1901年澳大利亚联邦成立后,在社会舆论的强烈支持下,“白澳政策”不仅被正式提出,而且得到系统化、法律化,在整个联邦范围内全面实施。1901年9月,联邦议会通过了自由党议员迪金提出的《移民限制条例》(Immigration Restriction Act),其中规定:
1.凡入澳移民必须参加语言测验,听写任何一种欧洲语言的50个单词,不及格者不得入境。
2.任何在澳居住期未满5 年的移民也必须参加语言测验,不及格者应驱逐出境。 [15]
该法案虽不提种族肤色,但其要阻止亚裔人入境的目的是显而易见的。因为对欧洲移民,事实上不需要测验,而有色人种考试的语种则由澳方决定,即使亚裔移民懂一门或更多的西语,也照样可以被拒之门外。澳大利亚外务部秘书艾德利·亨特在给弗里曼特尔海关的公文中就直言不讳地说:“允许那些人通过考试是不可取的,在任何测验之前,主考官应明白他不会及格。假如考虑到应考者极有可能通过英语考试,那就应该用他所不懂的语种去考他。”
[16]
《移民限制条例》实施后的1902年,有33人考试及格,1903年降至13人,1904年只有1人,1907年则无人通过测验。《移民限制条例》的“目的在于避免因种族混杂而发生的社会问题和劳动市场上廉价竞争的危险”。它所针对的在“一般人心目中的对象是中国人”,其实在那个时候,他们为数不超过29027人,只占人口总数的1.25%,然而那些关怀工人生活水平的人感觉到这种潜在的威胁,并且认为威胁主要是来自亚洲。
澳洲政府对待不同亚裔民族的态度是有所区别的,其根据是各种族的人数、职业、其母国的地位和影响力等。华人因占亚裔人口绝大多数,在经济上被认为是有损白人福利的廉价竞争者,加上清政府国际地位的低下,故所受歧视最为严重。而在远东太平洋地区的日本,正处上升地位,日本政府强烈反对澳洲颁布的《移民限制条例》。1902年,英日为对付沙俄在远东的扩张,曾签订同盟条约,相互保障英国在华和日本在华及朝鲜权益。日俄战争后,英日又于1905年8月签订第二次同盟条约。鉴于日本的强大和英日同盟的加强,澳大利亚为避免激怒日本人,于1905年修改了《移民限制条例》,将“任何一种欧洲语言”改为“任何一种指定语言”。 [17] 同年,印度、日本的学生、游客获准入境,但居留期限不得超过5年,而华人到1912年才得以享受这种权利。 [18]
20世纪初,联邦和各州还通过了许多带有歧视包括亚洲人在内的有色人种的内容的立法。如1901年《新南威尔士剪羊毛工待遇条例》,规定华人不得与白种人同室居住。1902年的《联邦选举权条例》禁止将任何澳洲、亚洲、非洲或太平洋岛屿(新西兰除外)的土著居民的姓名列入选民名册,另外澳大利亚工会的章程则禁止亚洲人、土著居民和混血儿加入工会。1903年推出的《入籍法》,更直截了当地阻止亚洲或太平洋岛屿(新西兰除外)的土著居民申请入籍。1908年颁行的《养老金法》,将国外出生的亚洲人排除在外。
新的移民限制条例的实施,使亚洲移民的生活与澳洲社会隔离开来,使澳大利亚与亚洲关系长期处于不正常的误解、歧视和隔阂状态,这一历史怪圈一直延续到第二次大战之后。据统计,1901~1947年,旅居澳洲的亚洲移民日趋减少,从47014人减少到13000人,
而其中大多数是华人,1901~1947年在澳华人则从29627人减至9144人,不到50年间,竟减少了近70%。
二战前,在澳的日本人和印度人也仅分别为2700人和2000人左右。
A.T.雅伍德指出:“亚洲少数民族所遭受的待遇与他们的人数、人种特点、职业、兴趣,他们祖国的外交力量及利益、移民部与这些国家政府以及个人的接触都有关系。” [19] 19世纪末20世纪初,亚洲国家除日本成为后起的资本主义国家外,大多数国家都处在积贫积弱的殖民地半殖民地状态,成为列强宰割、瓜分的对象。弱国无外交,落后的亚洲国家根本谈不上以正常的外交手段与英国及其殖民地澳大利亚交涉移民问题。此外,当时的亚洲赴澳移民也多为失去土地、家境贫困、受教育程度低的农民、贫民和手工业工人,澳洲白人以“白人至上”的种族主义眼光去看待亚洲移民和亚洲,因而更得出了排斥亚洲、歪曲亚洲的印象和结论。
