流转的问题成为社会关注的重心。2012年印发的《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》第5条明确使用了“农民财产权”的概念，要求深化农村产权制度改革，具体开展农村土地确权登记颁证工作，让农民更多地参与分配土地增值收益，依法推进集体经营性建设用地流转。
为了促进农村集体土地流转规范化、保障农民利益，2013年召开的中央农村工作会议明确指出，承包农村集体土地的唯一合法主体是农民家庭，该主体地位不得被其他任何主体取代。2013年出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“赋予农民更多财产权利”。该决定明确要求保障农民作为集体经济组织成员的权利，推进农民股份合作，将农村土地产权市场化以及土地流转作为增加农民财产性收益的突破口，在农村土地产权确权基础上探索激发农村土地活力的新路径。农民享有的土地财产权权能不再局限于占有、使用权能，而扩张及于收益以及部分处分权能。农村土地产权实现从归属到利用、从使用价值到交换价值、从生存权向发展权的转变。
2014年中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步强化了农村集体经营性建设用地的流转性，允许其入市，打破国有土地垄断建设用地市场的格局，探索集体经营性建设用地增值收益分配方案。同年印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对农业规模化经营背景下如何引导农村土地经营权有序流转提出了指导性意见，在严格规范土地流转行为以及土地流转用途管制的前提下，鼓励土地流转方式的创新。
“农民财产权利”成为被普遍使用的概念，农民财产权概念体系在政策层面逐渐清晰、明朗。农民财产权的主体、类型、实现方式等呈现多样化趋势。政策层面概念体系的清晰为法律层面的完善创造了条件，形成了一定的压力，也成为法律制度变革的诱因。
2015年中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出，我国经济由高速增长转向中高速增长，进入新常态。在经济增速放缓背景下需要破解促进农民持续增收的难题，以法治手段保护农民财产权。该文件在农民财产权保障方面具有以下特征：第一，农民财产权保障以动态增值保障为中心。通过试点改革方式，探索农民财产权实现收益权能的新路径，确保经济发展新常态下农民财产的可持续增收。这是延续和深化党的十八届三中全会所作《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的结果。第二，农民财产权保障从政策主导的经济发展领域转向法治建设领域。农民财产权保障被纳入农村法治建设轨道中，农村土地确权、集体土地使用权入市、农民参与土地增值收益分配等成为法律关注的焦点问题。农村土地制度试点改革与法治建设同步推进。
2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》通过征地及农地入市等试点工作，探索依法保障农民分享土地增值收益的方法。2015年12月31日，中共中央、国务院印发的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》再次明确深化农村集体产权制度改革的目标。2016年10月，中共中央、国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正式开启了以法治手段进行三权分置创新的新时代。农民财产权概念的内涵得以深化。
为了更直观地了解改革开放以来有关农民财产权的相关政策，我们列出了这一时期的相关中央文件，具体如表1-2所示。
表1-2 与农民财产权保障相关的中央文件
表1-2 与农民财产权保障相关的中央文件-续表
