新形势下促进混合所有制经济发展：宏观逻辑起点与总体战略要求

内容提要： 从理论上来说，所有制改革本质上是产权安排的调整，其最终目标是在权衡效率与公平的条件下，实现社会总福利最大化。全球历史上各国历次改革告诉我们，所有制调整是在客观发展阶段与经济特征以及主观社会思潮与意识形态背景下进行的，这些逻辑起点影响了改革的方式和成效。改革开放以来，我国历经的三次所有制改革，总体上实现了效率的改进，但公平程度大体处于下降趋势。近年来，我国经济效率也呈现出下降趋势，且经济结构优化任务艰巨，收入分配格局不容乐观，金融债务风险显著强化，在更高层次上提升开放水平面临困难，亟须通过深层次的所有制改革破解效率损失与公平缺失问题。鉴于此，未来我国要大力推进混合所有制经济发展，应秉持存量调整与增量调整相结合、结构优化与激励相容相适应和提升公平与提高效率相协调的原则，通过调整所有制结构与释放体制红利、培育市场主体与健全市场机制以及调整国有经济布局与健全国资管理体制，不断优化所有制结构和提升经济效率，有效解决收入分配不均与市场竞争不公，切实化解财政金融风险与推进经济深度国际化，践行同步提升经济效率和公平程度的合意所有制改革。

随着一国发展阶段的变化、发展条件的嬗变以及发展形势的转变，该国的所有制结构（产权结构）总是处于不断调整的过程当中，所有制改革是从宏观上解决效率与公平问题的主要路径，是保持经济结构合意和经济健康发展的重要微观基础。新中国成立以来，所有制改革始终伴随着我国经济社会的演进与发展。改革开放以来，从“三个有利于”的重要思想出发，我国进行了多次系统性的所有制改革，基本建立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制形式，力图在经济发展过程中实现效率与公平的统一。但是，随着经济发展进入新阶段和面临新形势，由于制度性的原因，我国现有所有制结构在一定程度上扭曲了效率与公平的关系，制约了我国经济结构优化和持续健康发展。在这种新的历史条件和经济形势下，党的十八届三中全会重提发展混合所有制，力图通过所有制改革及其结构调整，引导经济结构优化、提升经济运行效率、提高经济发展包容性，合理权衡效率和公平问题，最终实现经济又好又快发展。因此，从所有制改革出发，研究发展混合所有制经济对我国经济发展的影响及其推进策略，有利于我们从宏观经济和长期战略视角认识混合所有制这一微观领域的改革。

一 所有制改革的一般性理论分析

从制度经济学、转轨经济学和公共选择学理论出发，所有制改革的本质是产权改革，实现社会福利最大化以及效率公平有机统一是所有制改革必须秉循的目标和原则。

（一）所有制改革的基础理论框架

所有制改革是产权改革的宏观映射，二者是在公平和效率之间权衡的变革过程。所有制改革的目的在于通过产权重新分配与组合和构建激励机制，提升生产效率，降低交易成本，实现资源要素配置最优化和要素产出最大化，最终实现社会财富的增长与积累。与此同时，通过产权合理安排和减少市场垄断行为，实现要素市场的公平竞争和商品市场的公平交易，从而最终实现社会财富的公平分配。由此，所有制改革的最终目标是在实现社会总福利（包括财富的积累和公平分配）最大化的条件下，实现效率与公平的统一。

从所有制改革的目标及其实现路径来看，可以用两条线索来描述：一是通过产权重新分配与组合以及构建激励机制，不断优化经济结构和发展机制，从而提高全要素生产率，提升经济发展效率，最终实现社会财富积累与增长；二是通过合理安排产权和减少市场垄断，优化要素报酬分配、推进不同市场主体竞争公正，从而使社会财富差距不再扩大或逐步缩小，有效达成社会公平分配，从而实现社会财富分配合理。最终，在实现社会总福利（包括财富的积累和公平分配）最大化的条件下，在以上两条线索中实现有效权衡（Trade-off），最终实现效率与公平的统一。

