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内容提要： 混合所有制经济在我国经过二十多年的发展，在理论和实践层面得到了不断的探索和创新，但“数量不少、质量不高”，面临着顶层设计不明、国有股权一股独大、“混而不合”、动力不足、与现代企业制度差距甚远等问题。深刻理解发展混合所有制经济的重大意义，厘清并解决这些问题，找准突破口，明确路线图，形成改革最大公约数仍然任重道远。发展混合所有制经济的历史起点主要源于国有企业改革，源于寻找公有制经济同市场经济相结合的形式和途径；同时也源于鼓励非公有制经济健康发展，消除所有制歧视和各种隐性壁垒，寻求从家族式企业向现代企业转型升级的方式和途径。因此，发展混合所有制经济的关键或突破口在于微观层面，通过优化股权结构，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全等问题，加快实现从追求形式和数量的“粗放式”混合，向各类资本交叉持股、产权多元、融合发展、治理规范的更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变。在明确混合所有制经济的实现范围、提高国有资本的集中度和配置效率基础上，丰富混合所有制改革实践成果，探索金股、优先股等创新实现方式，鼓励非公资本进入基础设施和公用事业等更为广泛的领域，激发市场主体的活力和创造力，为完善社会主义市场经济体制夯实微观基础。同时，为全面破除混合所有制经济发展的体制机制障碍，需要在建立容错机制、完善市场准入、加强产权保护、优化公司治理、重视风险防范等多方面采取切实有效的配套措施，营造混合所有制经济发展的良好环境。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，要允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。同时强调鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。二十多年来，关于产权制度改革这一热点问题在理论和实践层面不断探索、突破、创新和发展。混合所有制经济的提出，对于进一步巩固和完善社会主义基本经济制度，保证市场在资源配置中发挥决定性作用，加快培育和重构微观市场主体，塑造更为公平的市场秩序和公正的分配机制，充分激发一切积极因素推动社会财富创造，促进经济结构转型升级，切实化解系统性经济风险，以及全面提高开放型经济水平，都具有非常重要的理论价值和现实意义。
混合所有制经济属于所有制的实现形式范畴，其在不同国家及不同时期有不同的内涵和特征。因此，应该从混合所有制经济的一般性概念出发，在我国所有制结构演进的现实语境中理解其概念与特征。
在现有经典理论中，混合所有制、混合所有制经济（Mixed Ownership Economy）与混合经济（Mixed Economy）是相关但又不同的概念。混合所有制本质上是关于所有制的制度安排，混合所有制经济是指各种不同所有制资本通过多元投资、相互融合而形成的产权配置结构和经济形式，混合所有制经济和混合所有制在理论界经常被混用。而混合所有制经济与混合经济是不同的概念，应该对二者加以区别。根据《牛津经济学词典》，混合经济用于描述一个介于放任自流市场经济和计划经济之间的经济，特指有市场机制和政府干预并存的经济。世界各国经济都是一种混合经济，即市场上的私人企业，以及监管、税收和规划等政府部门的结合体。
因此，混合所有制经济可以说是混合经济的产权基础。
从定义的方法论出发，要理解混合所有制经济一般性内涵，应该涵盖以下三个维度，从广义、狭义定义切入（见表1）。
一是分析视角，即是从宏观视角还是从微观视角入手。广义内涵从宏观视角出发，混合所有制经济主要指国家或地区层面同时存在国有、集体、个体、私营、外资、合资、合作等各类公有制经济和非公有制经济
，也是指市场机制和政府干预并存的经济。根据广义宏观视角下的解读，混合所有制经济与西方学术传统下的混合经济具有相似性。而狭义内涵则是从微观视角出发，主要指不同所有制资本的产权配置结构。
二是参与主体所有制性质，即是公有资本与非公资本的混合，还是任意两种不同所有制资本之间的混合。广义内涵主要涉及两种及两种以上所有制经济成分之间的混合，即国有资本以外其他两种及两种以上所有制资本的混合，如私人控股但有其他经济成分参股的股份有限公司，外商投资企业中的中外合资企业、股份有限公司等。而狭义内涵则只涉及国有资本或集体资本与非公资本的混合。
三是实现形式，即是以股份制形式还是以股份制、股份合作制、公私合作、员工持股等多种形式进行混合。广义内涵包括股份制、股份合作制、非营利机构等多种形式，而狭义内涵则主要指的是股份制形式。
表1 对于混合所有制经济概念的理解
世界各国产权制度改革呈现出国有化与私有化交替进行的趋势，总体目标是社会福利最大化，但其改革具体路径在于效率与公平的权衡。鉴于历史和现实因素，各国所有制在演进逻辑、基本特征和具体形式等方面都具有差异。由此，混合所有制经济的现实内涵应该从我国混合所有制经济发展的历史起点出发，体现产权制度改革的基本方向。从国有企业改革历程、现状和方向看，我国发展混合所有制经济的历史起点可以从以下三个方面来理解。
第一，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是我国发展混合所有制经济基本出发点。混合所有制经济形式在一些市场经济国家同样存在，但是公有制为主体的基本经济制度是我国发展社会主义市场经济体制所特有的。西方市场经济国家有很多合伙制企业和股份制企业，但一般都是建立在私有制基础上的私人合伙和私人入股，而较少有不同所有制资本的结合。“我国出现和发展混合所有制经济，主要源于国有企业改革，源于寻找公有制同市场经济相结合的形式和途径，源于现阶段实行的适合中国国情的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。
宏观上要处理好政府与市场的关系，就必须改变国有企业“半政府工具、半市场主体”的状态，使之成为真正的市场竞争主体。
出发点和落脚点是促使微观市场主体不断成熟完善，基本经济制度运行有效和更加定型。
第二，发挥国有经济主导作用和推进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，是我国发展混合所有制经济的基本导向。发展混合所有制经济的主要目的在于深化国有企业改革。党的十四届三中全会明确提出国有企业建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度改革方向以来，国有企业股份制改革取得积极进展。新一轮国企改革，需要在准确界定国有企业功能定位的基础上，推动分类改革，把国有企业和市场化的混合所有制企业分开。凡涉及少数公共服务领域的职能，靠真正意义上的国有企业实现，发挥其弥补市场失灵的作用。其他广泛商业性领域，国有企业改制为混合所有制企业，以效益最大化和效率最优化为目标，发挥国有资本的作用，淡化企业所有制属性。混合所有制企业是与国有企业、民营企业长期共存的新型现代企业组织形态。实践证明，通过混合所有制形式，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全等问题，建立国有资本动态流动机制，有利于不断推进国有资本布局战略性调整，更好地提高国有资本的集中度和配置效率，增强国有经济活力、控制力、影响力。
第三，鼓励非公有制企业参与国有企业改革、鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，激发经济活力，也是我国发展混合所有制经济的重要导向。非公有制经济在促进经济增长、增加就业岗位、满足人们日益增长的多样化需求等方面发挥了重要作用，与公有制经济一样是我国经济社会发展的重要基础。通过发展混合所有制经济，能够促进民营经济从家族式企业向现代企业转变，同时利用国有企业规模经济优势、技术和管理优势，进入特许经营领域，消除所有制歧视和各种隐性壁垒，带动民营经济转型升级和健康发展，进而激发市场主体的活力和创造力。
根据上述对混合所有制经济认识的维度设定及其涵盖内容，我们可以从广义和狭义两个角度来理解混合所有制经济的一般性概念。首先，从广义角度出发，混合所有制经济是指各种不同所有制资本，通过股份制或股份合作制等多种形式，相互联系、有机结合为混合所有制经济形式，从而形成一种公有制经济和非公有制经济，亦是政府干预与市场机制并存的经济形式。其次，从狭义角度出发，混合所有制经济特指由国有资本、集体资本与其他非公资本，通过股份制形式联合组建而成的一种产权配置结构和企业形态，它反映了企业内部公有制主体与私有制主体之间风险共担、利益共享的经济关系。