在《宪法》中确立保障财产权的最高准则是现代社会各法治国家或地区的通例。德国基本法第14条以及我国台湾地区“宪法”第15条都做出了“财产权应予保障”的类似规定。我国《宪法》历经多次修改，逐步完善了财产权保障的相关规则和体系，于2004年的修正案中明确规定了财产权保障条款。
新中国成立初期，公有制经济占绝对主导地位。社会大众崇尚“大公无私”“重义轻利”，对私有财产存在的正当性持否定态度。处于公有制对立面的私有财产遭到极力排挤，被视为异端邪说，无立足之地。凡欲为自利正名者必遭口诛笔伐。1954年的《宪法》虽然在总纲中规定了“公民的财产权”，但是受到意识形态的限制，该财产权并非公民的基本权利。“公民的基本权利和义务”一章中并无保护公民财产权的表述。
相较于1954年的《宪法》，1975年的《宪法》更加强调公有制的重要性，私人财产权被忽视或否定的状况加剧。私人财产的范围以保障公民基本生存为必要。该《宪法》对私有财产权的偏见甚于1954年的《宪法》。《宪法》保护的公民的“合法收入”被限缩至“劳动收入”，保护公民财产继承权的规定被删除。1978年的《宪法》在一定程度上纠正了1975年《宪法》的极端性规定，但并未根除对私有财产权的偏见。
1982年的《宪法》改变了对公有制经济的传统认识，开始承认私有财产权，明确保护“合法财产的所有权”，并认可个体经济在社会生活中存在的正当性与必要性，承认“个体经济”是社会主义公有制经济的补充。1988年的《宪法修正案》进一步承认私营经济的合法地位，将私营经济作为公有制经济的补充。1999年《宪法修正案》承认了个体经济与私营经济的同等地位。2004年《宪法修正案》第22条改变了我国《宪法》一直使用“使用权”概念而排斥使用“财产权”概念的状况，首次将“私有财产”的概念写入《宪法》，这意味着我国彻底改变了对私有财产权的看法。私人财产权作为基本人权得到了明确的宪法保障（见表1-3）。
1982年《宪法》历经多次修正，为财产权保障提供了相对充分的依据。1999年在《宪法》中增加了承认个体经济和私营经济合法性的条文。2004年在《宪法》中增加了“私有财产”的概念，明确规定了征收条款。但是，相关制度仍然存在结构性缺陷。首先，公民财产权保障规定于第一章“总纲”关于社会经济制度的规定中，并未作为公民的基本权利类型进行列举。其次，私有财产权保障虽然在《宪法》中有明确规定，但是“公共财产神圣不可侵犯”的用语容易使人产生《宪法》区别对待公共财产与私有财产、私有财产在保障程度上应当弱于公共财产的误解。
表1-3 《宪法》中关于财产权保障的相关规定
（1）权利平等一体保护原则强化对农民财产权的保障。如何处理和协调农民利益、集体利益与国家利益之间的关系是法律上的难题。公有制经济事实上优于私有经济的状况以及传统的公私权利观念，使得农民财产权甚至集体财产权在与国家财产权发生冲突或面对国家公权力时明显处于弱势地位。虽然我国《宪法》为公共财产权、集体财产权和私人财产权提供了根本性法律依据，但是“神圣不可侵犯”的用语仅适用于“公共财产”，而不适用于私人财产。这种状况使人产生区分保护之感，为公共财产当然享有优越地位的观点提供了依据。
伴随社会主体权利意识的提高以及权利保护体系的不断完善，强化农民财产权与集体财产权保护，抵御公权力肆意入侵的呼声日高。继而为顺应时代潮流，《物权法》明确规定了权利平等一体保护原则，对农民利益、集体利益与国家利益予以同等保护。该法第4条未区分主体类型，对不同主体享有的物权予以平等保护。在私权体系框架中，公有财产权并不当然具有优越性。当国家利益、集体利益、农民利益之间发生冲突时，不能简单以公与私的区别来判断何者优先，需要探寻不同类型利益的正当权源基础，并在平等保护的财产法体系中寻求解决方案。
（2）从债权保障到物权保障。在《物权法》颁布之前，法学界曾就农民利用土地的权利性质究竟是债权还是物权进行过激烈的争论。
《物权法》第2编“所有权”第5章明确规定了不同类型主体享有财产权的范围。农民集体以及农民个体均依法享有物权。第3编“用益物权”第11章“土地承包经营权”明确将该权利确定为物权，结束了长期关于土地承包经营权的权利性质之争。农民利用农村集体土地的权利实现了由债权保障向物权保障的转变。第11章“宅基地使用权”对农民作为宅基地使用权人的权利进行了原则性规定。