（二）不同方式所有制改革的结果

任何体制改革的目的是要通过制度调整，增加社会总福利。所有制改革的目的在于在权衡效率与公平的条件下，实现社会总福利（包括财富的积累和公平分配）最大化。从结果来说，我们可以把所有制改革分为非合意所有制改革和合意所有制改革，前者的结果为社会总福利的减少或不变，后者的结果是社会总福利的增加。

1.非合意所有制改革：社会总福利减少或不变

非合意所有制改革的结果是社会总福利减少或不变，产生这种结果的主要原因是所有制改革没有权衡好效率与公平的关系，导致改革对社会总福利的促进作用难以发挥，其生产力的提升以大量牺牲公平为代价或公平程度提高以大幅牺牲效率为代价，抑或是既没有促进生产力的提升也没有实现社会分配的公平与竞争公正，在一定程度上是没有成效的改革。具体而言，可以从以下两个方面来解释。

第一，社会总福利不变的非合意所有制改革。如图1所示，XY代表公平和效率之间的关系曲线，其中X代表效率，Y代表公平；一般来说，公平和效率之间有着非彼即此的矛盾关系。U代表社会等福利曲线，代表社会财富的增加（效率）及财富的分配（公平）带给社会的总效用，社会等福利曲线离原点越远表示社会福利越高。F代表所有制的基本情况，其变动代表所有制改革的轨迹。XY曲线和U曲线的焦点E为均衡点，其对应着效率与公平的组合以及社会总福利的数量。当所有制改革是倾向于提升效率的改革，且在一定程度上损害了公平，但效率的提升能基本弥补公平损失，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₂ Y ₂ ，均衡点变为E ₂ ，社会总福利水平与所有制调整前没有发生改变。同理，当所有制改革是倾向于提升公平的改革，且在一定程度上损害了效率，但公平的提升能基本弥补效率损失，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₁ Y ₁ ，均衡点变为E ₁ ，社会总福利水平与所有制调整前也没有发生改变。

第二，减少社会总福利的非合意所有制改革。运用以上的基础模型，如图2所示，当所有制改革是倾向于提升效率的改革，且在一定程度上损害了公平，但公平的损失明显超过效率的提升，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₃ Y ₃ ，其与社会等福利曲线U ₁ 相交于均衡点E ₃ ，社会总福利水平相对所有制调整前呈现出明显损失。同理，当所有制改革是倾向于提高公平程度的改革，且在一定程度上损害了效率，但效率的损失明显超过公平程度的提高，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₂ Y ₂ ，其与社会等福利曲线U ₁ 相交于均衡点E ₂ ，社会总福利水平相对所有制调整前呈现出明显损失。此外，还有一种极端的所有制改革，其既不倾向于提高公平程度又不倾向于提升效率，并在一定程度上同时损害了效率和公平，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₁ Y ₁ ，其与社会等福利曲线U ₁ 相交于均衡点E ₁ ，社会总福利水平相对所有制调整前也呈现出明显损失；但这种极端的情况在理论上成立，在现实中较为少见。

2.合意所有制改革：社会总福利增加

合意所有制改革的结果是社会总福利增加，产生这种结果的主要原因是所有制改革权衡好了效率与公平的关系，通过合理安排产权和要素优化配置，构建激励机制，不断减少制度扭曲和市场垄断，使得经济结构和发展机制优化、市场主体竞争公平、要素报酬合理均等，同时实现了生产率的提升以及社会财富差距不再扩大或逐步缩小，是具有成效的改革。具体而言，可以从以下三个方面来具体解释。

第一，提升效率、损失公平的合意所有制改革。如图3所示，当所有制改革是倾向于提升效率的改革，且在一定程度上损害了公平，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₃ Y ₃ ，其与社会等福利曲线U ₁ 相交于均衡点E ₃ ，效率的提升明显大于公平的损失（X ₀ X ₃ 明显大于Y ₀ Y ₃ ），社会总福利水平相对所有制调整前呈现出明显增加。