基于以上我国混合所有制经济发展历史起点的分析，混合所有制经济在我国特定语境中的内涵应该基于狭义微观企业层面，重点涉及作为公有制代表的国有资本与非公经济的非国有资本的产权混合，其混合形成的最终主体也主要是具有股权多元化特征的混合所有制企业。混合所有制本质上是股份制的一种形式，其特殊性在于，混合所有制是公有、非公有不同产权主体资本的混合，通过国有资本绝对控股、相对控股或参股形式的股份公司形式实现。由此，我们认为在中国特色产权制度改革进程中，混合所有制经济的内涵如下：是公有制资本与其他多种经济形式的非公有资本通过股份公司形式，共同从事生产经营活动，实现产权主体多元投资、交叉持股、融合发展，故而形成的一种具有产权结构多元、治理结构优化特征的现代企业形态和微观经济形式。它反映了企业内部公有制主体与私有制主体之间共享生产要素与剩余价值、共同分担成本和风险的经济关系。
从本质上来说，发展混合所有制经济可以实现资源要素有效配置和微观体制有效调整。与西方社会对基础设施、公用事业等领域大规模的私有化或混合所有制改革目的不完全相同。西方引入混合所有制模式的意义在于，盘活政府拥有的存量资源，将有限的资源用于更需要政府有所作为的教育和医疗等领域；同时可以给市场更多的投资机会；还可以提高国有企业的透明度，扩展资本金来源渠道，降低整个运营成本。
我国发展混合所有制经济与西方社会对基础设施、公用事业等领域大规模的私有化或混合所有制改革目的有所不同，还肩负着改革、发展与开放等多重历史使命。
第一，有利于加快培育和重构微观市场主体。微观主体是市场经济发展的基石。混合所有制经济的目的是实现资源的有效配置、生产力要素的优化组合、多种资本优势的充分发挥。国有企业多数规模庞大、拥有较强的融资和技术优势，民营企业则具有机制灵活、运营效率高和创新意识强等优势。着力推动各类产权主体交叉持股，取长补短，共赢发展，构建产权多元、权责一致、自主经营、治理优化的混合所有制企业。混合所有制企业里，无论国有股份占比多少，仅以国有资本股东身份参与公司决策和分享收益，管理部门的管理方式去行政化，使多数企业成为真正的市场竞争主体。混合所有制企业与民营企业、外资企业公平公开公正竞争，依法平等使用生产要素，防止国有垄断企业滥用市场地位妨碍竞争的行为，有助于厘清政府与市场的边界，有利于培育具有国际竞争力的微观企业主体，有利于奠定经济可持续发展的微观基础。
第二，有利于塑造公平竞争的市场秩序和公正合理的分配机制。我国国有企业在竞争性领域的布局仍然较广，并凭借其天然优势和行政资源获取了市场垄断地位，民企难以依法与其平等获取使用生产要素及进入相关市场领域，造成市场不公现象。通过发展混合所有制经济，实现国有资本和民营资本间无差别的产权保障，营造平等竞争的市场环境，鼓励民营资本进入油气、电信、电力、铁路、金融等传统垄断领域，有利于培育微观市场主体，维护公平的市场秩序。与此同时，国有企业利用其垄断地位获取相对偏高的超额收益，内部分配机制不合理，是造成近年来我国收入分配结构失衡的原因之一，这在一定程度上损害了社会公正。发展混合所有制经济能够通过削弱国有资本不合理的垄断地位，减少其超额利润带来的超额收入，避免因国企特权造成的群体性收入差距问题，并通过产权多元化优化治理结构和内部收入分配机制，重塑公正合理的社会分配机制。
第三，有利于进一步解放和发展生产力。近年来，我国经济进入减速通道，亟须通过资源再配置，进一步提高经济发展质量，构建集约和高效的经济发展模式。由于历史和制度层面的原因，我国国有企业资本雄厚的优势和民企机制灵活的优势
并未有效结合，主要原因在于国企与民企公平竞争与合作的机制尚不健全，国有企业大量进入竞争性行业领域，并在生产经营效率较低的情况下凭借其垄断地位仍能持续扩张，而民企却难以与其公平竞争。这一方面导致国企忽视了其弥补市场失灵的职能，未能充分发挥其资金雄厚和在提供公共物品方面的优势；另一方面，限制了具有较强活力民企的正常发展，削弱了技术创新激励，在一定程度上导致资源错配现象，损害了经济发展的效率。通过发展混合所有制经济，推进国企逐步弱化在一般竞争性领域的控制力，致力于为市场提供外部性较强的公共产品，并实现与民企的优势互补和竞争发展，有利于通过资源再配置释放效率红利，有利于社会创新激励机制的构建，从而进一步解放和发展生产力，为我国经济在中高速区间平稳增长创造必要条件。
第四，有利于加快经济结构转型升级。由于利用特殊地位获取低成本融资优势以及治理结构不完善造成的预算软约束等原因，国有企业的投资冲动较强，是造成近年来我国投资率偏高和消费率偏低的重要原因之一。与此同时，国有企业在重化工业领域的投资一直居高不下，而央企大量收购重化工业领域的地方国企，在一定程度上造成了这些行业的产能过剩问题；近年来，国有企业利用资金雄厚的优势，大举进入房地产行业，是损害我国房地产行业健康发展的原因之一。国有大企业传统的工业化发展模式以及国有资产保值增值的管理要求，难以跟上信息化后新兴产业的特点和节奏。因此，通过发展混合所有制经济，削弱国有资本的垄断地位，发挥民营资本市场化程度较高的优势，优化国有企业的治理结构，有利于促使国有企业投资行为回归理性、经营行为符合市场规律，通过引入市场机制提高企业投资效率，从而逐步优化我国的产业结构和需求结构，为经济结构优化调整奠定合理的微观基础。
第五，有利于全面提高开放型经济水平。我国全面提高开放型经济水平的重点包括：统筹双边、多边、区域次区域开放合作，以及加快“走出去”步伐。2008年国际金融危机以来，新一轮区域一体化进程正在展开，贸易规则和金融投资规则面临重塑，我国面临新一轮全球化推进的外部机遇。但是，在双边贸易投资协议（如中澳自贸区协定以及中美双边投资协议等）或多边贸易投资安排（如TPP和RCEP等）中，国有企业问题成为我国与其他国家达成双边或多边自贸安排的主要阻力之一。发展混合所有制经济，通过国有经济布局有进有退的战略性调整，有利于顺利突破国际双边或多边投资贸易协定对于我国国有企业的相关约束，有利于我国加快适应新一轮全球贸易投资规则，在更广范围和更高层次上推进改革开放，促进开放型经济水平全面提升。
第六，有利于切实化解系统性经济风险。从现实情况看，国有企业负债率高是我国非金融企业负债率高的重要原因，且地方政府性债务多以国有资本企业债的形式存在。同时，近几年国有企业大举进入房地产行业，助推了房地产泡沫风险及其导致的金融系统性风险的形成。此外，在大规模经济刺激政策下，国有企业存在的预算软约束现象也使得整体金融系统风险增大。通过混合所有制经济形式，使国企在竞争性领域相对控股和参股，在自然垄断领域实现非公参股，有利于通过减少国资在某些领域的盲目扩张，化解一部分债务风险；同时，通过发展混合所有制经济推进国有资产监督管理体制改革，由“管企业”向“管资本为主”转变，有利于破除政府干预企业经营决策的行为，让混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体，从而有助于削弱国企预算软约束导致的全社会系统性经济风险。
党的十五届四中全会以来，在实践与政策的相互推动下，混合所有制经济从少到多，涌现出了一批成功的企业案例。尽管混合所有制经济名义上在国民经济中所占比重已经为三分之一强，且十八届三中全会后新一轮混合所有制经济中涌现出一些新动向，但混合所有制企业“数量不少、质量不高”，仍然处于粗放式的混合状态，面临着政策、制度、操作乃至思想认识层面的很多深层次问题，其中最为关键的是顶层设计不明、国有股权一股独大、“混而不合”、与现代企业制度的要求差距甚远，形成改革最大公约数仍然任重道远。
关于混合所有制的发展规模，根据相关部门提供的数据，截至2013年6月，全国国资委系统监管的国有企业（含母公司和各级独立法人子公司）总数15.6万户，其中引入民资、外资等非国有资本的混合所有制企业户数为67513户，占43.25%（见表2）。从国务院国资委监管的中央企业情况看，混合所有制企业户数为23225户，占51.55%，净资产占比为46.7%；而地方国有企业中，混合所有制企业户数为44240户，占39.84%，净资产占比为45.96%。上述统计没有包括文化、出版、烟草、铁路、邮政、交通、金融系统国有企业以及一些事业单位所属的国有企业改制情况。1999～2011年，混合所有制经济对全国税收的贡献率逐年提高，1999年为11.68%，2005年为36.57%，2011年为48.52%