农民利用集体所有的土地进行农业生产及建造房屋和附属设施的权利首次在物权的层面得到确认和保障。从债权保障到物权保障的转变，增强了农民对土地财产权的信心，有利于激发农民的生产积极性，促进农业、农村经济发展。
（3）对农地征收补偿进行原则性规定。建设用地需求量的增加以及土地用途管制的存在使得国家利用征收权力变更集体土地权属的现象剧增。为保障集体土地所有权以及农民个体的合法权益不受侵害，《物权法》第42条、第43条对国家基于公共利益目的行使公权力征收集体所有的土地以及个人房屋进行了规定。上述规定是对《宪法》征收条款的细化，仍具有原则化特征，起到了承上启下的作用。
关于农民土地财产权保障细化的、具有可操作性的法律规范集中体现在《土地管理法》《农村土地承包法》等土地管理法律及行政法规中。1986年制定的《土地管理法》确立了家庭联产承包责任制。2002年制定的《农村土地承包法》稳定了土地承包经营权法律关系。2004年修订后的《土地管理法》第2章“土地的所有权和使用权”对农村土地所有权和使用权的享有与行使进行了具体规定。该法第2条第4款赋予国家依法征收土地的行政权力，并对补偿限制进行了规定。该法第5章关于建设用地的规定对土地征收补偿的范围、内容、标准等进行了详细规定，成为解决农村集体土地征收问题的基本法律依据。
涉及农民财产权保障的相关论文和专著汗牛充栋，但是专门以农民财产权保障为研究对象的理论研究文献并不多见。梳理近十年关于农民财产权保障的理论研究文献，可以发现相关研究成果表现出如下特征：第一，研究侧重于解决农民财产权保障中存在的现实问题。以发现现实问题、分析现实问题、解决现实问题为思路的对策性研究较多，在对策研究的基础上进行提炼抽象，形成理论成果的文献较少。第二，农民财产权保障主要指向农村土地，农民财产权保障与农民土地财产权保障经常在同一意义或层面上使用，未进行严格的区分。第三，关于农村土地财产权的研究侧重于土地使用权，对农村土地所有权缺乏必要的关注，相关研究较少。受到政策与法律的限制，关于集体土地所有权的研究停留在类型划分的表层，对权利主体、权利行使方式及社会功能的研究相对缺乏。第四，关于农村土地使用权流转与征收的文献较多，但从农民财产权保障的整体视角进行研究的文献并不多见。
作为具有悠久历史的农业大国，农民与土地，犹如鱼与水。土地是农民生存与发展的基本生产资料和生活要素。农民享有的其他财产权主要是由土地权利衍生或派生出来的，故而以土地权利为中心构建的权利体系是解决农村问题乃至整个社会问题的核心与关键。正如孙中山先生曾言：“土地问题能够解决，民生问题便解决一半了。”
农民财产权保障体系是以土地权利为核心建构的。土地权利保障分为静态享有保障与动态利用保障两个方面。静态享有保障是动态利用保障的基础，权属清晰、主体明确的静态土地权利状态为土地权利动态利用提供了前提条件。土地征收是土地权属的强制性变更，是土地权利利用的非常态类型。应当厘清土地权利常态化利用与非常态化利用之间的关系，从整体性土地权利保障的视角，合理构建土地征收补偿制度，避免农民、集体经济组织的利益受损，背离农村财产权保障的宗旨。
社会财富的公平分配是社会正义的必然要求，财富的不公平分配往往是导致社会问题产生的根源。伴随经济发展、社会进步，农民收入持续增加，农民成为社会进步的受益群体之一。与此同时，农民作为低收入群体的状况并未改变，城乡差距不仅没有缩小，反而日趋增大。城乡差距的扩大使得农民及其后代迁徙和融入城市社区的难度加大。导致这一现象产生的主要原因在于农民财产权制度的部分缺失减少了农民的财产性收益。
在城市化进程中，作为稀缺社会资源的土地成为社会生产和生活中的重要因素。以土地权利为中心的财产权成为有形财富的主要载体。社会主体之间有形财富的差距集中体现在以土地为基础的房地产所在片区及拥有量上。由城市中心到郊区再到农村，房地产价格递减。农民或其子女欲实现从农村向城市迁移的愿望需要为弥补差价而支付相当大的代价。