第二，提升公平程度、损失效率的合意所有制改革。当所有制改革是倾向于提升公平程度的改革，且在一定程度上损害了效率，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₂ Y ₂ ，其与社会等福利曲线U ₁ 相交于均衡点E ₂ ，效率的提升明显大于公平的损失（Y ₀ Y ₂ 明显大于X ₀ X ₂ ），社会总福利水平相对所有制调整前呈现出明显增加。

第三，同时提升效率和公平程度的合意所有制改革。当所有制改革既不倾向于提升效率，也不倾向于提升公平程度，而是同时提升效率和公平程度，公平和效率之间的关系曲线从XY位移至X ₁ Y ₁ ，其与社会等福利曲线U ₁ 相交于均衡点E ₁ ，效率和公平程度均出现了大幅提升，社会总福利水平相对所有制调整前呈现出大幅增长。

（三）我国改革目标与所有制改革理论的联系

1992年，邓小平针对姓“资”和姓“社”的争论，提出了所有制改革“三个有利于”的标准。之后，党的十五大报告正式指出，“所有制结构的调整和公有制实现形式的选择必须坚持生产关系一定要适合生产力发展水平的马克思主义基本观点，以是否有利于发展社会主义生产力、有利于增强社会主义国家综合国力、有利于提高人民生活水平为标准，努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用”。至此，“三个有利于”正式成为我国所有制改革和所有制结构调整的客观标准。

从“三个有利于”的表述出发，其与所有制改革理论框架的关系如下。首先，“有利于发展社会主义社会生产力”就是要通过优化要素配置和构建激励机制，实现经济结构和发展机制的优化，从而不断提高全要素生产率，提升整体经济的效率。其次，“有利于提高人民生活水平”就是要通过按照公正的原则合理安排产权和减少市场垄断，实现市场主体竞争公正和要素报酬公平，从而不断提升社会公平程度，减少因体制原因而带来的市场竞争不公和收入分配差距扩大。此外，“是否有利于增强社会主义国家综合国力”就是要通过以上两条途径，不断提高生产率和缩小社会财富差距，在实现社会总福利最大化的条件下，实现效率与公平的统一。

二 国外典型所有制改革的基本逻辑

在过去的数百年时间里，世界上大多数国家都经历了大体相似，但并不相同的所有制改革历程。相似之处体现在私有化与国有化的交替构成了所有制改革的基本内容、国有化并未彻底改变私有化在全球的推进趋势，其不同之处体现在各国的所有制改革的成效差异显著。

（一）国外所有制改革：背景、动因与总体性进程

1.所有制改革的背景与动因

大体来看，全球所有制改革可分为三个阶段：世界大战前后和大萧条时期（19世纪末到20世纪40年代）；经济滞胀和新自由主义时期（20世纪70年代至20世纪末）；美国次贷危机以来（2007年至今）。

第一，在经济危机和世界大战的冲击下，国有化伴随政府干预的兴起而推进。危机导致的经济衰退引发了政府的强力干预。从1870年到第一次世界大战爆发，西方各国出现数次经济危机。1929～1933年大萧条的出现则彻底打破自由放任主义的神话，以罗斯福新政、凯恩斯主义为代表的国家干预思想开始兴起。世界大战迫使政府动用国有化手段进行战备和重建。一方面参战国在战时要增强国家对宏观经济的控制力，另一方面战后由于私人资本不足，国家开始动用注资等方式新建、参股企业，力图恢复经济。在凯恩斯主义的影响下，国有化进程开始加速并且取得显著成效。