。
一批国有大型企业先后在境内外资本市场上市，到2012年底，由中央企业控股的境内外上市公司达378家，上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司中非国有股权比例已超过60%
。
表2 我国国有企业发展混合所有制经济基本情况
一方面，从混合所有制经济在主要产业领域的分布看，除了关系国家安全的国防军工、战略物资储备等少数特殊领域，几乎绝大部分行业领域都可以混合所有制企业形式存在。以制造业为主的工业领域，以及金融、文化、医疗等服务业领域，存在大量的混合所有制企业；包括公共交通、供水、燃气在内的基础设施和公用事业领域，也存在为数不少的混合所有制企业；在电信、能源等垄断性领域也有不少发展混合所有制经济的典型案例。
另一方面，混合所有制经济所在的产业领域趋向高端化，涉及的产业领域从过去传统的竞争性工业领域向高门槛、敏感性领域拓展，从制造业向服务行业及垄断领域转移。在充分竞争的一般制造业领域，混合所有制的推进完全取决于企业在行业中的战略定位及其资产兼并重组的实力，市场在资源配置中发挥决定性作用。当前民营经济较为关注的是石油、石化、电信、电力、金融以及医疗养老、市政公用事业等高门槛行业。
从20世纪90年代开始，我国实施了允许民营资本和外资参与国有企业改革的政策，大大促进了非公资本参与发展混合所有制经济。出于获得转型发展、追求规模经济、规避市场准入门槛以及利用国企资源优势等各种动机，现实中非公经济主要采取上市、资产重组及参与新建投资项目等多种方式实现与公有制经济产权混合，在绝大部分产业领域都可以看到非公经济参与发展的混合所有制企业。目前民营资本普遍对体制障碍较少、资产边界清晰的增量混合，即新建项目发展混合所有制经济较受欢迎。
现阶段，民营资本越来越不满足于从属型、合作型关系，由原来参与国企产权改革进一步向企业主导权、控股权、话语权争夺转变。由于政策门槛放松，也基于过去合资合作、国企（背后是地方政府）违背契约的经历，民营资本现在越来越不满足于借助国有企业的市场准入优势或背景优势，“背靠大树好乘凉”，不愿意仅充当财务投资者的角色，担心“大鱼吃小鱼”。为获得发展机会、保障自身利益和实现长期可持续发展，民营资本控股权要求日益强烈，即使不能控股，也要求有平等的地位和知情权、话语权，积极参与公司治理。
近年来，相比于实业资本的战略投资，包括私募基金、保险基金、各类信托基金在内的金融资本表现更为活跃，积极参与国企发展混合所有制经济。其中的原因是在整体经济减速换挡、产能过剩的情况下，实业资本投资意愿不足，而金融资本在企业兼并重组中扮演重要角色，且国有企业所处的产业领域、拥有的资产质量都有较高投资价值。金融资本要求政策的可操作性和稳定性，更关心定价机制的合理性和规范化，以及流程的可操作性和透明性。经济增速放缓背景下以金融资本为先导推动混合所有制经济发展是近期较为现实的选择，以市场化手段整合行业存量资产、带动转型升级，同时也可以避免实体经济空心化、过度虚拟化的结果。较为一致的认识是，整体上市是一种积极的思路，公开透明操作，借助二级市场实现价格发现功能，使资产定价受到监督，避免谋取私利的黑箱操作，有效防范国有资产流失。
十八届三中全会后，各地国企改革方案和配套措施陆续出台，北京、天津、湖南、贵州、四川等地发展混合所有制经济都是在国资国企改革方案中体现的。各地一般都提出了改革的数量目标，比如，广东计划到2020年混合所有制企业户数比重超过80%；重庆计划未来3～5年，将2/3左右的国有企业发展为混合所有制企业。有些地方提出分级发展混合所有制经济的目标，比如，广东、四川均明确提出省属二、三级企业全部都要改成混合所有制。上市成为最重要的混合途径。比如，上海提出以企业整体上市的方式推进混合所有制经济发展，重庆提出适宜上市的企业和资产要力争全部上市。这些方案的特点是目标明确，并提出了路线图和时间表。有的地方提出了明确的实施路径，如安徽对发展混合所有制经济规定了“六个一批”的路径与方式，即“股份制改造培育一批、整体上市发展一批、资本运作深化一批、员工持股转换一批、开放项目引进一批、参股民企投入一批”。
1.上海
上海是十八届三中全会后首个提出国企改革方案的省级行政区。在其方案中，把国有企业分为竞争类、功能类、公共服务类三种类型，并明确提出3～5年基本完成公司制股份制改革，提高国企资产证券化水平，一般竞争性领域有序进退、合理流动；还提出要优化股权结构，探索特殊管理股制度，试点优先股；基础设施建设和公用事业运营项目可通过特许经营等方式，引入风险投资、私募股权投资等非国有资本参股。
2.北京
北京市的方案把国有企业分为公共服务类、特殊功能类、竞争类三类。提出2020年80%以上的国有资本集中到公共服务、基础设施建设、前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等方面；公共服务类和特殊功能类企业国有资本占比达到60%以上，竞争类企业以相对控股战略支撑企业为主；2020年国有资本证券化率达50%以上。国有企业主要功能就是提供公共产品和负责完成保障性任务，国企要向这些领域集中。要推动一级企业股权多元化，力争具备条件的一级企业实现整体上市，加快国有资本从不具备竞争优势、效率低下的企业退出。
3.广东
广东方案把国有企业分为准公共性和竞争性两类。提出到2020年，竞争性国有企业基本成为混合所有制企业，基础设施项目实现混合持股，国有资本流动性显著提高。不具备竞争优势和无法有效发挥国有资本作用的企业有序退出。对于准公共性企业，探索将政府资本金投入转为购买服务、约定回报，以及通过“项目+资源”、公私合作（PPP）等模式吸纳社会资本参与，实行国有控股或社会资本控股；对关系国计民生的准公共性企业，可探索建立国有股东“金股”机制，通过约定对特定事项行使否决权。监管体制上，国有股权低于50%的混合所有制企业，国有股东按约定治理模式行使权利。
混合所有制经济的实现范围和国有资本进退的顶层设计难以把握，公司化改制的国有企业股权结构仍有待于优化，内部人控制问题尚未解决，企业的体制机制没有根本转变，民营资本进入垄断行业面临“三重门”，导致混合所有制经济发展难以在操作层面落地。
顶层设计层面，国务院关于国企国资改革和发展混合所有制经济相关文件尚未出台，目前国有企业如何分类、“在哪混”、“如何混”、垄断行业“如何混”等关键问题存在争议。首先，难以建立边界清晰的发展混合所有制经济的正面清单或负面清单，对哪些是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域认识有分歧，混合所有制经济的底线和红线尚不明确，宏观层面需要确定哪些行业、环节和领域不能混合，哪些行业可以对社会资本开放搞混合，目前各界对产业开放和产权开放的程度没有达成共识。国有资本有进有退难把握，操作中不断引发“国进民退”或“国退民进”的争议。其次，如何在垄断行业推进混合所有制经济难度较大，国家在这些领域陆续出台对民间资本的开放政策，一直遭遇各种直接或隐性的行业壁垒，甚至有人冠以“影响国家安全”的名义阻碍混合所有制经济发展。此外，国企在竞争性领域如何发挥作用，在一般竞争性领域是否需要退出？这些问题都需要进一步明确。在上述顶层设计不清的情况下，各类产权主体动力不足，不能实现共存多赢。
明确范围关系到国有经济布局的战略性调整。目前国有经济布局总体集中度不够，分布过宽、过散、过杂的特征十分明显，且在传统重化工产业领域集中度较高。截至2013年底，从工业领域看，国有企业资产总量占比超过90%的行业仅有烟草制品业、石油天然气开采业、电力热力生产和供应业3个行业；占比在80%～90%的只有水的生产和供应业、开采辅助活动等2个行业；占比在70%～80%的仅有煤炭开采和洗选业1个行业；其余行业的国有资产占比都在60%以下，汽车制造业、有色金属矿采选业、黑色金属矿采选业等行业的国有资产占比都在50%以下；食品制造业、农副食品加工业、纺织服装业、家具业等行业的国有资产占比更是降到了10%以下。同时，国有资本在一些需要发挥作用的关键领域缺失，在重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业等方面明显不足。
