国际竞争从传统安全领域外溢到新兴安全领域,二者相互交织、相互影响,成为近年来战略安全领域的一个重要特点。新兴安全领域包括网络、深海、极地、太空等多个领域,其中网络与太空领域最能体现国际安全竞争与合作并存的特征。
2016年,网络安全事件层出不穷,网络攻击规模、技术水平和破坏力再创纪录,成为影响国际政治经济进程的重要因素。2016年伊始,乌克兰政府就指责俄罗斯针对其最大机场发动网络攻击,使其感染黑色能量(Black Energy)病毒。2月,孟加拉国央行SWIFT系统操作权限遭受攻击,被盗走8100万美元,成为迄今为止规模最大的网络金融盗窃案。4月,德国贡德雷明根核电站的计算机系统在常规安全检测中发现了恶意程序,该事件再次对各国关键基础设施安全敲响了警钟。8月,一个名为“影子经纪人”的黑客组织成功入侵美国国家安全局,盗取该机构针对中国、俄罗斯和伊朗的“网络武器”,并以6.11亿美元的价格在网上拍卖,这些工具被安全专家证实可以突破一流安全厂商的防火墙。10月,美国DNS域名服务供应商Dyn遭到DDoS攻击,时间持续超过2个小时,导致网站大面积瘫痪,影响范围覆盖美国东部和部分欧洲地区。在美国大选期间,“邮件门”事件多次上演,对民主党候选人希拉里竞选造成重大打击。美国情报机构认为,在俄罗斯政府操纵下,黑客入侵了民主党网络系统,破解了希拉里竞选团队的电子邮箱,并向维基解密泄露了邮件内容。为此,12月29日,奥巴马发布行政命令,对包括俄罗斯情报总局和俄联邦安全局在内的5个俄罗斯实体机构和4名俄情报总局高层官员实施制裁。
为应对日益严峻的网络安全威胁和国际竞争,各国纷纷采取增加投入,推进制度建设等措施,提供网络安全能力。美国国防部在2016年2月宣布,将把386亿美元总网络预算中的67亿美元用于网络安全建设,以提高美军网络能力。4月,美国称其133支网络部队形成初步作战能力,预计于2018年形成全面作战能力。此前,时任美国国防部长卡特与参联会主席邓福德已经公开承认,美军对“伊斯兰国”实施了网络攻击,标志着其网络进攻力量已从幕后走向台前。7月,在美国支持下,北约正式将网络安全纳入北约行动领域,宣布“继续实施北约网络防御增强政策,并通过最尖端技术增强北约的网络防御能力”。12月,美国《2017年国防授权法案》计划把网络司令部提升为联合司令部,以进一步提高美军网络部队地位,增加其在实施全球作战计划、授权、政策制定方面的作用。此外,美军单独或者联合美国非军事部门、国际盟友多次进行网络演习,目的在于增强美国军民之间、公私之间及盟友之间合作应对网络攻击的能力。在制度建设方面,美国先后颁布《网络安全国家行动计划》《网络威胁指标共享和防御措施指南》《2016年保护商业秘密法案》等政策文件,在保护个人隐私与商业秘密的同时,大力推动公私合作,提升美国整体网络安全水平。
欧盟加快了网络安全立法工作。欧洲议会于2016年4月14日通过新的欧盟数据保护规则,欧盟数据保护立法取得重大进展。2016年7月6日,欧洲议会又通过了2013年欧洲委员会提出的《网络和信息系统安全指令》,这是自1992年《信息安全框架决议》以来,欧盟在网络和信息安全领域综合性立法方面的又一重大成果。为提升网络安全能力,英国计划未来五年投入19亿英镑用于网络安全防御。与美国一样,英国还注重网络安全的实战应用。2016年10月英国军方承认对伊拉克“伊斯兰国”武装分子发动网络战争,以支援伊拉克部队重夺重镇摩苏尔的战役。 法国国防部长在12月宣布,将进攻性网络能力整合到常规部队中,计划到2019年筹备由2600名专家组成的网络战营,作为网络防御计划的一部分。2016年年初,德国开始组建网络与信息作战部队,融合网络战和电子战以获取未来战场的信息主导权。