第二，在滞胀和国资低效率的压力下，新自由主义的泛滥带动私有化的复兴。滞胀为新自由主义的盛行提供了契机。20世纪70年代以来，长期使用凯恩斯主义政策使西方呈现滞胀局面。新自由主义坚称以需求政策为核心的经济干预造成了滞胀，并开出了松管制、私有化的处方。先后发生于智利、英国、美国等国的私有化在新自由主义的泛滥下开始盛行。战后国企的低效率则助涨了私有化需求。国企的平均成本居高不下且亏损日益严重，不仅无法实现国有资本维护社会公平的初衷，也加重了政府的财政负担。私有化使政府改善了赤字，企业的效率也有所提升。在新自由主义的影响下，私有化浪潮涌向全球并产生深远影响。

第三，在金融危机不断深化的情况下，国有化进程再次启动以恢复经济秩序。金融危机的爆发迫使政府利用国有化稳定秩序。金融的虚拟化、泡沫化特征使得危机蔓延的速度和破坏的强度十分惊人。发轫于2007年的美国次贷危机，迅速演变为全球性的金融危机，并在不断深化中诱发欧洲主权债务危机。西方各国先后通过政府注资购买企业新增股份和可转换优先股的方式对重点金融机构、实体产业实施部分国有化。事实表明，作为最后手段的国有化措施稳定了市场信心和秩序。

2.所有制改革的总体进程

各国所有制改革的总体进程，呈现出以下两个基本特点。

第一，所有制改革经常出现国有化与私有化交替进行的情况。如英国分别在1945～1951年和1974～1979年实行国有化，在1979～1990年又实行私有化，在2008年又推行了国有化措施；一些北美、南亚和拉丁美洲国家反复次数更多，如墨西哥、印度、巴西、玻利维亚等。这种更替除了受到特定历史事件冲击和经济社会思潮影响外，也与多党派轮流上台执政和根深蒂固的传统观念有关。

第二，数次国有化并未彻底改变私有化在全球推进的趋势。总体来看，世界经济呈现国有经济成分占比下降、私有经济成分占比上升的显著趋势。统计表明，全球平均每个企业的国内私人所有权占比为88%，国外私人所有权占比为9.3%，而国有产权仅占0.4%。分地区来看，国有产权占比最高的东亚和太平洋地区也仅为0.6%。分收入水平来看，中等收入国家国有企业产出占GDP的比重在1980年代中期约为11%，但迅速推进的私有化将这个比重降低到1997年的5%；同期，高收入国家国有企业产出占GDP的比重从15%下降到3%。图4呈现了1988～2012年全球私有化收益的总额变动情况，除2001年和2011年私有化收益锐减外，其余年份的私有化收益呈上升或小幅震荡态势。

资料来源：Privatizationbarometer公司2012年度报告。

（二）国外所有制改革：逻辑、方式与差异化绩效

1.所有制改革的逻辑与方式

理论上，所有制改革的总体目标是社会福利最大化，并存在效率优先和公平优先的两条基本路径 ；现实中，各国政府则是根据可度量目标来推进所有制改革，以此实现社会福利最大化。表3将这些目标划分为宏观与微观两个层次。社会总福利由宏观层次度量，微观层次为宏观层次提供基础。

不同情况下，政府着眼于不同层次，同时对同一层次的目标赋权不同，形成了差异化的所有制改革逻辑。遵循不同的改革逻辑，政府在所有制改革中采用了不同的方式，进而形成了所有制改革中的差异。