从产权结构这一混合所有制经济的微观基础分析，已进行“混改”的企业股权结构依然不合理，只有产权多元化的形式，没有公司有效治理的实质。虽然全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，一大批国有企业先后在境内外资本市场上市，但国有企业体制机制问题并未根本转变。上市公司多以圈钱为目的，存在“一股独大”、内部人控制、信息披露不透明、长期不分红、侵害股民尤其是小股东利益的问题。改制上市国企在产权结构、股东结构、法人治理结构，少数股东的知情权、参与权，企业构架、管控能力等方面还有不少问题。仍处于“混合”的初级阶段。根据课题组对487家上市公司的量化分析结果
，在上市公司中国有股的比重依然偏高，国有股占比50%以上企业的效益和效率水平均低于相对控股、参股或其他无国有股份企业。发展股权结构相对合理的混合所有制企业，有利于提升企业绩效。发展混合所有制企业不仅要适当降低国有股占比，更要解决国有股“一股独大”的问题。
定量研究选取竞争性行业在1997～2001年首次公开募股的487家样本企业，从财务效益和技术效率两个维度考察其2005～2013年的绩效变化。基于不同维度的考察，有如下结论。
第一，国有股占比过高会降低企业绩效，当国有股占比超过50%时企业绩效下降幅度更大。这表明适当降低国有股占比有利于提升企业绩效。
第二，不同性质股权的制衡组合对企业绩效具有显著差异。与前两大股东均为国有股股东的企业相比，前两大股东依次为国有股与非国有股股东企业的绩效更高。这表明引入具有一定股权占比的非国有股股东有利于提升企业绩效。
从国有企业集团组织结构纵向角度看，低层级改制的活力和效率等收益均被“一股独大”的母公司所消耗或侵占，企业集团母公司行政化倾向严重。有些国有企业已成长为规模巨大的“恐龙型”企业，下属层级达7级以上。一方面，集团母公司层面产权多元化改革停滞，多是单一股权、国有独资形式，甚至一些母公司还是按照《全民所有制工业企业法》注册的。从中央企业来看，现有113家企业中只有中国商飞、上海贝尔、中国联通等8家央企在母公司层面做到了投资主体多元化，其中混合所有制企业仅有两家，即中国联通和上海贝尔，且没有一家有民资入股。另一方面，无论是中央国企还是地方国企，子公司层级越低，实行混合的比例就越高，央企母公司、二级企业、三级企业、四级企业、五级企业中混合户数占比分别为同级企业的1.8%、10.8%、24.3%、31.8%、35.7%。地方比例更高，三级及以下企业混合户数占比达到50%以上，五级企业最高在80%以上。因此，国有企业混合所有制改革的关键是突破集团公司层面股权结构单一的“天花板”，使企业集团成为一体化的市场竞争主体。央企和其他省市国企都存在同样的问题，需要在这一轮改革改制中实现改变和突破。
民营经济依然面临进入门槛限制。虽然相关政策规定已经较为明确，但实践中民营企业仍然面临“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”“三重门”的约束，市场准入是阻碍民营经济参与混合所有制经济发展的主要障碍。民营企业参与发展混合所有制经济的障碍还体现在已有政策不支持建立非公经济控股的混合所有制。根据国有企业兼并重组的指导意见，没有职工代表大会同意，即使是一般竞争性领域的国有企业，让民营资本控股也很难实现。同样，现有的国有资产管理体制也不支持发展非公经济控股的混合所有制经济。
新一轮发展混合所有制经济过程中，民营企业对未来参股控股国有企业信心或动力不足，表现在：一是不愿当小股东，致使民企望而却步。经验表明，在混合所有制企业，民间资本极少能够取得控制权，为此，很多民营企业家直言控制权是决定是否混合的最主要因素。二是质疑国有企业发展混合所有制经济的真实动机。民营企业对参与混合所有制经济存在是“陷阱”还是“馅饼”的困惑。政府是否会拿出国有企业的优质资产与社会资本重组，即政府是“分蛋糕”还是“甩包袱”？三是民间资本的平等地位以及投资安全性、长期稳定性能否得到保障。很多民营企业家认为，在国家绝对或相对控股、党管干部的管理体制下，即便混合，一旦发生纷争，“黑头”法规能否抵得住“红头”文件？民营企业对于政策的稳定性充满担忧。
国有资产定价机制是发展混合所有制经济的难点和关键。当前对于竞争性国有资产仍存在市场属性的认识不到位、定价机制难合理等问题。涉及国有资产转让、清算和退出等交易行为，交易对象是非公企业时，政府和社会各界对国资流失的关注度极高，国有资产流失始终是一把高悬的利剑。现实国有企业改制中确实存在国有资产贱卖现象，存在部分官员或高管暗中交易、利益输送、收受贿赂、寻租腐败等不规范问题。对操作中不规范的问题必须予以制止，但也要正确看待国有资产流失问题，资产定价是市场行为，国有资产定价也不能特殊化，应是一个竞价博弈过程，资产交易价格与资产净值的某种程度背离并不必然说明是“高卖”还是“贱卖”。监管目标是依法依规，让市场真正发挥决定性作用。
定价偏低与国有资产流失背后的深层次问题是没有真正建立起能够针对内部交易、合谋等道德风险的有效机制。首先，产权交易市场发展不成熟，“手拉手”进场现象较为常见。通过资本市场发现价格是股权交易的最佳方式。我国产权交易市场仍处于发展初期，很多地方产权交易所行政化色彩较浓，只是给在场外已经谈妥的“手拉手”企业办理产权交易登记手续而已，并没有实现真正意义上的信息披露和充分竞价。同时，资产评估机构缺乏独立性，评估后置和刻意操纵问题突出。现行监管政策将评估结果作为定价的重要参考，并据此设置价格“红线”，但资产评估本身就存在一些技术性问题，比如方法选择与参数设定、无形资产评估等。更为重要的是，由于资产评估机构缺乏独立性，在国有资产和产权的转让实践中，出现不少“先谈判后评估”，以谈判结果“倒推评估”的情况。甚至有案例显示，有企业先通过操控并提高评估价格，使得按评估价格找不到愿意购买的受让方，之后以此为由申请转为协议转让，最终实现在场外的低价成交。
一方面，现行国有资产管理体制已不能适应国有企业改革和发展混合所有制经济的新形势和新要求。国有资产出资人职能与运营、监督职能未能明确区分，国有资产监管机构集出资人代表、管理和监督职能于一身，难以摆脱“婆婆”兼“老板”的角色，职责权限模糊，监督管理重复与缺位并存，事关国有经济布局等职能缺位，审批事项不断增多。据不完全统计，目前国资监管机构对国有企业的审批事项达到100多项，管得过细过深，严重束缚了企业手脚。
另一方面，没有解决分类监管问题，国资委对改制企业管理的行政化倾向严重，“横向到边纵向到底”，渗透到企业各个层级和方方面面，但是管理中没有体现出垄断性企业和竞争性企业的差异，没有体现国有独资企业和股份制企业的差别，考核体系全部是以利润为核心，只要有国有资本就要“一竿子管到底”，董事会和公司治理不能有效发挥作用，大大降低了竞争性企业的市场活力和运行效率。
一是产权保护差距大。民营产权保护不到位和国有资产流失现象同时存在。国有企业拥有显性或隐性优势，对非公经济存在歧视或不公正待遇，与非国有企业产生排异现象和不公平竞争，同股不同权、同股不同酬，决策权不平等、收入分配不公平，在一定程度上挫伤了非国有产权主体的积极性，甚至有民资在参与国有企业项目时，存在政府及国有企业在混合过程中政策稳定性不强、不守诚信，乃至违约的现象。
二是政府对垄断行业的监管尚未到位。垄断性基础设施和公用事业行业因存在市场失灵和涉及公共利益，需要政府监管。这些行业引入非公资本后，需要政府加强价格、质量、准入退出等方面的监管，降低投资者政策风险，但目前政府监管远未到位。特别是特许经营项目未协调好行业监管与合同监管的关系，如部分合同签订未经过相关监管机构的参与和审核，价格等核心条款明显违反现行法律法规或极其不专业，不具可执行性，导致实践中这些条款难以被执行，合同“形同虚设”。
三是配套政策法规仍不完善。如缺乏明确的退出政策，非公资本参与发展混合所有制时比较关心资本的流动退出机制或通道，但是目前相应的退出政策尚不完善，退出通道较单一，导致非公经济无法在规则之下自由进退。另外，公私合作中关键的特许经营法未出台，市场准入机制、项目回报机制、风险控制和非公资本保护机制等不完善。实践中，部分地方政府或国有大股东缺乏契约精神，违约、不执行合同的案例时有发生。有些政府对准公共品属性的混合所有制企业或引入混合所有制和PPP模式后的项目缺少应有的支持，往往一改了之或一卖了之，不再承担任何责任。正在酝酿的特许经营法，存在较大争议的仍是政府的操作空间很大，解决不了特许经营者权益得不到有效保障这个投资者反映最强烈的问题。
围绕“两个毫不动摇”，发挥市场配置资源的决定性作用，在明确混合所有制的实现范围、提高国有资本的集中度和配置效率的基础上，以优化股权结构为突破口，丰富混合所有制改革实践成果，探索金股、优先股等创新方式，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制经济，着力推动混合所有制经济从追求形式和数量的“粗放式”混合向更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变，使产权多元、治理优化的混合所有制成为社会主义基本经济制度的重要实现形式，为完善社会主义市场经济体制夯实微观基础。