亚洲移民为澳亚关系的建立与发展,为东方文化的传播,为澳大利亚经济与社会发展做出了重要贡献,然而由于历史与社会原因,澳大利亚社会以狭隘、偏执的种族主义观点去对待亚洲移民、认识亚洲社会,形成了扭曲的亚洲观,并在以后很长时期内影响了澳大利亚政府亚洲政策的制订和澳亚关系的正常发展。“青山遮不住,毕竟东流去”。战后全人类经济文化交往的发展,经济全球化和区域一体化的推进,不断撞击着种族主义筑成的“白澳”屏障。
1973年,澳大利亚政府在历史潮流推动下,废除“白澳政策”,对亚洲敞开移民大门,并正式提出多元文化政策,
致力于建设多元文化的移民国家,以“宽容和开放”的态度去对待亚洲和亚洲移民,澳亚关系进入了一个新的历史时期。澳洲著名学者罗尔斯在其新著《中澳百年关系史》中的一段评论,真实地反映了澳洲社会对亚洲移民的新认识与新态度。他说:“我们需要增加中国和其他亚洲移民,他们没有耗竭我们的资源,他们创办了自己的商业使澳大利亚受益。澳大利亚在下一个世纪将很少有机遇,除非我们总人口中至少有30%的中国和亚洲移民。到那时,我们将会接受这种情况,并因此获得繁荣。我们的新民族将创造我们的未来。”
[20]
澳大利亚史学家琼·比又蒙特和加利·渥大德说:“移民构成了澳洲的历史和社会,也改变了澳洲的历史和社会。”
同样,从国际关系的角度也可以说,移民在不同时期也制约、影响和推动了澳大利亚与亚洲关系的发展。
1901年澳大利亚联邦建立,移民问题正式成为具有国家意义的大事,然而,由于历史的原因,以排斥有色人种为核心的“白澳政策”却在澳大利亚推行半个世纪之久,到20世纪60年代末才有所松动,开始允许一小部分非白种人移民澳洲,直至惠特拉姆政府上台、中澳建立之后的1973年,“白澳政策”才正式废止,代之以平等与非歧视性的移民原则与政策。
在任期间将“白澳政策”最终送进坟墓的澳大利亚总理惠特拉姆指出:澳大利亚是一个移民国家,其土著人祖先即为4000年前的移民。然而,澳大利亚“社会最大的矛盾之处就是大量的历史移民受非欧洲人种族观念的限制和政府不愿通过制定进步的社会政策来吸引移民”。 [21] 从发展经济和改善与亚洲关系及适应战后国际反种族歧视潮流的现实需要出发,惠特拉姆对澳洲历史上长期存在的“白澳政策”非常不满和憎恨,一直想加以改革和废除。他说:“在60年代,我们具有的许多政治能力就是用于直接反对白澳和政府不加干预的传统习惯。” [22]
由于传统势力及其影响的存在,从20世纪初到战后,澳大利亚对亚洲移民政策的调整是一个十分缓慢、渐进和充满争论乃至斗争的过程,它集中反映了种族文化观对澳大利亚亚洲移民政策的影响。
从1901年实行严格的《移民限制条例》以来,澳洲移民在大量减少。在1901年,澳大利亚尚有海外出生的亚洲人和波利尼西亚人47000人左右,占澳洲总人口的1.25%,而到1947年,这一数字减少到22000人,而其中仅有6400 人是海外出生的定居者。其余的则是澳大利亚出生的和临时定居者,他们共占总人口的0.21%。如果仅考虑海外出生的定居者,人数仅占0.07%,“白色化”政策影响极大。 [23] 到1966 年,澳大利亚非欧裔人口,包括混血种人口数字有所增加,接近达到56000人,约占澳大利亚总人口的0.43%。 [24]
总之,1901~1966年,从各种实际目的出发,“很少有例外的澳洲移民政策就是一种排斥政策”。 [25] “白澳”对工党和自由党两党来说都是“神圣不可侵犯的”,“大量的工党成员沉迷在维持他们所设想的澳洲的‘种族纯洁’中”。联邦议会领导人J.C.沃森在关于《移民限制条例》的辩论中表达的“禁止有色人种移民澳洲,防止种族混杂、通婚”的思想,代表了早期工党对移民问题的典型态度。 [26]
