第三节

特色小镇的政策脉络

特色小镇从浙江起步，成为从中央到地方都热衷填充概念并积极背书的热词，有其特定的历史背景。从中央的角度看，旨在通过特色小镇的建设，一方面促进供给侧结构性改革；另一方面通过示范，为更大范围的小城镇发展提供样板。从地方来看，在宏观经济进入新常态，GDP增速以及实体经济进入下行通道的背景下，寻求中心城市以外的新的增长极，大力推进体验经济，是推进地方供给侧结构性改革、发展地方经济的重要选择。

一 政策出台的历史背景

任何一项政策的出台，都有其特定的时代和历史背景。特色小镇建设是一种新的新型城镇化模式，对于出台培育特色小镇的政策，主要基于如下几个方面的背景。

1.中国宏观经济进入新常态

我国经济之所以30年保持两位数的快速发展，是因为存在着快速发展的特定内外条件，如发展基础一穷二白，充分发挥后发优势，信息产业与网络经济的刺激，环境与人口的红利等 。目前，中国经济的规模位列世界第二，面临着新的历史任务，既有的经济发展方式的历史使命已经完成。我国经济进入到一个新的历史时期，即人们所讲的“新常态”。新常态下的经济增长是由创新推动的，我国当前阶段的主要任务是通过创新调结构，追求经济增长的结构效应，即通过经济结构、产业结构、产品结构的提升带动经济发展。特色小镇在产业特色、文化特色以及体制机制创新等方面的目标，正是新常态下经济发展的重要路径。

2.新型城镇化战略进入攻坚期

党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。中国城镇化格局区域差异显著，在“让一部分地区先富起来”战略的指导下，地区之间发展极不平衡，城镇化过程中的资本、人才等资源都向大城市、超大城市集中，如果放任这种趋势发展必将出现中小城市的弱化、小镇功能的退化以及乡村的凋敝。所以无论是从区域均衡产业布局，还是从振兴乡村角度，特色小镇都是一个承上启下的战略支点，是连接大中城市与农村的重要枢纽，能够承接中心城区人口和功能疏解，是有效分流农村富余人口的“蓄水池”；又能承担对农业农村的辐射带动功能，是促进农民就地就近城镇化和农业现代化的“发动机”。因此，特色小镇是城市和农村的双向渗透、双向发力且最具活力的“社会细胞”，也是新型城镇化战略进入攻坚期的“新样本”。

3.央地财税改革进入深水区

新时代中国特色社会主义理论明确提出，要深入推进财税体制改革，加快建立现代财政制度。推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制订中央与地方收入划分总体方案。例如作为税制改革中的一条主线索，“营改增”直接牵涉地方主体财源结构的重大变化。这种变化，当然要以央地财政关系的同步调整为前提。

针对当前中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，通过减少并规范中央与地方共同的财政事权，保障和督促地方履行财政事权，并各自承担与事权相应的支出责任等举措，来合理划分中央与地方的财政事权和支出责任 。特色小镇的建设，一方面是中央财政转移支付的一种政策手段；另一方面也是央地财税改革在新的产业领域的试水，通过PPP等模式的试点支持特色小镇建设 ，能发现并对未来央地财税改革的深层次问题进行有效的预警和制度完善。

4.产业业态创新谋求新动能

著名美国未来学家阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》一书中指出：未来经济将是一种体验经济，未来的生产者将是制造体验的人，体验制造商将成为经济的基本支柱之一。当前，随着智能技术的广泛应用，消费从传统的生存型、物质型开始走向发展型、服务型、体验型的消费阶段，娱乐、通信、教育、医疗、保健等领域的消费出现了裂变性增长，社会对物质文化生活提出了更高要求，“体验经济”已经成为重要的生产力，特色小镇已成为“体验经济”发展的重要平台之一。中国体验经济总量占GDP的比重超过5%，参照2016年中国GDP总量，体验经济总值估计近4万亿元人民币，这说明体验经济具备庞大的市场空间。特色小镇的发展自然成为消费升级的重要载体之一，这恰好顺应了中国经济发展的时代“脉搏”。

5.乡村传统文化传承面临危机

多年快速城镇化以及市场经济的高速发展，城市文化、现代文化、西方文化对我国乡村地区传统文化的冲击历史罕见。由于农村劳动力均向大中城市集中，农村地区普遍留下留守老人和儿童，生产力严重下降，导致我国乡村地区的各种古村落、古建筑得不到有效的保护，民俗民风、非物质文化遗产等面临凋敝之危。通过特色小镇尤其是旅游特色小镇的建设，能够在一定程度上截流或者回流部分投资与劳动力，农村地区的民俗民风也有其发挥的空间，实现传统文化的被动保护为主动保护。

二 政策出台的发展脉络

特色小镇的政策体系，总体上可以划分为政策的酝酿与准备期、中央政策出台期和地方政府的响应期三个阶段（见图1-2）。

（一）政策酝酿与准备期

2003年，习近平在浙江工作期间，便提出要抓好一批全面建设小康示范村镇。2005年，习近平在浙江乌镇调研期间，提出要着力发展浙江省的一些具有地方特色的村镇。这些工作为今后特色小镇的发展奠定了实践经验基础。