明确范围，属于发展混合所有制经济最重要的顶层设计。目前各界对混合的范围没有达成共识。要通过优化国有经济布局、分类改革，明确国有经济需要控制的关键行业和领域，从宏观层面确定哪些行业、环节和领域可以混合，哪些是混合所有制的限制性区域，应国有独资、国有绝对控股的领域即是混合所有制经济的红线和底线。
改革的前提和基础，必须要解决国有经济布局宽泛、追求自身利益最大化、实现国家战略意图不明显的问题。优化国有经济布局，推进国有资本服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步，提高国有资本的集中度。混合所有制中的国有资本可以根据国家战略需要程度和重点不同，采取绝对控股或相对控股的方式保障国有资本在特定领域的控制力，并以相对控股、参股或有序退出方式，建立动态调整的国有资本流动机制，增强国有资本的活力和影响力。
把混合所有制企业与纯粹国有企业分开，还原混合所有制企业商业化、市场化的地位。实现国有经济布局领域产业产权广泛开放，除关系国家安全领域应保持国有独资、缓行混合所有制改革外，绝大多数行业发展混合所有制经济应无禁区。按照存量优化、增量提升原则，加快竞争性行业国有企业混合所有制改革步伐，部分基础设施和公共服务领域也可采取公私合作的PPP模式混合发展，推动国有资本从一般竞争性领域有序退出，明确国有资本增量一般不再以国有独资方式进入完全竞争领域。根据国有经济功能定位，分类推进混合所有制经济发展。
——少数领域缓行混合所有制经济。少数涉及国家安全的特殊领域，应靠纯粹国有企业或非营利性机构实现，主要任务是做好服务、减少浪费，发挥弥补市场失灵的作用，如国防军工、战略物资储备、电力和铁路等网络调度以及基础性研究等，这类企业或机构更多是以提供公共产品和服务、增进社会效益为目的，因此暂时不适合发展混合所有制经济。此外，国有资本投资运营公司也可以保留国有独资的形式。
——多数行业和领域加快混合所有制经济发展。在竞争性行业以及多数基础设施和公用事业领域，国有企业改制为混合所有制企业应无禁区，可通过多种途径与社会资本交叉持股，或采取公私合作模式。混合所有制企业要遵循市场规律，公平参与竞争，以为股东和社会创造价值、增进效率为目标。鼓励社会资本加强交通、能源、水利、环保、社会性基础设施投资，推动核电、电网、油气管网、铁路、电信领域投资主体多元化。
在竞争性领域，如装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计等，过去认为属于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，现在已不具备控制地位或运营效率不高，因此需要加快推动混合所有制改革步伐。
——一般竞争性领域国有资本建立动态有序退出机制，允许发展非公资本控股的混合所有制经济。国有资本必须从不具备竞争优势、效率低下、无法有效发挥作用的领域退出，动态流向经济社会发展不同阶段的重点领域，实现国有资本投资运营服务于国家战略目标的定位。对于餐饮、旅游、家电、建材、纺织、商贸流通、房地产、轻工等一般竞争性领域，要加大引入民间资本力度，通过产权转让、资产处置等多种方式，降低国有资本持股比例，实现国有资本有序退出，允许发展各类非公有资本控股的混合所有制企业。
着眼长远，国有经济布局不是固化的，随着社会主义市场经济体制逐步成熟定型及国家公共治理能力的强大，国有经济承担的各种公共职能可能越来越多地被市场化方式所取代，可以允许符合条件的非公资本在特定领域独立建设运营，政府通过购买服务、约定回报等模式加大对社会资本的开放力度，允许实行社会资本控股方式。
图1 国有经济分类改革调整的方向
垄断行业主要指电力、铁路等全国性管网行业和供水、燃气等市政公用事业领域，具有网络属性和成本弱增性特征，现阶段被认为是影响国民经济命脉的重要行业，肩负保障国家经济安全、提供基础性普遍服务功能。垄断行业改革方向中央已经明确提出要求，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。垄断行业进行混合所有制改革需要自上而下推进，政府控制改革的节奏，增强信息透明度，且在充分论证的前提下提出改革方案，按行业和领域分类推进，从具体企业和项目入手，“一企一策”，改革不应由国有企业或单一管理部门自行提出混合所有制的方案。垄断行业分拆出的竞争性业务，大力发展混合所有制经济，公开公平公正参与市场竞争；具有网络属性的自然垄断环节在保持国有资本控股地位的前提下，允许采取PPP模式对社会资本开放，发展混合所有制；直接关系公共利益和保障公平竞争的网络调度环节，可以实行国有独资或直接设立特殊机构的方式，回归完全公共性。
在我国垄断行业改革要取得突破，必须推动基于股权合作的PPP模式有较大进展，这是积极发展混合所有制经济的重点领域。与完全国有化相比，混合所有制有利于拓宽资金来源渠道和引入多方参与，促进效率和服务质量提高，减少因信息不透明而造成的腐败、浪费现象。国有资本继续以控股或参股形式，也可以避免完全民营化后服务质量降低或中断的风险，提高对公共服务的保障和监管水平。在国外，这种基于股权合作的PPP关系，已经成为私人参与基础设施和公用事业、促进行业发展的重要形式。引入PPP的重点是要解决好市场准入机制、项目回报机制、风险控制和非公资本保护机制等不完善的问题，增强透明度和规范性。建立统一、公开透明的财政补贴机制，对国有企业和混合所有制企业应一视同仁。同时政府在协调好行业监管与合同监管关系的基础上，加强和完善对PPP项目服务质量和价格的监管，防止企业利用垄断地位损害社会和公众利益。
自然垄断环节国有资本继续控股经营，控股形式主要依据自然垄断范围和外部性影响来区分，非公有资本可以通过参股，甚至允许以控股方式广泛参与基础设施和公用事业。
表3 垄断行业PPP股权合作形式
加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济，优化股权结构，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全等问题，发挥各类资本取长补短、相互促进的作用，实现资源的有效配置，推动混合所有制经济从追求形式和数量的“粗放式”混合向更为重视发展内涵和质量的“集约式”混合转变，真正促进国有企业体制机制转换和市场主体地位形成。
除国有资本必须保持独资、绝对控股的“红线底线”外，国有企业混合所有制改革要突破“限制股比”的思维方式，改变国有股一股独大、内部人控制局面，建立各类股东利益风险共担、相互制衡约束的有效治理结构。配置合理的股权结构是发展混合有所制的关键和核心，只有相对均衡的股权结构才能保证投资者真正到位，国有资本可采取相对控股或参股方式，允许非公资本持股比例占三分之一强等股权结构安排较为实际，使投资者真正到位，建立用手投票的机制而不是用脚投票的机制，让其他股东在公司决策和有效治理中发挥关键作用。因此，从激发企业活力的目的出发，必须把优化股权结构作为发展混合所有制经济的突破口，积极引入各类投资者，竞争性领域国有资本持股比例不设下限，以市场为导向鼓励企业兼并重组，根据国家战略需要和公司发展实际设置股权结构。探索建立国有股东“金股”机制，通过约定对特定事项行使否决权，保障国有资本在特定领域的控制力。
表4 优化国有企业股权结构
在企业集团哪个层级推进混合所有制，也是实现混合由只重视形式和数量到更重视内涵和质量的转变的关键。国企都是国有独资企业，过去的改革都是在下属企业层级拿出优质资产进行上市或股权多元化改革，分离出的低效和无效资产及人员和债务负担长期得不到解决。这轮改革，除少数集团母公司必须采取国有独资公司形式或成为国有资本投资运营公司外，多数企业集团重点是推动一级企业也就是母公司层面股权多元化改革，推进具备条件的母公司整体上市、成为公众公司是国有企业推进混合所有制的重要途径。
无论上市与否，集团一级企业母公司层面都可以通过引进战略投资者、兼并重组、公开募股、交换股权、中外合资、债权转股权等办法进行股份制改革，通过增持减持的股权流转和交易，实现股权结构优化，促进公有、非公有资本双向进入、交叉持股、融合发展。股权投资者选择方面，产业关联、资源互补等协作动机者优先。同时，还可通过利用各类基金的形式，鼓励国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类资本共同设立股权投资基金，积极参与国有企业改制上市、重组整合、资产并购。还可引入风险投资、私募股权投资等金融资本参与。