迪金总理宣称:“种族的单一对澳大利亚的人是绝对必要的。” [27] 1905年工党形成的基本目标是“培养澳洲人建立在维护种族纯洁基础上的情感”。二战爆发后,由于盟军中有大量有色人种士兵的存在和联合反对法西斯的需要,在1941年底,柯庭政府曾停止使用“白澳”一词。 [28] 但就像丘吉尔政府对美国黑人士兵到达英国表露了不安一样,澳大利亚也有类似的担心。1942年1月9日,驻美大使凯西曾致电澳外务部,征求对2000名黑人士兵可能即将赴澳的官方态度,而外务部谴责了这项计划,由于西南太平洋战争形势的变化,澳大利亚外务部才被迫改变了立场。 [29]
同时,战争也确实曾在一定程度上改变了澳大利亚坚持“白澳”的一贯态度。如在太平洋战争爆发后的1941年12月31日,澳大利亚驻新加坡官方代表V.G.鲍登“要求政府允许当地几千名华人和欧洲人在新加坡陷落后到澳洲避难”。15天后,澳大利亚政府通知鲍登说:“内阁已同意象征性地接受战争期间一些中国人、欧洲妇女、儿童和非适龄服兵役者,第一批安置的数字包括50名中国人和50名欧洲人。” [30] 如果说在二战结束前,“白澳政策”对亚洲人有所松动的话,这也许就是第一次,尽管其作用影响有限,却不能不认为是在严格的移民限制的坚固牢笼上开了一个口子。
第二次大战给澳大利亚留下的深刻历史教训之一就是应大量增加人口、加快移民,以重建工业,发展经济。1945年7月卡尔韦尔就任第一任移民部长后,开始了大规模的移民,他制定每年增加2%人口的目标,并希望非英国移民占英国移民的1/10。同时,澳大利亚还在战后欧洲难民援助计划中发挥了作用,战后初期接受了1万名难民,1948年又制定三年接受17万名移民的计划,1951年成为欧洲政府间移民委员会的基本成员。 [31] 尽管卡尔韦尔任职期间为增加移民发挥了重大作用,但至 1973年7月去世前,仍在尽力为“白澳政策”辩护,如他曾拒绝允许在美军中服役的菲律宾人萨金特·盖姆波特和妻子在澳大利亚团聚,而盖姆波特的妻子——一位马尼拉姑娘战时曾在布里斯班美军司令部担任秘书并随军开赴菲律宾。卡尔韦尔还驱逐了战时在澳洲寻求避难并希望战后留在澳洲的数千亚洲人。 [32] 一个主张吸收移民的移民部长种族偏见如此之深,可见废除“白澳政策”的阻力与困难之大。尽管如此,在20世纪50年代澳大利亚移民政策还是有了渐进的调整。
如1956年澳大利亚政府颁布的法令规定:已居住澳洲的非欧洲人,有资格成为公民;公民的直系亲属也可以得到永久居留的入境许可;“有特别资格者”亦可取得“临时入境许可”,获得无定期的居留权。
1957年的法令又放宽了条件,规定:凡取得“临时入境许可”、在澳居住15年以上者,可以成为澳大利亚公民。1958年正式废除听写测验,以“入境许可”替代。
澳大利亚驻华使馆官员施罗杰指出,澳大利亚在修改和废除限制性移民政策方面有不少因素在起作用,其中最重要的有两条:一是澳大利亚正在同亚洲国家结成紧密联系;二是当地澳大利亚人的态度日益明显地发生了变化。
而移民改革团体的出现正反映了这种变化。在历史潮流推动下,20世纪50年代末澳大利亚出现了要求改革移民政策的呼声和团体。1959年,墨尔本建立了“移民改革团”,后又扩大为“移民改革协会”,并在各州成立了分会。
墨尔本大学讲师肯尼特·利韦特在墨尔本大学领导建立了“移民政策改革小组”,宣传用有限制有选择地从亚非国家接受移民的政策来取代“白澳政策”,并多次进行了有关移民问题的民意测验,其测验结果充分显示“白澳政策”已渐失人心,势在必改,但在种族歧视有深厚社会思想基础的澳洲,彻底废除还需要假以时日和与之斗争。调查结果如表2-1所示:
表2-1 1954~1959年澳大利亚对待有色人种的态度
改革团体要求废除“白澳政策”,接受非欧洲移民。他们在其移民政策方案中提出:“现在该是公开和过去决裂的时候了。我们应宣布‘白澳政策’的死亡。”
1962年一个移民改革组织发表了一项针对“白澳政策”的研究,题为《移民——控制还是种族隔阂?白澳政策的背景和革新建议》。他们认为“支持白色澳洲政策的观点充满了偏见,我们有责任消除这种偏见”,白澳政策“损坏了我们与亚洲的关系”。当这种“价值观融入国家政策时,就会毁损澳洲在亚洲的前途”。“亚洲对澳大利亚有着越来越重要的意义。”这篇文章的发表标志着澳大利亚公众对澳洲种族观念认识进程中的一个重要转折。