第一，不同方向所有制改革的逻辑起点在政府着眼的层次。当国家需备战、重建或抵御危机时，多数国家会采取国有化改革来增强对资源的支配能力，从而加强政府对经济的控制力。所有制改革会强调“确保经济增长、加大财政支出、促进就业和收入合理”。在短期内国家能有效实行资源配置加速经济增长 ，并增加财政支出，提升宏观层面的公平与效率。因此，国有化的逻辑起点是着眼于宏观层次，政府通过直接作用于宏观层次的公平与效率来增加社会总福利。两次世界大战、大萧条及次贷危机中的西方各国所采取的国有化就是遵循的这种逻辑。当国家需削减赤字、提升效率或改善业绩时，多数国家会采取私有化改革来降低国家对资源的干预能力，从而激发市场对经济的支配力。所有制改革会强调“确保竞争充分、企业增效、治理优化和产权分散”的逻辑。在短期内产权的分割会促进自由竞争 ，并形成多元治理，提升微观层面的公平与效率。因此，私有化的逻辑起点是着眼于微观层次，政府通过重塑宏观层次公平与效率的微观基础来增加社会总福利。滞胀中的西方国家和转型期的东欧、拉美、非洲和南亚国家所采取的私有化就是遵循的这种逻辑。用以上逻辑也可以解释国有化和私有化的更替以及私有化在全球范围内的推进现象。当国有化实现社会总福利增加后，股权集中、企业治理失效和市场垄断增加也会降低国有经济的效率及其促进公平的能力，通常表现为经营亏损、腐败滋生、债台高筑。社会总福利会趋于减少，由此出现国有化和私有化的更替。在制度逐渐成熟、竞争日益充分时，私有化也能促进宏观层面的效率和公平，因此私有化能在全球范围内持续推进，仅当重大危机或战争发生时，私有化和国有化的更替才会发生。

第二，不同形式所有制改革的逻辑起点在政府对目标的赋权。形式的差异有若干维度。以私有化为例，从具体途径上看，如法国、印度采用的更多的是国家参股、部分出售，而俄罗斯和英国更多地为整体出售和剥离；从节奏上看，如中东欧与苏联在20世纪实行了剧烈的私有化，而地处南亚的印度的私有化则显得十分缓慢；从程度上看，欧盟的私有化收益占全球私有化收益比重长期超过或接近40%，远远高于世界其他地区（见图4）；从次序上看，如英国的私有化最先始于能源、电信、公用事业部门，而其他西欧和南亚国家则更多的从制造业和金融机构开始。上述差异与不同国家的逻辑有细微差别有关 。尽管都遵循私有化的逻辑起点，但在同一层面公平与效率各自兼顾多少存在差别。例如，在完全出售和剥离、部分出售、租赁和特许、资本化以及恢复五种私有化具体途径中，选择完全出售和剥离的国家相对较多地实现微观层面的公平；私有化节奏较快的国家相对更多地实现微观层面的效率；私有化程度较高的国家相对较少地牺牲宏观层面的效率；私有化从制造业开始的国家相对较少地牺牲宏观层面的公平。

2.所有制改革的差异化绩效：事实与原因

所有制改革的差异化绩效令人吃惊。比如，私有化有力地提振了英国、印度等国的经济，却加剧了俄罗斯和部分拉美国家的经济动荡；国有化大力提升了法国、德国在战后和经济重建时期的经济实力，但对印度的经济发展助力甚微。事实上，绩效差异仍可以从所有制改革的逻辑起点找到部分原因。

（1）私有化改革的差异化绩效

中东欧和前苏联国家属于典型的转型经济，并且在20世纪90年代实行了大规模的剧烈私有化。但结果则是经济衰退、产出下降和收入差距加速扩大。表4显示大部分国家都遭遇了产出减少和收入分配差距扩大，如保加利亚、拉脱维亚、立陶宛和亚美尼亚、乌克兰等，总体上形成了效率与公平的“双输”，属于典型的非合意所有制改革，类似的情形还在墨西哥和巴西、委内瑞拉等国家发生。

而波兰、匈牙利等国则表现出公平受到极小损害的前提下效率的显著大幅攀升，总体上形成了效率与公平的“一增一减”，属于典型的合意所有制改革。造成这种差异的原因如下。一是逻辑起点差异。保加利亚、拉脱维亚、立陶宛和亚美尼亚、乌克兰等国过分强调私有化的效率，从而实施了以直接出售和剥离方式为主的剧烈快速的私有化。而波兰、匈牙利等国则相对更多地兼顾了公平，因此在形式上主要是国有企业的商业化和成立新的私有企业，速度上也相对缓慢。二是初始条件差异。适当的制度基础是私有化成功的关键。保加利亚等国由于长期实行计划经济模式，市场性法律和制度并不完善，迅速的私有化导致私人垄断剧增、新增投资和政府收益锐减。但波兰等国一开始就重视政府的稳定作用，相对缓慢的私有化提供了时间窗口，从而有利于政府和企业探索建立配套制度和更有效的管理方法。

