一 消除农产品供给不足的政策

20世纪30年代初期到60年代末期是现代农业发展的第一阶段，当时面临的主要问题是农产品供给不足。农业支持政策的目标是增加农产品供给，消除供给不足的局面，采用的主要政策工具是直接补贴和配额。

（一）提高农产品产量的补贴

美国和欧盟（欧共体）的早期农业政策的目标是提高农产品产量，主要的政策工具是直接补贴。美国和欧盟（欧共体）分别以贷款率和干预价格作为补贴手段，这两个补贴手段的实质是政府确定农产品的最低价格。

1.贷款率和干预价格

美国的农业支持政策始于1933年，包括三项内容。一是直接补贴。二是为农场主提供无追索权贷款。这是一种政策性金融，贷款本金来自政府，由政策性金融机构——商品信贷公司（CCC）执行。CCC对所有合乎条件的生产小麦、棉花、玉米等作物的农场主提供无追索权贷款。为了确定农场主可获得的贷款量，美国在1938年颁布的《农业调整法案》 中规定：由联邦立法机构或农业部长根据立法规则确定CCC的贷款率（Loan Rate） ^[1] ，贷款率为单位农产品的贷款额占单位农产品可比价格（或平价）（Parity as Applied to Prices） 的比例（通常在52%～75%），各种作物的贷款率会因作物的价格、需求与产量的不同而不同。如果农产品市场价格高于贷款率，农场主出售农产品后可以归还贷款；如果农产品市场价格低于贷款率，农场主可以不归还贷款而把自己的农产品交给CCC，且不负担任何费用或罚款。显然，贷款率就是支持价格或最低价格。实际的执行情况是，1934年发放贷款后，1935年农产品价格低迷，CCC对农户的贷款给予展期；1936年农产品价格依旧低迷，CCC不再同意贷款展期，农户以农产品冲抵，使得CCC持有大量玉米与棉花。三是政府购买。如果贷款率高于市场价格，必然会出现供大于求的状况，这时政府负责收购多余的农产品以维持支持价格。为了控制供给，减轻政府收购压力，美国政府为农场主规定了每种作物的种植面积。在20世纪50年代末60年代初，政府购买是维持支持价格的基本手段，目前该手段只用于牛奶和糖两种产品。

欧洲共同体借助于门槛价格（Threshold Price）、标位价格（Minimum Price）和干预价格（Intervention Price）实行统一管理、维护市场平衡和保护生产者利益，其中谷物采用干预价格。谷物干预价格与欧共体最大的余粮区法国的奥尔姆市场条件相联系。当市场价格低于干预价格时，生产者在市场上出售农产品后可以从欧共体设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格之间的差价补贴，或者将农产品以干预价格直接卖给干预中心。干预价格是直接补贴的一种形式。

二战以后，日本农业政策的导向是发展牛奶、肉类、蔬菜、水果等需求量趋于增加的产品，限制水稻、大豆、油菜籽等需求量变化较小的农产品，压缩需求趋于减少、国际竞争力较弱的农产品。为提高农业劳动生产率和缩小工农之间的收入差距，日本于1961年颁布和实施了《农业基本法》，这是开启现代农业进程的标志。《农业基本法》规定，扩大需求量增加的农产品生产，减少需求量减少的农产品生产，合理配置与外国农产品形成竞争的农产品生产 。

2.保护土壤肥力的补贴

美国国会以1936年通过的《土壤保护和国内配额法》替代了1933年《农业调整法》中有关限制作物播种面积的条款。该法案将作物分为“消耗地力型”（如谷物、棉花和烟草等）作物和“增强地力型”（如豆科作物和牧草等）作物两大类，前者正好是生产过剩的作物。为促进“增强地力型”作物对“消耗地力型”作物的替代，该法案规定，以“增强地力型”作物替代“消耗地力型”作物的农场主均可获得政府补贴，补贴金额相当于土地正常产量的50%～60%。

（二）配额

美国的现代农业政策是以1933年联邦政府出台的第一部《农业调整法》为开端的，当时农业政策的目标有二：一是通过农业立法放松对生产的控制，扩大价格支持的范围，提高价格支持水平，鼓励增加农产品供给；二是通过销售配额政策稳定农产品产量，销售配额根据农场主的历史销售情况确定。1938年出台的《农业调整法》修正案中仍保留了1933年颁布的《农业调整法》中关于销售配额制的规定。销售配额制的实质是向特定农产品的原有生产者赋权，没有配额而想生产特定农产品的农场主要向拥有销售配额的农场主购买或租用配额后方可生产，进而保障了农业生产的有序性。

第二次世界大战结束后，欧洲出现了农业生产衰退、食物短缺的局面。为了尽快扭转这种局势，欧洲国家采取了提高农业生产力和农产品自给率的战略。1957年，德国、法国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6国签订了《罗马条约》，成立了欧洲经济共同体（简称欧共体）。1962年上述6国以签订《建立农产品统一市场的折中协议》为标志，开始正式实施共同农业政策（CAP），并确立了共同农业原则 。当初设定的政策目标是通过提高农业劳动生产率，增加农民收入，稳定农产品市场，保障农产品供给，确保农产品售价处于合理区间内。农业政策的内容包括：建立欧洲农业指导和保证基金，统一农产品市场和价格，补贴农产品出口；设置差价税和配额等政策工具，并根据农产品市场供求的变化灵活应用这些工具，以确保欧共体农业免遭外部廉价农产品竞争。欧共体除了根据谷物协议实施配额制外，对畜产品也实施了配额制，但体制与谷物有所不同。糖类实施了临时配额制，这一制度到20世纪90年代仍然存在。

日本对奶产品实行生产配额，对稻田改种小麦、大麦或大豆等作物，给予每公顷920美元的补贴。 QbQp6jbTAYU5zOtt9rvBEJuwnMUp/Uy/BmAK6d0oPo0JEAS9JRUwiLMem6hzZXV8