对于央企体量过大，民营企业直接参与产权改革，仍存在股比过低、话语权缺乏、动力不足的问题，我们认为，对有些企业适时进行拆分剥离、规模去恐龙化的资产重组也是一种现实的选择。多种原因导致一些巨型央企是由若干个企业简单拼凑在一起，业务多元化、管理多层级化，存在利益输送、“大而不强”的问题。改革的思路，不能简单让民资外资企业来入股参股，而应根据行业特点，收缩范围，保障重点，剥离非主业和非核心企业，实施“归核战略”，提高核心竞争力，在此基础上积极发展混合所有制经济。同时还必须借助资本市场和金融创新，多方式、多渠道让民间资本积极参与。允许民营企业对国有企业剥离分拆的非主营业务，实现完全控股甚至民营化。
鼓励非公资本以参股或控股方式参与国企改革，通过PPP模式进入特许经营领域，消除所有制歧视和各种隐性壁垒，带动民营经济转型升级和健康发展，进而激发市场主体的活力和创造力。探索金股、优先股、特殊管理股等创新实现方式，丰富混合所有制实现途径。
促进民营企业等非公资本通过并购重组、控股参股等方式全面参与，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。按市场导向和公开公正原则，构建有效的利益共享和风险共担机制，优化市场结构，提高企业活力和效率。支持非公资本投资通过PPP方式进入基础设施和公用事业建设运营项目，进入国有经济布局“红线底线”之外的行业领域，“法无禁止即可入”，除规定领域外，对引入的民营资本股权比例不设限制。
加快制定支持非公有制经济参与国有企业改革的政策规定和实施方案，明确非公资本的进入机制和途径。非公投资主体可以货币出资，或以实物、股权、知识产权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。非公资本通过证券市场、产权市场等平台，以出资入股、股权收购、认购可转债
、股权置换等多种方式参与国企混合所有制改革重组、改制上市或上市公司的增资扩股。针对民营企业资本规模相对较小的实际，可以允许其联合起来，通过设立股权投资、风险投资等基金的方式，捆绑起来参与国有企业改革。建立非公资本退出机制和渠道，制定并完善各类产权转让管理办法，在资产评估、产权置换、土地使用、职工安置及社会保障等方面做出明确规定，保障各类资本可以自由进入，无障碍退出。非公有制企业兼并、参股国有企业涉及的行政划拨土地，只要不改变原企业的土地用途，经批准可继续使用。非公有制企业收购、兼并国有企业时，其价格的确定要遵循市场原则，增加透明度，防止暗箱操作，充分听取职工意见，保障职工的合法权益。在公司治理层面，为保障非公资本小股东的知情权和参与权，可以通过公司章程约定的形式，保障民间资本和小股东在董事会的席位和话语权。
鼓励与外资在境内外合资合作。继续利用外资参与国有企业改制重组、合资合作，推进国有企业与跨国公司实行资本、技术、人才和管理对接，提高合作的质量与效益。加快改制企业“走出去”步伐，通过海外并购、投资、合资合作等方式，获取国际资源以及市场、技术等资源，以混合所有制企业形式深度参与国际竞争和全球产业分工，提高国际竞争力，规避发达国家主导的全球贸易投资规则对国有企业的约束壁垒。现阶段，外资参与发展混合所有制经济，要与对外资的开放和外商投资产业指导目录相结合，防止“全盘外化”，避免出现影响产业安全的问题。
有选择地进行员工持股。伴随着国有企业改革和股份制经济发展，员工持股在我国经历了产生、发展到暂缓、停滞和再发展的历程。政策层面，国资委曾两次对国有企业实行员工持股进行清理规范和限制。目前，国有企业员工持股仍然争议很大。一般认为国有资产是全民资产，人人有份，由国企内部人员持有不公平，且资源型、政策性、垄断性较强企业搞员工持股更不公平。全员持股是新的“大锅饭”，不能形成风险利益共担机制，激励作用并不明显，并且还容易造成国资流失，存在利益输送，“一夜造富”，变成少数内部人的牟利工具。因此，国有企业推进员工持股一定要慎用，有选择、有限制地进行员工持股。
在国有企业与混合所有制企业选择中，仅在改制为混合所有制企业后进行员工持股；在垄断行业与竞争性行业选择中，仅在竞争性行业考虑员工持股；在国有企业经营主业和辅业选择中，仅在辅业改制、资产剥离中考虑员工持股；在资本密集型与人力资本贡献大的知识密集型领域中，仅在知识密集型企业中考虑员工持股；在全体职工与部分骨干人员持股选择中，选择经营管理层、技术业务骨干持股为好。因此，重点可在科研院所公司化改制、少数知识产权贡献大的高新技术企业率先实行员工持股，形成金融资本与人力、技术资本等要素融合发展，进一步激发企业发展的内生动力和创新力。
以“金股”等创新方式，保障国有资本的影响力。“金股”的实质是政府特权，可通过立法、公司章程和股权出售协议三种方式实行。作为一种政府持有的对特定事项行使否决权的股份，其主要作用体现在否决权，而不是收益权，政府可以监测和否定企业损害或者不利于国家整体利益和战略的发展方向。比如，对企业的股权变动做出限制，防止一股独大、恶意收购和接管，特别防止外资收购本国重要战略行业的企业。确保企业现有目标不发生重大改变，防止企业战略资源或资产被出售，确保投资者遵守股权收购协议的其他承诺。
探索建立特殊管理股制度。特殊管理股是通过特殊股权结构设计，使创始人股东（原始股东）在股份制改造和融资过程中，有效防止恶意收购，并始终保有最大决策权和控制权的股份。一般规定，不论有多少普通新股加入，特殊股权的持有者都不必注入新的资金，仍能保持自己所持股权在决定重大事务时具有足够的发言权与决定权，从而在制度上保证了原始股东（创始人股东）的控制力。特殊管理股在发达国家的资本市场中具有重要的地位。美国纽约时报社、华盛顿邮报社、华尔街日报社和英国每日邮报社、每日电讯社等上市报企，都采取了双重股权制度，防止恶意收购，避免股市短期波动对报业的过多影响，确保创始人始终保有最大的决策权和控制权。我国重要国有传媒企业转制、股份制改造过程中也可探索实行特殊管理股制度。这种做法既符合现代市场经济和现代公司制度基本规则，也符合意识形态工作特点和文化传媒企业特殊管理要求。
推行优先股方式。相对于普通股而言，优先股是股份公司发行的、由公司发起人或公司内部职工持有的、比普通股享有优先分配股息和公司剩余财产权利的股票。优先股与普通股不同之处在于，具有优先分配股息的权利，当公司解散、改组和破产时，优先股股东具有比普通股股东优先分配公司剩余财产的权利。优先股也可以在与普通股同时发行的若干年后上市自由买卖和转让。通常情况下，优先股股东不能参与公司的经营管理。但是，当公司研究与优先股有关的问题时，优先股持有人则有权参与会议。
表5 优先股、金股和特殊管理股的比较
明确混合所有制经济的实现范围、优化股权结构至关重要，但实施过程和操作细则同样决定着混合所有制经济改革的成败。混合所有制经济改革的目的不是为混而混，而是为了激发企业活力和创造力，任何运动式、刮风式、盲目性操作，都违背改革的目的和初衷。改革必须自上而下进行总体要求和规范，并与尊重基层创新经验相结合。国有资产评估定价机制是实施过程中的关键，只有依法依规操作才能有效规避国有资产流失的风险。
国有企业发展混合所有制经济的总体要求自上而下、分层分类推动实施，并根据地方国有经济分布特点，尊重基层的创新精神。尽管许多地方国企改革、混合所有制改革方案已经先于中央层面出台发布，有了明确的量化目标和路线图、任务书、时间表，部分中央企业也自行推出改革方案，但应该在中央统一规范布置下推动，加强中央层面的顶层设计，尽快出台国企改革和发展混合所有制经济的指导意见。对其中的关键性问题，如改革的突破口、切入点、风险点予以明确回答和解决，通过设置红线底线的办法，明确国有经济需要控制的关键行业领域。此外，还要包括目标任务、实现路径、政策支持、保障措施、风险防范等相关系统性设计。
国家层面的指导意见对地方改革方案予以规范引导，同时要充分发挥地方基层的积极性和创造性。中央、地方国企在功能作用上略有区别，国有经济行业分布也不尽相同，改革的重点、切入点可能有所差异。由于中央企业涉及国家安全和经济命脉等全局性、敏感性问题，改革需整体系统设计。各地针对各自面临的主要矛盾和实际问题制定符合地方特点的实施方案，允许借鉴国际通行规则和经验，进行改革创新，防止“一刀切”。地方国企涉及市政公用事业比重较大，改革重心在更好地提供城市公共服务和提高就业水平等民生保障方面，因此混合的力度、对社会资本开放的程度可以更大些，一般竞争性领域退出的步伐可以更快些，提高国有资产证券化率也更为容易实现。允许地方政府通过发展混合所有制经济来清理地方债务，以服务于地方城市建设的融资性平台公司为例，公司实质是助推地方政府追求GDP，且将政府债务转移到国有企业身上，因此，允许地方融资性公司引入社会资本参与经营，减轻地方政府的财政负担和加强风险防范。