（2）国有化改革的差异化绩效

尽管初始条件并不完全一致，但印度与法国都利用国家主导工业化来提振经济。从成效来看，印度的国有化效率极低，但公平略有提升；而法国的国有化效率较高同时公平仍有提升。印度在国有化阶段（20世纪50～80年代）实际GDP平均增长率仅为3.75%。而世界银行的统计表明，1991～1994年、1995～1999年和2000～2003年三个时期印度的GDP年均增长率分别为4.86%、6.52%和5.42%，国有化缩小了收入差距。战后至20世纪80年代，法国经历了三次国有化运动。1950～1959年工业生产年均递增6.1%，GDP年均增长4.8%。1970～1974年，GDP年均增长创纪录达到6.2%。同时，这一时期，收入差距也出现一定程度的缩小。造成这种差异的原因如下。一是逻辑起点差异。尽管政府均力图通过在宏观层面增加总福利，但显然印度将更多的权重放在了公平，而法国则是效率。尽管国有企业效率极低，但印度政府和公众对私有化的热情并不高。法国则通过接管纳粹、兴建企业、国家参股的方式提高了经济效率。二是初始条件不同。法国的国有化处于在二战之后的经济重建背景下，而印度则是脱离英国的殖民统治，在独立过程中的经济重建。

（三）英、法、德所有制改革：混合所有制的作用

在所有制改革中，混合所有制作为一种较为特殊的实现方式被欧、美、日等国家或地区所采用。表5列出国有化过程中混合所有制在英、法两国的比较 。

由上述比较可以看出，不论国有化还是私有化，西欧市场经济国家基本都是通过产权混合和推进混合所有制经济发展，进一步释放激励机制，提高经济运行效率，同时提高公共服务质量和实现社会公平。因此，混合所有制在不同条件下具有多种方式，且都取得了较好的经济绩效。

（四）小结

根据上述分析，我们可以得出如下结论。第一，所有制改革的更替存在可循的一般性原因，主要包括特定历史事件、经济社会思潮和意识形态。在这些原因和其他因素的共同作用下，所有制改革进程呈现出私有化与国有化交替和私有化在全球推进趋势的基本特征。第二，逻辑起点影响了所有制改革的方式和成效。国有化的逻辑起点是政府通过直接作用于宏观层次的公平与效率来增加社会总福利；私有化的逻辑起点则是政府通过重塑宏观层次公平与效率的微观基础来增加社会总福利。同时，所有制改革还影响了所有制改革的形式。与初始条件一起，它们共同影响了所有制改革的成效。

三 我国所有制改革的历史及其逻辑

改革开放以来，从所有制结构来看 ，中国经济的“渐进式”改革主要有三个方面的内容：第一，以国有经济为主要改革对象的“体制内改革”，变革内容包括所有权不变条件下的其他产权内容变革和国有企业内部管理的强化。第二，“体制外改革”，以私人经济、合资经济、个体经济、外商独资经济等为内容的非公有制经济的形成与发展。第三，公有经济内的集体经济的发展，包括乡村集体经济、城镇集体所有制经济等内容。

从改革开放以来我国所有制改革的历程来看，大体可以划分为三个时期：第一个时期是在所有制框架内的经营权改革阶段，这一阶段是所有制改革的奠基期；第二个时期是所有权改革起步阶段，这一阶段是所有制改革的发轫期；第三个时期是所有权改革攻坚阶段，这一阶段是混合所有制经济发展探索期。

注：纵轴为效率系数，数值为全要素生产率对经济增长的贡献率；横轴为公平系数，数值为基尼系数的倒数。
资料来源：基尼系数来自世界银行WDI数据库和国家统计局数据库，全要素生产率对经济增长的贡献率系笔者根据生产函数法计算得出。