同传统领域不同,网络安全更需要国际合作。在合作应对网络安全威胁上,国际社会也取得许多进展。美国与欧盟在2016年先后签订《欧美隐私盾协议》( EU-US Privacy Shield )、《欧美数据保护伞协定》。4月17日,美俄网络安全高官在日内瓦举行网络安全会议,这是双方避免因误会引发网络战的新一轮努力,会上重申了2013年签订的双边网络安全协议。中美在6月、12月先后举办两次打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话,达成广泛共识。6月13日,中英高级别安全对话就网络犯罪等深入交换意见,并发布四项成果清单。6月25日,《中华人民共和国主席和俄罗斯联邦总统关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》发布,双方达成包括尊重网络主权、打击网络犯罪在内的七项共识,提高了中俄全面战略协作的水平。在美国主导的《塔林手册》2.0版的修订中,中俄两国也派员参与,这为网络战与网络安全领域达成国际共识创造了条件。
外(太)空安全威胁主要来自两个方面:一是外空武器化和外空战场化的危险,二是外空和平利用中不当行为对外空资产安全和外空长期可持续利用所造成的风险。 随着各国开发、利用外太空活动步伐的加快,外空安全威胁增加,国际安全竞争也不断加剧。为占领外空安全竞争的制高点,主要大国颁布了一系列政策,出台大量措施,在外空安全领域产生了深刻影响。
美国把太空安全纳入国家安全体系,近年来颁布了许多具体政策,包括2010年《国家航天政策》、2011年《国家安全空间战略》、2012年出台了《国防部空间政策》、2013年《空间作战条令》和《弹性与分散式空间体系白皮书》。2016年美国修订了《国防部空间政策》等文件,为确保太空安全及能力建设提供了指导。 2016年5月,空军航天司令部发布新版《指挥官战略意图》文件,提出四项重要战略思想,内容涉及构建弹性体系、重视多域作战、发展敏捷信息优势、重视情报监视与侦察和改变采办模式等,意在影响美国未来军用卫星的采办、研制和应用。7月,美空军航天司令部发布《空间任务部队》架构白皮书,旨在提供太空兵力,以在对抗、降级和受限环境中执行作战任务,确保能应对空间系统面临的日益增长的威胁。 在外空安全政策制定过程中,美国智库也积极发声,尝试引导政府政策方向。2016年年初,新美国安全中心发布《从安全地到战场:美国在外空的防务与威慑框架》,认为过去大规模反击、孤注一掷式的太空威慑战略已经不合时宜,建议采纳防御与威慑的战略,为有限的太空战做准备。2016年6月,大西洋理事会发布《面向新的国家安全太空大战略——战略回调正逢其时》,主张正确理解外空这一特殊的环境,正确看待美国面临的外空威胁,并做出最符合美国安全利益的反应。
美国2016年向太空领域投入71亿美元预算,重点发展新一代大型运载火箭、态势感知系统、高超声速武器等领域。在态势感知系统方面,美空军在2016年3月宣称下一代太空监视系统“太空篱笆”项目取得重要进展,“太空篱笆”地基雷达小规模测试场跟踪到首颗卫星,标志着美空军向实现“将太空态势感知能力和轨道探测能力提高10倍”的目标迈出重要一步。10月,国防部高级研究计划局正式向美空军太空司令部移交“空间监视望远镜”。在高超声速武器研发方面,在研的项目包括空军“高超声速打击武器”,陆军“先进高超声速武器”项目,洛马公司高超声速飞机SR-72、“猎鹰”高超声速飞行器项目等。