资产评估定价是难点，也是关键，要进一步优化程序，更多地通过公开的、全国性资本市场和产权股权交易市场，实现企业有形与无形资产价格发现的功能，提高市场效率，推动相关配套制度建设和监管改革，从制度设计上避免国有资产流失。
按“进场属常态，协议属例外”的原则，制定例外清单和例外审查制度。对于国有资产和产权转让，建议制定明确的例外清单，清单内的国有资产可采取协议转让方式，到相应权限的监管部门备案，清单之外的国有资产转让，一律进入产权交易所交易。如果进场之后确实出现“只有一个受让方”或找不到受让方情况，要优先考虑延长挂牌时间，确需调整挂牌价格再上市的，要收回审批权限。对于国有企业引入战略投资者等情况，要建立严格的例外审查机制，聘请独立的第三方对引入战略投资者的必要性和可行性进行论证，并按商业惯例，聘请独立的中介机构与潜在受让方进行询价议价。
允许更多的企业在全国性交易所上市，并建立与地方交易所对接的全国性交易信息平台。全国性的产权和证券市场是资产价格发现的最佳场所，建议结合当前的金融改革要求，对相关规则进行必要修订和调整，允许更多的国有企业在全国性交易所进行资产和产权交易。建立全国性的国有资产转让信息（网络）平台，让各地方产权交易所将国有资产转让信息对接至该网络平台，通过该平台集中发布，解决信息披露和竞价不充分等问题。
加快建立“法定审计+法定评估”体制。在国有产权转让前引入强制性专项审计，形成“法定审计”机制，重点针对近三年的产权变动以及各项关键性经营领域展开专项审计。同时，国有资产和产权转让引入强制性评估，即“法定评估”，明确评估过程中的法定权责关系。
发展混合所有制经济，在实施操作过程中，要坚持分类实施，梯次推进；控制节奏，优化程序；政府引导，相机抉择；先易后难，增量优先。企业国有产权（股权）转让、增资扩股、上市公司增发等，除国家有规定外，都应在产权、证券等多层次资本市场公开披露信息，实现价格发现功能，择优确定投资人。要建立健全第三方监督机制，国有产权持有者在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面，采取公开竞争方式引入第三方机构，建立股东付费的委托服务模式，杜绝场外交易和内幕交易。应该建立利益相关人员的回避制度，利益相关人员不得参与混改方案的制定和组织实施工作，以防止关联交易和利益输送。
推进混合所有制应履行法律法规明确的程序。根据国务院出台的国企改革指导意见、优化国资布局要求和发展混合所有制经济指导意见等顶层设计和有关政策要求，国有企业股东会或董事会制定推进混合所有制的方案。方案需征求职工意见，充分保障职工对企业改制的知情权、表达权和监督权。方案最终需要报国有企业改革领导小组或同级政府审定批准，报同级国资监管机构备案。国有企业集团下属企业改制重组，一般由集团公司决定，重要子公司改制重组方案报本级国资监管机构，国有控股上市公司按相关规定程序执行。改制重组涉及公共管理事项的，须报政府有关部门审核或征求意见。
以混合所有制改革为契机，通过组建或新建国有资本投资运营公司，推动实现国资管理从“管人管事管资产”向“以管资本为主”转变，近期完善国有资本管理方式，减少行政干预，进一步提升国资管理效能，远期构建国有资本统一管理新体制。
国有资本管理去行政化，完善对混合所有制企业管理的有效方式，从“管控”走向“治理”。借鉴地方国资委行使出资人权责的有益经验，着重围绕关系出资人权益的重大事项和履行出资人职责的重点环节，优化管理职能，制定出资人审批事项清单，明确出资人权力边界、行为边界以及企业自主权的边界。以管控资本投向、优化资本结构、规范资本运作、提高资本使用效率和效益为重点，完善国有资本监管体系。国资管理方式从管资产向管资本转变，意味着不再是鼓励企业做大，而是鼓励企业提高效率和效益，这是发展方式的重大转变。国资管理行为方式要遵循市场规律和现代企业制度，建立以资本为纽带、依法制定公司章程、按治理结构履行股东权利的治理机制。出资人仅以国有资本股东身份参加股东大会或董事会，提出提案、发表意见、行使表决权，参与公司决策和分享收益，体现出资人意志。通过依法制定或参与制定公司章程，进一步明确国资委与企业之间的权责边界，维护出资人权益。
创新国有资本管理机制，实行更加市场化的产权管理方式。国有股权低于50%的混合所有制企业，不再简单套用传统国有及国有控股企业的监督管理制度，国有股东按约定治理模式行使权利，不能对企业直接行使权利。依法维护企业的法人财产权和经营自主权，各种资本的合法权益都“神圣不可侵犯”，使混合所有制企业成为真正的市场主体。
组建国有资本投资公司或运营公司（简称“两类公司”），也可将具备一定条件的集团母公司改组为国有资本投资运营公司，行使国有资本出资人职能，引导所出资的企业更关心价值创造。形成“国资监管机构（国资委）—国有资本投资运营公司—混合所有制企业”三级架构的国资监督管理运营体系。国有资本监管机构行使监督人职能，不直接干预两类公司持股企业的生产经营活动，两类公司对持股企业行使出资人、股东权利。当然，组建或改组两类资本经营公司，需要一个过程，国资委可能在过渡期内与两类公司共同行使出资人职能，分类改革后的纯粹国有企业仍需国资委扮演出资人角色。合理明确监督者、出资人和运营人三者定位，科学安排运营权、考评权和监督权，进而形成相对分离、相互制约和有机协调的权力配置结构和运行管理体系，进一步提升管理体系效能。
两类公司原则上保持国有独资形式，按照中国汇金公司、新加坡淡马锡公司的模式负责国有资本投资运营。两类公司以出资额为限依法对所投资企业履行出资人权利和义务，通过派驻董事参与持股公司经营决策，不直接干预公司日常经营。改革过程中要妥善处理好两类公司与央企集团母公司的关系，国有资本运营公司可以新设，但更多应该在中央企业集团公司层面上改造而来，减少管理层级。进一步明确两类公司的权利和责任，强化资本经营功能和产业优化功能并重的产融结合模式，防止其演变为具有金融属性的财团，不利于实体经济发展。
国有资产管理架构必须在国有企业定位明确、分类改革、资本集中度提高的基础上进行重大体制重构，否则仍然难以解决委托代理链条过长、效率低下的问题。鉴于国有资本目前分别由国资委、财政部、行业主管部门分散管理，为适应产融结合大趋势及满足国有资本流转重组的需要，未来可探索构建监管统一的国有资本管理新体制。除国资委系统现行管理的工业、能源、通信、运输行业外，还要逐步将金融、铁路、烟草、文化等行业纳入统一的国有资本监督管理体系，实现国有资本管理整体性、协同性改革。
国有资本管理新体制应按照决策、执行、监督相互分离的原则构建。国有资本的委托人，可在人大层面设立国有资产委员会，作为国资管理的最高决策权力机构，代表全民行使经营性国有资产、金融类国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产的所有权，负责国有资产立法、国有经济战略布局总体设计、重大改革部署等战略决策，重大方案提请全国人大审议。国务院直接授权，两类公司保持相对独立性，履行众多混合所有制企业的出资人代表职责，成为政府与市场的隔离带。
作为新时期全面深化改革的重大举措，发展混合所有制经济面临的问题和阻力亦不容小觑。为全面破除混合所有制经济发展的制度瓶颈和体制机制障碍，需要在容错机制、市场准入、产权保护、公司治理、风险防范、法律法规等多方面采取切实有效的配套措施，同等保护各种所有制经济产权，营造公开、公平、公正竞争的市场环境，激发各种所有制经济活力和创造力。
完善产权保护制度，是保障各种所有制经济公平竞争，确保混合有所制经济有序健康发展的前提和基础。本着充分尊重市场规则和契约精神的原则，在国有企业混合所有制改革过程中，要对公有资本与非公有资本产权都实施平等的保护，公有资本与非公有资本都可以平等地参与市场竞争，平等地利用生产要素等各种资源，改革的程序、方法、政策等都要公开。在执法或执行相关规范性文件规定时，要公正对待所有的投资者，不能只是单方面地保护国有或公有投资者。在公有股权或公有资产定价方面，无论是非公有资本参股公有企业，还是公有资本参股非公有企业，都要遵循公开、公允和市场化的原则，存量公有产权或资产的出让要通过公开市场操作，由市场决定产权或资产的价格。