（一）所有制框架内经营权改革（1978～1991年）

改革开放之初，经过十年“文革”，我国经济和产业发展走到了崩溃的边缘，农业落后、轻工业不发达、重工业内部自我循环、消费品短缺、城乡二元结构严重、经济外向度极低，经济产业的可持续发展存在重大隐患。这些问题的根源在于产权不清晰、价格不合理、激励不兼容、信息不对称和传导环节多、交易成本高等，因而亟须推进改革。 而其中，产权改革即所有制框架内的经营权改革成为强化激励、理顺价格和降低成本的关键性改革。

这一时期的国有企业改革主要有两个方向：一是增强企业活力，把生产经营自主权真正落实到企业，使企业获得自我改造、自我发展的能力；二是所有权和经营权可以适当分开，突破了国家行政机构直接经营企业的老体制。从操作上来看，在国有企业改革方面先后经历了利润留成、利改税、厂长（经理）负责制、承包制和经营机制转变等改革，并允许一些小型国有企业搞“转制”，由国有制转为股份合作制或租赁、出售给集体或个人。同时，进行了国有企业改制成股份制企业的试点，在上海和深圳的部分企业中试行向社会发行股票，并在这两市开设了证券市场，使国有控股企业由间接融资转向直接融资，加快了国有企业融资多元化（所有制改革）和虚拟经济发展的步伐。

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

通过所有制框架内的经营权改革，我国工业的效率出现了明显提升，1991年的全员劳动生产率相对于1978年提升了1.6倍（见图7）。特别是扩权让利极大地提升了一些国营消费品企业的生产积极性，而有计划的商品经济改革使得企业生产更为灵活，我国生活消费品市场开始繁荣，轻重比重失衡的状况迅速扭转（见图6），基本解决了改革开放之处消费品严重短缺的情况，极大改善了人们的生活条件。应该说在这一阶段，所有制改革的重点是加快效率提升；但是由于经营权承包和企业改制，使得一部分人利用利润提留权、外汇分成权和灵活使用奖金权，实现了率先富裕，而一些没有进入这一改革体系的人员收入增长仍然十分缓慢，居民的收入差距出现了拉大的倾向，1991年的基尼系数较1978年上升了17%（见图5）。

资料来源：世界银行WDI数据库。

（二）所有权改革起步阶段（1992～2002年）

20世纪90年代初，随着国有企业改革的推进及集体经济和非公经济的迅速发展，我国消费品短缺现象已经有了非常大的改善。但是，随着80年代后民营企业逐步崛起，三资企业已成气候，在三者之间的竞争中，国有企业还是稍逊一筹，大量的国有企业处于亏损或微利状态，国有企业亏损面从80年代初的10%以下攀升至90年代初的20%以上（见图8）。

究其原因，国有企业在20世纪90年代亏损主要取决于两方面的因素。第一，基于两权分离理论的承包经营责任制和只承认国有企业有经营权，而不承认企业作为法人应该有财产权，认为所有权全部属于国家经营机制转换，决定了国有企业不可能真正实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我制约，即不可能成为真正的企业；在这种情况下，企业的状况不断恶化。 第二，在20世纪90年代初，中国的经济发展还没有从产业发展转变为城市化发展，中国民众的收入还没有普遍提高到可以购买高价值商品（如住宅、汽车）的水平，具有强大购买力的城市中产阶层还没有形成；同时，这时的土地还因长期的划拨方式而被认为是没有价值的，石油、煤炭等自然资源的价格处于低位，较高价值的商品（如手机）还没有明确的乐观市场前景，因而处于这些领域的国有企业也面临着生产经营的困境。