为增强太空实力,美国近年来还积极探索借助私营部门力量的方式,大力推进航天领域的军民融合。美国商业公司已开始承担军事航天发射任务。美国SpaceX公司已获准承担美国军用卫星发射业务,可发射侦察卫星和第三代GPS导航卫星等军用卫星。除了成功发射X-37B,SpaceX公司再次成功回收第一级火箭,火箭可重复使用技术又一次得到验证。商业卫星已经是美军天基信息支援的重要力量,在支援利比亚战争和曝光朝鲜、伊朗的导弹试验等行动中,提供了大量高分辨目标图像,为美军提高定点打击效率及争取外交主动权提供了重要支撑。鉴于私营部门的重要作用,美国战略司令部开始在联合空间作战中心增加商业代表席位,加强军方与商业界的合作,及时调度和协调利用商业卫星资源服务空间军事行动。
尽管面临财政困难,俄罗斯同样大力发展太空能力。俄罗斯在2010年、2014年先后发布两版《俄联邦军事学说》,均突出强调了军事航天在国家安全中不可替代的地位和作用。特别是在常规力量无法与以美国为首的北约相抗衡的情况下,俄罗斯把航天力量作为维护大国地位和全球战略稳定的重要手段。2012年俄罗斯颁布的《2030年及未来俄罗斯航天发展战略(草案)》,提出分三阶段完成九大航天发展任务,以确保实现俄罗斯航天技术处于世界先进水平,巩固俄罗斯在航天领域领先地位的战略目标。2016年3月俄罗斯政府审议通过了《2016—2025年联邦航天规划》草案,未来十年俄罗斯将为航天活动划拨14060亿卢布,或于2022年后再补充1150亿卢布,用于推进包括军用卫星、核动力发动机、超重型运载火箭等在内的各项航天计划的进展,意图发挥其在航天技术领域的传统优势,以此实现俄罗斯的再度崛起。
2016年4月,俄罗斯在新建成的东方航天发射场执行了首次发射任务,将搭载3颗卫星的“联盟”2.la火箭发射升空。6月,俄罗斯第二颗GEO-IK-2卫星,由“轰鸣”运载火箭从普列谢茨克航天发射场成功发射,进入平均高度945千米、倾角99.3度的近圆轨道。GEO-IK-2系列卫星是俄罗斯军用测地卫星,用于测量地球重力场分布、旋转和构造等特征。卫星质量约900千克,设计寿命约5年,获取的测地信息可广泛应用于军事和民用领域,如卫星跟踪、全球导航以及导弹飞行轨迹预测等。据悉,俄罗斯正在研发一种新型的空间监视系统,该系统空间段主要由“拉兹丹”卫星组成,卫星性能将远远超过俄罗斯现有卫星。首颗卫星计划于2019年发射,第2、第3颗将分别于2022年和2024年发射。
在太空安全国际合作方面,国际社会也取得一定进展。联合国和平利用外空委员会在2010年成立“外空活动长期可持续工作组”,该工作组提出近30条最佳实践指南草案。在2016年6月的联合国和平利用外空委员会会议上,各国已就部分条目达成一致。 在双边合作方面,美国加速与其盟友开展太空安全合作。根据澳大利亚2016年《国防白皮书》,基于美澳于2012年11月签署的一项协议,美国将把位于新墨西哥州的“太空监视望远镜”搬迁至澳大利亚的一个全新设施中,而该设施预计将在未来4年内建成。太空监视望远镜的搬迁可同时改善美澳两国的太空监视能力。 2015年4月27日,新版《美日防卫合作指针》颁布出台,它指出太空领域合作是日本和美国开展全面军事合作的重点,“两国政府将增强对太空态势感知方面的合作。对于那些可能影响太空领域安全与稳定的事件、行动,两国要建立、提升、共享信息并阻止这一事件的发生。两国将共享信息,应对太空领域的潜在威胁”。 在中美合作方面,继2015年、2016年中美举行民事太空合作对话和太空安全对话之后,2016年中美又建立了紧急“太空热线”。当然,考虑到中美双方根深蒂固的战略互疑,中美实现实质性太空合作仍然困难重重。