该差价的弥补方式以及财产来源将直接影响农民及其子女迁移的意愿以及迁移后的生活状况。在现实生活中，不乏农民及其子女移居城市后陷入财务困境的实例。社会上也就出现了“融入不了的城市，回不去的农村”的现象。
造成部分农民及其子女在融入城市社区过程中沦为边缘人，生存环境恶化的主要原因之一是：相对于城镇居民而言，农民缺乏财产性收入，未能在迁入城市之前进行相对充分的财富积累。“城镇居民房产权已经市场化，城镇居民随时可以将住房财产变现得到相应的权益收益。而在现行的农村宅基地使用权制度下，农民难以通过宅基地及住房流转得到产权增值收益。”
因此，保障农民的财产权，使其能够有效利用财产权维持生活并获得财产性收入是缩小城乡差距的基础。然而“限制农民财产性收入增长的真正问题是，农民资产不能像市民资产一样发挥资本功能。农民拥有的资产量与其能够提高的收入量是不对称的”。
我国在农民财产权保障方面取得了巨大成就。但是，农村土地资源利用、流转以及资本化制度建设仍处于探索期，存在诸多缺陷与不足，需要进一步强化制度建设。首先，国家政策与法律关注的农民财产权保障始终围绕农村土地使用权，旨在不断强化土地使用权保护，解放生产力、释放活力、增加农民收入。以农村土地所有权为中心的改革尚且不足。农村土地所有权人虚化、所有权人与代理人关系不清等问题长期存在且并未得到解决，使得集体经济组织与农民的身份定位以及相互之间的权利、义务关系混乱，容易滋生矛盾纠纷。其次，农村土地使用权流转以及建设用地供给制度改革等处于探索或试点阶段，尚未形成适用于全国范围，既能保障农业长期稳定发展、保护农民长远利益又能提高土地利用效率的统一规则。
在现代社会，保障包括农民财产权在内的各种类型的财产权是法治的必然要求。在权力导向的集权主义范式与权利导向的理性主义范式中，关注农民财产权保障的重心不同，保障农民财产权的理念和方式也有所差异。顺应时代发展潮流，选择适当的研究范式，是正确定位和处理国家与农民之间关系、合理保障农民财产权的基础。
在权力导向的集权主义范式下，国家权力被假定具有公正、无偏私、善意且无所不能等特性。在处理国家与农民之间的关系时，行使国家权力具有天然合理性，其动机和目的无可置疑。与之截然不同的是，农民不具有完全理性，无法对自己的处境以及未来发展进行合理判断与预期。是否符合农民财产权保障的要求单纯依靠国家进行判断和决定，而农民处于被动地位，是国家关注的客体。在单一向度的农民财产权保障中，国家权力是保障财产权的唯一基础。当国家权力的行使偏离其制度设计初衷，出现与农民利益相违背的情况时，农民财产权保障就会成为虚幻的空想。在实践中，理想形态下国家权力假设屡屡遭受挑战，农民利益与国家利益之间发生矛盾冲突的情况时有发生。以国家权力保障农民财产权的单一向度难以满足现实生活的需要。
在权利导向的理性主义范式下，国家权力仍然具有极其重要的作用和地位，但是社会以及其他利益群体不再单单是国家权力的附庸。基于理性，不同类型的利益主体能够合理表达其利益诉求。农民财产权保障不仅关注国家权力的行使，而且关注对国家权力的监督与制衡。国家权力的行使不再被假定为是天然合理的，农民财产权本身具有独立存在的意义和价值，能够作为抗衡国家公权力的工具和手段。当国家权力与农民财产权发生矛盾冲突时，国家公权力必须为其行使权力的正当性、合理性辩护。为了行使国家权力使农民财产权全部或部分让渡时，应当给予财产权人相应的合理补偿。在权利导向的理性主义范式下，国家权力的神话被打破，理性的力量受到尊重，农民群体的权利成为国家权力行使的正当性权源，也成为制约国家权力的有效因素。
在迈向权利的时代，农民财产权保障从权力导向的集权主义范式向权利导向的理性主义范式转变是正确处理国家利益、集体利益与农民利益之间关系的方法，是合理保护农民财产权的前提和基础。在保障农民财产权的过程中，国家与农民的关系不应当是线性单向度的，而应当是立体、多元、互动的。
