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相比于大中城市和乡村地区，小城镇作为一种过渡型的聚落形态，其本身处于不断的发展变化之中，在经济上既可能极具活力，但又因为规模所限极具不确定性
。纵观新中国成立以来我国城镇化发展的历程，小城镇在其中起着举足轻重的作用，但是在我国城镇化发展的政策上，小城镇究竟应该在城镇化中充当何种角色，国家和地方的定位并不清晰连贯。由改革开放之前的严格控制人口向城镇迁移，到改革开放之后大力发展乡镇经济，再到城乡统筹时期的大中小城市和小城镇协调发展，国家对小城镇的定位一直在摇摆和改进。
特色小镇是我国新型城镇化在新时期、新常态下的“新举措、新模式”，在形态上包括了特色小城镇和特色小镇两种形态
，这些小（城）镇的规划定位与发展和当前城镇化发展背景、政策关系及发展前景如何，是当前特色小（城）镇研究和规划编制的核心问题。“读史可以明鉴，知古可以鉴今”，为更好地理解特色小镇建设的政策背景和政策目标，了解特色小镇的形成发展过程，本节通过历史文献分析法，系统追溯新中国成立以来我国城镇化发展的政策演变过程以及特色小镇政策出台的具体过程，通过再现城镇化以及与小城镇相关的重大政策的具体历史和时代背景及其对当时小城镇建设的影响，总结我国特色小镇政策出台的历史脉络。
新中国成立以来，我国城镇化进程在不断“摸着石头过河”的探索中向前发展，总体上经历了恢复起步建设、波动徘徊、停滞发展、恢复发展、快速发展、城乡统筹和创新发展等阶段；存在城镇人口数量不断增长、城镇人口比重不断提高、城镇用地规模不断扩张和城镇不断向高层次发展的总体趋势，但也存在长期滞后于工业化和非农化、波动性较大、政府主导色彩较浓和二元结构性特点比较突出等显著特点
。在这个过程中，乡镇级别（含建制镇、乡和街道）行政区划单元的数量受政策影响波动极大，对我国城镇化不同发展阶段小城镇的定位、规模、发展特点的归纳总结和分析判断，有助于促进小城镇健康发展规划的编制。
图1-1 我国城镇化发展与乡镇行政单元数量的变化
资料来源：《中国统计年鉴》（1979～2017），《中国城市建设年鉴》（1986～1987），历年中华人民共和国分县市人口统计资料，公安部三局编《中国城镇人口资料手册》，地图出版社，1985。
新中国成立后，经过短暂而全面的土地改革，中国成为最大的小农经济体
，随着遭受战争严重破坏的国民经济逐渐得到恢复（1949～1952年）以及其后“一五”计划的顺利完成（1953～1957年），我国经济建设取得了较大进展，城镇化水平得到稳步提高。城镇化水平由10.64%提高到15.39%。
这个阶段我国城镇化的重心是恢复生产，尤其是“一五”时期的苏联援建项目基本集中在我国传统的工业城市，对城镇化人口的管理重心也是通过户口管理制度并集中体现在城镇地区，1951年颁布了《城市户口管理条例》，1953年进行了第一次全国人口普查，并将户口登记和迁移管理正式扩展到农村。1954年《中华人民共和国宪法》规定中华人民共和国公民拥有居住和迁徙的自由。总体上，这一时期自由迁徙的城镇化政策，加上经济快速恢复和“一五”计划“大跃进”的全面展开，中国的城镇人口迅速膨胀。
1958年《户口登记管理条例》正式颁布，登记办法区分了城市和乡村，依据是否吃商品粮将户口类别划分为农业户口和非农业户口，影响我国几十年的城乡二元体制逐步形成，粮食供给、就业、教育、社会保障、婚姻等全面以城镇为导向。
受“大跃进”思想的影响，我国经济发展在此后开始盲目追求“超英赶美”，经济发展起伏波动大，城镇化发展也表现出大起大落。其中1958～1960年三年“大跃进”时期，由于受急于求成和主观随意性强的经济建设指导思想影响，我国工业化和社会经济建设政策方针违背了经济发展的基本规律，一大批工业项目在无视农业发展基础和市场需求的情况下盲目上马，致使农村人口大规模涌入城镇，年均约新增城市8座，城镇化水平迅速提高。到1960年城镇人口比重达到历史高峰，几乎是新中国成立初期的两倍，给城市就业、居住和社会治安等公共服务带来极大的压力。
这种由“跃进”式国民经济建设所导致的超越经济社会发展的“虚假城镇化
”并不能持续。1960年起我国国民经济进入困难时期，1961年中央对整个经济实行“调整、巩固、充实、提高”方针，我国城镇化进入“三年调整时期”，其间停建和缓建了一大批工业项目，在这一过程中，面对快速增长的人口，城市无法提供充分就业和相应的公共服务，政府动员大量城镇人口“上山下乡”返回农村。
城乡户籍政策对城镇人口的限制抑制了城镇化水平，但也在一定程度上避免了中国的“拉美化”现象
的出现。在城市与城镇规模上，一部分新设市恢复到县级建制而一部分地级市则降级为县级市，3年间城市总数合计减少25座，1963年一年就撤销城市24座，城镇化水平也骤降2.46个百分点为16.84%，出现了极不正常的“逆”城市化现象。