“特色小镇”的概念是在2014年10月由时任浙江省省长的李强在参观云栖小镇时首次提出。2015年，浙江省在召开“两会”期间，正式提出了特色小镇的概念，并将打造一批特色小镇作为全省的重点工作 。同年4月，浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容，并提出将在全省重点培育和规划建设100个左右的特色小镇。

2015年5月，习近平总书记前往浙江进行调研，要求抓住“特色小镇”，总结一些可供全国推广的经验。2015年12月，习近平总书记在中央财办《浙江特色小镇调研报告》上作出批示，强调抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义 。

2016年2月，党中央、国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中，提出要发展特色县域经济，加快培育中小城市和特色小城镇，发展具有特色优势的魅力小镇。为特色小镇培育的文件出台奠定了基调。

2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要发展特色小城镇，“发展具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇，通过扩权增能、加大投入和扶持力度，培育成为休闲旅游、商贸物流、信息产业、智能制造、科技教育、民俗文化传承等专业特色镇” 。

（二）中央政策的出台期

经过前期充分的酝酿与浙江多年的实践，国家正式出台关于培育特色小镇的相关政策，并迅速出台了第一批国家级特色小镇名单。此后，中国农业银行、国家开发银行、中国光大银行、中国建设银行等金融机构纷纷与住建部联合发声，积极提供特色小镇的金融支持。

2016年7月，住建部、国家发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，到2020年要培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，并对特色小镇的产业、环境、文化、设施服务和体制机制提出了五大培育要求。

2016年10月14日，住建部公布了第一批127个中国特色小镇名单。同一天，住建部、中国农业发展银行联合发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》。通知指出，中国农业发展银行各分行要积极运用政府购买服务和采购、政府和社会资本合作等融资模式，为小城镇建设提供综合性金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽小城镇建设的融资渠道，进一步明确了农业发展银行对于特色小镇的融资支持办法。建立贷款项目库，申请政策性金融支持小城镇时，编制小城镇近期建设规划和建设项目实施方案且经政府批准后，可向银行提出建设项目和资金需求。

2016年12月12日，国家发改委、国家开发银行、中国光大银行等6个单位联合下发了《关于实施“千企千镇工程”，推进美丽特色小镇建设的通知》，要求各地发展改革部门强化对特色小（城）镇建设工作的指导和推进力度。要求国家发展银行、中国光大银行各地分行要以特色小（城）镇建设作为推进新型城镇化建设的突破口。号召企业事业单位与地方政府开展合作，积极进行特色小镇建设，强调要发挥市场的导向作用，鼓励社会组织和资本有效地参与到特色小镇建设上来。

2017年《政府工作报告》首次提出，要扎实推进新型城镇化，支持中小城市和特色小城镇发展。特色小镇建设由此上升为国家战略。

2017年2月，住建部、国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》，重点支持以农村人口就地城镇化、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的设施建设；支持促进小城镇产业发展的配套设施建设；支持促进小城镇宜居环境塑造和传统文化传承的工程建设。

2017年4月，住建部、中国建行共同发布《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》，表示中国建行将推出至少1000亿元意向融资额度，用来支持特色小镇、重点镇和一般镇建设。主要包括基础设施建设、工程建设和运营管理融资，以充分发挥中国建设银行的综合金融服务优势。

（三）地方政府的响应期

经过前期浙江的成功实践和国家的政策引导，特色小镇建设已成为现阶段新型城镇化建设中最为突出的载体和模式，是新一轮城镇化的“综合实验区”。随着国家对特色小镇的支持力度愈来愈大，地方政府纷纷响应，结合本地实际情况出台了一系列加快促进地方省市特色小镇建设的政策文件，大力推进特色小镇的建设，各地特色小镇建设进入高峰期。

河北省于2016年8月率先作为省级单位出台《关于建设特色小镇的指导意见》，提出要培育建设100个产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、多功能叠加融合、体制机制灵活的特色小镇，并明确要坚持高强度投入和高效益产出，每个小镇要谋划一批建设项目，原则上3年内要完成固定资产投资20亿元以上；广东省出台《广东省示范性特色小镇认定办法》，提出到2020年广东将建成约100个省级特色小镇，特色小镇的产业发展水平、创新发展能力、吸纳就业能力和辐射带动能力显著提高，成为新的经济增长点；甘肃省政府办公厅印发《关于推进特色小镇建设的指导意见》，明确重点建设18个特色小镇；福建省政府印发《关于开展特色小镇规划建设的指导意见》，要求建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇；贵州省委省政府提出建设100个示范小城镇的战略，建设一批旅游小镇、白酒小镇、茶叶小镇等各具特色的小城镇；2017年12月29日，浙江省质监局批准发布了全国首个“特色小镇”评定省级地方标准《特色小镇评定规范》，该标准提出了特色小镇的评定指标体系，由共性指标和特色指标组成，其中共性指标由功能“聚而合”、形态“小而美”、体制“新而活”3个一级指标构成；特色指标由产业“特而强”和开放性创新特色工作两个一级指标构成；等等。在各省区市党委和省区市政府的支持下，各地市政府也相应作出响应，制定了一系列的落实措施、办法和标准，从规划、评定到运营，从产业项目招商到建设资金落实，从财政转移支付到PPP，确保特色小镇建设取得实效（见表1-2）。