制定平等的市场准入规则，实行负面清单准入管理方式，为市场机制发挥决定性作用提供更大空间。废除阻碍非公经济市场准入的相关制度规定，改革现行的行政审批制度，重塑监管模式，努力消除民营经济进入垄断行业与国有经济发展混合所有制经济的各种壁垒。在强化政府监管独立性的同时，着力遏制利益集团左右政府决策和出于小集团利益而故意阻碍民营资本进入的行为，为民营经济构筑进入垄断性行业的制度平台。鼓励垄断性国企将那些属于竞争性的业务和环节剥离出来，与非公有制资本组成混合所有制经济实体。
公平竞争指的是市场主体能够在同等条件下机会均等地参与市场竞争，要求参与竞争的各产权主体具有平等的竞争地位，均等的竞争机会，采取公正的竞争手段。公平竞争事实上包含了反对垄断和反对不正当竞争两个方面的含义。一方面，要求禁止各种限制和排除竞争的行为（也称“垄断行为”），包括经营者滥用市场支配地位、经营者达成垄断协议以及具有或者可能具有排除或限制竞争的经营者集中。另一方面，要求禁止各种不正当竞争行为，包括假冒伪劣、虚假宣传、商业贿赂、侵犯商业秘密、低价倾销、不正当有奖销售、诋毁商誉等。
强化证券交易所市场的主导地位，壮大主板、中小企业板市场，创新交易机制，丰富交易品种，为混合所有制经济发展夯实价格发现和股权交易根基。加快完善全国中小企业股份转让系统，建立小额、便捷、灵活、多元的投融资机制。在清理整顿的基础上，将区域性股权市场纳入多层次资本市场体系，更好地服务于小微企业发展混合所有制经济。完善集中统一的登记结算制度，实行证监会统一监管体制下的以地方监管为主的多元监管体制，有效防范市场风险。
充分发挥产权市场在发展混合所有制经济过程中的主渠道作用，强化产权市场的产权定价和交易功能，尊重企业自主决策，鼓励各类资本公平参与，实现公司产权和控制权跨地区、跨所有制顺畅转让。进一步规范自愿登记、资产评估、公开竞价、公证等工作程序，在产权交易方式、交易内容、交易程序、交易中介等方面加强规范，促进产权交易制度化。加快形成以全国性产权交易中心为核心、区域性产权交易市场为骨干的全国产权交易市场网络体系，推进产权市场网络化。用立法引导和控制产权交易，促进产权交易进一步法制化。重视发挥中介组织的独立作用，使其服务方式、程序、标准等进一步科学化和规范化，防止滋生腐败与损害国家利益的行为发生，为发展混合所有制经济创造良好的市场环境。
混合所有制与股份制企业广义上并无区别，混合所有制能够确保企业所有者到位，建立起股东（大）会、董事会、监事会和经理层“三会一层”各负其责、协调运转的决策、执行、监督机制，真正实现产权多元、权责明确、相互制衡、激励有效的规范的公司治理。要落实董事会集体决策而不是“一言堂”，总经理是经营权的执行者，且有由国有资本代表与职工代表组成的监事会实行监督，避免大股东干预或“一把手说了算”、“内部人控制”等危害。国有资本无论控股与否，出资人都要严格按公司法运作，约束国有股东行为，推进国有企业去行政化，还原国有企业真正市场主体地位。关联交易中关联股东的决策回避、控股股东与上市公司实行人员、资产、财务、机构、业务“五独立”，控股股东不得占用和支配上市公司资产或干预上市公司对该资产的经营管理，不得干预公司的财务与会计活动。对于未上市的混合所有制企业，要参照上市公司，建立与完善能够保障中小股东合法权益、话语权的公司治理制度。
为进一步完善公司治理，需要分类深化董事会建设，依法落实董事会业绩考核、薪酬管理等职权，规范董事会选聘和管理经理层。对特殊公益类未改制国有企业可以建立以董事会为决策机构、经理层为执行机构的管理架构。对混合所有制企业依法提出董事、监事人选，积极推动形成以外部董事占多数的董事会人员结构，并建立完善战略、提名、薪酬、投资决策等方面的董事会专门委员会制度。实施混合所有制后，还要妥善处理好党管干部与市场选聘职业经理人之间的关系，推进以市场化为导向的选人、用人、管人机制。
混合所有制经济发展中会面临各种风险，如国有资产流失、职工权益受损、维护社会稳定等，需要采取有效的措施加以防范。一是有效防范国有资产流失的风险。客观、公正地做好包括商誉、品牌等无形资产在内的国有资产评估、协议转让、挂牌出售等各项工作，强化审计、纪检监察等部门以及社会舆论的监督作用，防止国企改制过程中的国有资产流失。二是防范职工权益受损的风险。加强国有企业改革过程中的员工队伍稳定和职工权益保护，合理足额地支付补偿金额，还清拖欠职工的各项债务，做好养老、医疗等社会保障方面的制度安排，防止职工的合法权益受到损害。设立国企公益基金或改革稳定发展基金，专项用于职工身份转换及社会保障接续等相关问题的解决。三是防止群体事件造成影响社会稳定的风险。加快建立改革重大事项社会稳定风险评估和预警机制，有效防范因改革而带来的社会不稳定因素，切实预防群体性事件的发生。
只有建立制度化的并且能够切实保障投资人权益的退出机制，才能解决潜在投资者的后顾之忧和踟蹰心态。与混合所有制经济发展中各种资本的进入机制一样，建立退出机制的实质是要建立混合所有制企业产权流动的市场机制，使公有资本与非公有资本的产权都能够按投资收益的预期或投资者的经营战略安排进行流动，能够在规则之下自由地进入与退出，而不是“进得来、出不去”。退出机制的建立不仅需要资本市场和外部监管制度的改革相配合，还需要混合所有制下公司治理结构中对各方权益分配及其实现进行微观制度安排。
充分体现国有资产的全民属性，用退出的部分国有资本适当补充社保基金。创建国有资本红利分配长效机制，竞争性混合所有制企业的国有股权转让收入、年度股东红利等收益，不再投资，将其充实社会保障基金。公益性国企的收入原则上全部上缴。编制以收入预算和支出预算为基本内容的国有资本经营预算表，提交本级人民代表大会审查，并严格监督预算执行情况。使国有资产真正服务于公共利益，为促进我国经济发展方式转变做出实质性贡献。
努力消除民间资本进入垄断行业的各种法律法规和制度壁垒。在权利平等、机会平等、规则平等的原则下，推出非公有制企业进入特许经营领域的范围、经营形式和期限、申请程序、权利和义务以及监管制度等。尽快立法，明确特许经营管理细则，推出特许经营权的授予，以及经营者和实施机关的权利和义务、监督管理和法律责任等规则，通过特许经营合同明确约定项目周期、数量、质量、价格、收益分配及退出机制、违约补偿条款等方面的具体实施细则，以全面保障民间投资者合法权益，增强其参与混合所有制经济发展的积极性。
社会主义市场经济的本质是法治经济。在发展混合所有制经济过程中要妥善处理好改革与法规的关系，对法律法规规章和国家政策未规定事项，鼓励开展改革创新。要加快落实保护私人财产权的法律法规，确保各类市场主体同等受到法律保护。如中央统战部所建议，要按照“公”和“私”一体保护、同等保护原则，扎实推进法律法规的立、改、废。落实《物权法》《商标法》《专利法》《合同法》《破产法》《反不正当竞争法》等相关法律，依法规范政府、企业、中介组织行为，保障市场主体合法权益。进一步明确国有企业出资人职能，修改《企业国有资产管理法》。根据国有企业改革新要求，修改《企业国有产权转让管理暂行办法》，增加混合所有制企业国有产权转让等相关内容，完善政府监管、审批流程的法律法规。提请制定适用不同所有制资产的《资产评估法》，从法律层面明确资产评估行业的管理体制和运行机制，坚持评估的市场化导向，提高资产评估的独立性和公正性。
当前国资国企改革正处在攻坚克难的关键阶段，需要统一思想认识，凝聚改革共识。各级政府部门要协调配合，共同推进混合所有制经济各项工作开展。国有企业特别是垄断行业改革，涉及利益格局调整，相关部门领导和企业干部职工也应当进一步统一思想认识，放下包袱，轻装前进。针对社会上国有企业负面意见较多的现象，要加大对发展混合所有制成功案例的宣传和推介力度，通过改革进一步明确国有经济的发展方向，使企业更有活力，产生和凝聚更多的正能量。
现在民营企业参与国有企业改革顾虑重重，与过去一些资产重组案件的后遗症有关。因此，国有资产的定价、审计、评估要有更清晰化的流程，同时利用专业化中介机构操作，公平公正透明，从制度设计上对暗箱操作等不规范行为予以限制。对国有资产流失也要一分为二地看，如果是由制度原因造成的流失，是市场博弈的结果，投资者都有低估资产价值的倾向，不应该背上侵吞国有资产的罪名，也不存在“贱卖”之说。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作的行为，要依法惩处，决不姑息。
（执笔：臧跃茹、刘泉红、曾铮）
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