经过三年调整后，我国的城镇化经历了一个短暂的发展期，但是随着中苏关系恶化和“文化大革命”的开始以及国家在其后政治经济社会领域出现一系列重大失误，我国城镇化发展进入了徘徊停滞阶段。
此阶段全国有3000多万名城镇青年学生、知识分子到农村去安家落户和“接受贫下中农再教育”
，而且以备战为目的的“三线建设”
使得基建投资在很大程度上与原有城镇脱节从而导致城镇建设大大滞后，加上三线地区社会经济落后，导致建设起来的企事业单位在之后很长一段时期内经营发展都极为困难，许多小城镇日益衰败。
总体上，此阶段全国城镇化水平基本保持不变，城市和城镇数量也基本停滞。虽然建制镇人口有较大增长，这些大幅度的变化并不是人口流动和自然增长造成的，更多的是与行政区划调整相关，因为这一时期更多的建制镇转变为县级政府驻地和县辖区公所，造成人口身份上的变化，但城镇数量和规模实质性变化不大。
1978年后，农村土地制度改革带动了沿海发达地区乡镇企业的迅速转型和崛起。这些发达地区的乡镇企业延续了人民公社时期的社队企业，包括地方“五小工业”。但由于社队企业“三就地”的限制（就地取材、就地加工、就地销售），以及不允许社员个人联户办和户办等限制，社队企业更多是在地化的“自给自足”，作为农业附属产业，并没有释放更多的发展空间
。
党的十一届三中全会后，中央要求“社队企业要有一个大发展”，国务院在1979年和1981年相继颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》和《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干决定》，鼓励农村地区大力发展加工业、建筑业、运输业和各种服务业
。1979年9月，中共十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农村发展若干意见的决定》，第一次提出了农村城镇化思想和加强小城镇建设的问题。
在中央一系列鼓励支持乡镇企业的政策和地方主创性的互动下，乡镇企业的生产力得到了极大释放，农村出现大量剩余劳动力，极大地促进了我国的城镇化进程。这个阶段的政策导向以增加城镇数量、鼓励城镇人口上升为主，国家放宽建镇制的标准，小城镇数量迅速增加，城镇化发展恢复增长，城市化水平也得到极大的提升。小城镇的就业居住人口也得到迅速提升。农村工业化得到实践检验，费孝通“小城镇、大战略”的构想也得到初步实践。
1980年10月，全国城市规划工作会议召开，会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的总方针，为我国城镇化道路的发展给出了大体方向。1983年10月，中共中央发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，提出建立乡镇政府作为基层政权组织，城镇化得到中央政策支持。1984年国务院转发民政部《关于调整建制镇标准的报告》，报告放宽了建镇的标准，为今天我国建制镇的总体格局奠定了基础。
1985年后，随着改革开放不断向纵深发展，城镇化问题、城乡二元问题以及大中小城市与小城镇的结构关系问题等逐渐显现。1985年中共中央提出应当根据我国的实际情况，对城市发展的结构和布局进行合理规划，坚决防止大城市过度膨胀，重点发展中小城市和小城镇
。1987年，国务院发布了《关于加强城市建设工作的通知》，提出要着重发展中等城市和小城镇，加强各项基础设施和公共服务的建设，要求各级政府要搞好城镇建设的规划、建设和管理。1989年《中华人民共和国城市规划法》颁布，提出我国实行“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城镇”的方针，促进生产力和人口的合理布局，城镇规模在此阶段得到了快速的增长。1990年6月，国务院颁布实施《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》，从法规上保障乡镇企业发展，表明中央对乡镇企业的方针、政策没有变，具有一贯性、坚定性和稳定性。
1992年的邓小平南方谈话以及1994年党的十四大确定了市场经济改革的总体方向，此阶段的政策导向以经济制度继续向市场经济转轨为主，城市相关改革进一步深入，重点发展中小城市，此后一系列的“城市倾向”的政策直接导致了小城镇和乡镇企业发展的衰退。一方面，1994年推行的分税制改革，使得中央与地方财政的关系从“分灶吃饭”恢复为“中央主导”，这导致了财力分配在乡镇和县级以上的不均、财权和事权的高度分化、地方土地财政的兴起等