20世纪60年代中期,改革和废止“白澳政策”已成为澳洲社会各界人士普遍关注的议题,以工党为代表的各个政党相继改变了本党种族主义的移民政策。在工党议会成员中,惠特拉姆、邓斯坦、凯恩斯等人认为:“一个社会主义政党拥护一个种族歧视政策,这在思想上是不能容忍的,在道德上也是不可原谅的。” [33] 他们因在反对“白澳政策”的工党人士道丁事件上公开表示沉默,而面临被开除出党的威胁。西澳工党成员道丁是一所长老会的教长,1960年一些“移民改革协会”成立后,他作为教会代表参加该组织,而工党负责人张伯伦则组织了一批工党西澳执行委员会成员宣布那些参加谴责“白澳政策”组织的成员为非法。道丁加以抵制,张伯伦接着将问题提交到全国执行委员会,全国执行委员会决定,任何参加移民改革组织的工党成员将面临被开除的境遇。 [34]
受宗教和道德观念影响的道丁没有屈服,结果被开除出党。然而废除种族歧视的移民政策是大势所趋。在1965年工党全国会议上,通过了从其党纲中删除“白澳政策”的决议。邓斯坦提出现存的移民政策应从党纲中删除,并提出:“增加人口对澳大利亚未来发展是至关重要的,澳大利亚工党将支持和拥护一种有活力的带有同情、理解和宽容而实行的移民扩展计划,它应建立在以下基础上:1.澳大利亚国家与经济安全;2.福利与所有公民的同化;3.维持民主制度和国家的平衡发展;4.避免因不同生活水平、传统和文化的人民大量涌入所带来的困难的社会与经济问题。” [35] 方案得到了卡尔韦尔的坚定支持,并以36票对0票通过。
在1966年1月18日于堪培拉召开的公民权利与义务大会开幕式上,惠特拉姆代表工党做了重要发言,其中提出了国际社会对澳大利亚矛盾的移民政策的关注、多元文化的初步含义和从亚洲吸引移民等许多为以后调整亚洲移民政策奠定基础的问题,他指出“澳大利亚的移民政策已达到了引起国际上关注的程度。因为它在一个时间既鼓励移民,又限制移民”(指吸收欧洲移民,排斥亚洲等有色移民——笔者注)。全世界“所有国家都必须朝着经济和社会平等的目标前进……澳大利亚必须坚信,移民能够被融合——而不是同化——经济和社会上的。我们不想让每一个人都变成一样,但想让每个人都适应这个社会,这就是同化和融合之间的区别”。 [36] 特别重要的是,惠特拉姆强调“澳大利亚应每年从亚洲国家吸收比任何国家都更多的移民”。 [37] 然而,由于历史的惯性,孟席斯政府执政时期的移民改革非常缓慢和艰难,直到1965年9月,孟席斯仍表示“决不改变白澳政策”。 [38] 在其执政的16 年中,他除不断出访英国外,从未越过奥得-里斯河出访东欧和东南欧国家,更不用说亚洲国家了。惠特拉姆则完全不同,他在担任工党副党魁期间就多次出访有移民来源的国家。 [39]
在澳大利亚国内移民改革派、有识之士和世界进步潮流推动下,澳大利亚政府逐步加快了移民政策的调整,接替孟席斯担任总理的霍尔特于1966年3月9日在国会宣布实行新移民政策,强调了澳大利亚与亚洲之间的密切关系;同时移民部长奥波曼在报告书中提出了吸收亚洲等非欧洲移民的标准,其主要规定如下。
1.非欧洲裔澳籍公民的配偶、子女、父母未婚夫(妻)均得以公民资格入澳。
2.以“临时入境许可”入澳的非欧洲人,居住澳洲满5年后,有资格申请为居民和公民。
3.有特殊专长和一定资本的非欧洲人,可申请“临时入境许可”。 [40]
20世纪60年代末70年代初,执政的自由党和在野的工党都认识到吸引移民对赢得选民的重要性。1970年4月25日,新任移民部长林奇提出了加强移民教育的计划,以对付工党的竞争。为准备大选,工党从1971年10~11月发动了攻势,抓住移民政策大做文章,在同年召开的工党年会上,以44票对1 票通过了实行新移民政策的决议,保证在移民问题上不再有种族歧视。惠特拉姆对工党的移民纲领做了三点修改。
(一)强调国家的基本目标必须是增加人口,扩大移民计划;(二)提出改善已有移民和未来移民的工作、住房、教育和社会服务条件;(三)消除以种族、肤色和国籍为借口的种族歧视,宣布工党政府将“取消影响非欧洲移民的所有种族歧视条款,并为他们移民提供方便”。 [41]