。另一方面，从20世纪90年代后期开始，所有制结构发生了巨大变化，城市中的国有企业大规模改制，乡镇集体企业大多数实行产权制度改革，这使得大量的农民转移到县级以上城市就业生活。在这一系列变革中，小城镇和中小城市的发展缓慢甚至收缩，资本、劳动力开始向大城市和特大城市集中。
2000年，国家出台《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出“发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移；可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展；发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路；是实现我国农村现代化的必由之路
”，首次对小城镇在我国城镇化发展中的作用进行了官方的定性，为小城镇的发展指出了方向，提供了政策保障。此后城镇人口继续以超过全国总人口增速的态势在不断增加，城镇化水平一路攀升，城市数量1993～1996年年均增加37座，仅1993年新设市就达到53座，建制镇的数量增加到2002年的20601座，其后开始逐步稳定在20000座左右。
21世纪以来，随着城镇化建设取得新的成效以及面对新的机遇，城镇化也面临不同的政策诉求。随着国际国内发展环境的变化，为解决此前城镇化过程中产生的土地资源和土地管理等方面的矛盾以及城乡发展水平不断扩大的差距，此阶段我国城镇化发展的主旋律是在科学发展观指导下的城乡统筹发展
。在科学发展观的执政理念下，设立了“国家城乡统筹发展综合改革试验区”
，并顺利培育了类似成都“五朵金花”
、上海九大欧陆风情小镇等示范项目。
从政策的颁布看，2001年中国加入WTO，正式参与国际经济大循环，珠三角和长三角相继成为外向型经济的集中地，资本、劳动力进一步向成熟的城市群区域集中。乡镇企业虽然凭借之前的积累仍在增长，但势头已大幅放缓。随后，“三农”问题全面凸显，成为中央不得不重视的问题，乡镇企业主要有“两个引导”，即引导乡镇企业在建设新农村和现代农业中发挥作用，加快发展方式转变；引导农民能人、外出务工人员和外来投资者在农村创办乡镇企业。同时坚持发展农产品加工业，努力形成产业集群。
2002年，党的十六大首次提出中国特色的城镇化道路的概念，并提出走中国特色的城镇化道路。2005年，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，继续强调坚持大中城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力。
此后中央开始新一轮城乡统筹发展的战略部署，全力推进新农村建设、城乡统筹发展、取消农业税、农村土地增加挂钩
等，开始逐步扭转20世纪90年代对“三农”和小城镇发展的欠账，小城镇的发展得到了一定程度的提高。
2012年11月，党的十八大报告将中国特色新型城镇化作为“新四化”重要内容之一，并明确指出新型城镇化是大中小城市和小城镇协调发展、互促共进，以统筹城乡为主，推动城乡共同发展。2012年12月，李克强总理在中央经济工作会议上首次提出“新型城镇化”。2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，决议提出推进“以人为核心”的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。
2013年12月，中央城镇化工作会议指出，要促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇，并提出城镇化工作的六大任务
。2014年3月，国家印发《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，提出了推进新型城镇化的主要任务和路径。2016年2月6日，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，全面部署深入推进新型城镇化建设。
党的十八届三中全会后，我国小城镇又迎来了新一轮的发展机遇。2015年底，习近平、李克强等党和国家领导人对特色小镇和特色小城镇建设做出批示，要求各地学习浙江经验，重视特色小镇和小城镇建设发展，着眼供给侧结构性改革培育小镇经济，以特色小镇带动小城镇全面发展，走出新型的小城镇之路。
总之，中国城镇化发展过程中，小城镇发挥着重要的城—乡矛盾的调节阀的作用，是城市化人口的蓄水池、城乡沟通的桥梁、新型城镇化建设的关键载体、“三农”政策落地的支点，同时也是缓解农村“三留”问题的突破口。以特色小镇政策出台为起点的新一轮小城镇建设为整个供给侧改革释放了庞大内需和势能，是继改革开放之后新一轮制度改革的起点。