针对国有企业经营困难和亏损严重的情况，我国加快了国有企业所有权改革的步伐。1993年，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度，从而把国有企业的改革引向第二阶段。首先，加快“抓大放小”，发展一批以公有制为主体的大型企业集团；一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人。其次，加快国有经济的战略性布局调整，国有经济需要控制涉及国家安全、自然垄断、提供重要公共产品和服务的领域与行业，并控制支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。最后，加快推行股份制，鼓励有条件的企业通过联合、兼并等多种形式，合理组建企业集团，逐步建立现代企业制度；并进一步明确有些国有小型企业可以出租或出售给集体或个人。同时，这一时期正式提出了“发展股份制”的概念，进一步推进非公经济发展，加快引进外资，并为不同所有制经济创造平等竞争的条件，对各类企业要一视同仁。

通过企业所有权的初步改革和国有经济布局的优化，国有企业亏损面比例开始下降，而盈利面比例开始上升（见图8），切实解决了我国国有企业发展的困境。与此同时，从宏观经济看，20世纪90年代初的所有制改革在一定程度上提升了我国整体的生产效率，但其持续时间较短。与此同时，从这一阶段开始，我国整体居民收入差距开始拉大，这一方面是经济增长中的规律性特征；另一方面也反映了所有权改革带来的产权安排，虽然在一定程度上提升了经济发展效率，但是也对公平产生了不利影响。

资料来源：历年《中国财政统计年鉴》。

（三）所有权改革攻坚阶段（2003～2013年）

进入新千年之后，随着重化工业的快速发展，我国进入了工业化的中期阶段。与此同时，随着加入世界贸易组织，我国对外开放的步伐进一步加快。但是，我国现有所有制体制难以满足我国经济发展、体制转轨和对外开放的要求。首先，从经济发展来看，随着我国经济体量不断增加和经济改革逐步推进，国有企业在竞争性领域的扩张妨碍了市场机制作用的发挥和经济效率的提升，应继续通过加快引入非公企业和外资企业，推进技术创新和管理创新，实现经济可持续发展。其次，在体制改革层面，国有企业改革逐步与要素价格和收入分配等改革以及市场体系建立等交织在一起，如果继续通过国企与国资改革突破所有制障碍，其他许多改革都举步维艰。此外，在对外开放上，随着我国逐步融入世界经济，所有制问题开始成为我国与世界经济规则接轨的主要障碍，不利于我国加快提升开放水平和在全球规则中确立主导地位。

针对所有制现状与我国经济社会发展和改革实践的不符和冲突，新千年以来，我国加快践行以国有资产管理体制改革推动国有企业改革，以加快混合所有制经济发展促进国有经济、非公经济和外资经济协同发展。在国企改革层面，在继续推进国有企业股份制改革的基础上，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。同时，坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，创新国有资本管理体制。在非公经济方面，消除体制性障碍，放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业领域。在引进外资层面，除关系国家安全和国计民生的重要行业、重点企业对外商投资继续实施必要的限制以外，逐步取消服务领域对外商投资在地域、股权、业务范围等方面的诸多限制。通过调整，2001～2013年，国有企业、民营企业和外资企业固定资产投资年均增幅分别为16.7%、31.2%和20.1%；在我国的所有制经济结构中，这三种经济成分基本上各占1/3，形成相对稳定的三元所有制结构。

但是，相对于前两个时期而言，这一时期我国所有制改革面临巨大困难，虽然国企通过上市实现了形式上的股权多元化，但国资一股独大的现象十分明显，内部利益化趋势逐步显现；同时，虽然产业准入进一步放开，但非公企业进入一些领域仍然受到不公正待遇，“玻璃门”和“弹簧门”现象仍然存在。客观来说，攻坚阶段并没有实质性攻破我国所有制结构和机制中存在的主要矛盾与问题。这一阶段的所有制改革在21世纪初的几年中有效提升了我国整体经济效率，但在之后的年份中对经济效率提升的效应较弱；而从公平角度出发，逐步加快混合所有制经济的发展，初步实现了市场公平竞争，在一定程度上缓解了90年代公平程度快速下降的趋势（见图5）。

四 重提发展混合所有制经济的新逻辑与新要求

金融危机以来，随着外部环境和内部条件的变化，我国经济社会发展进入了新的阶段，重提发展混合所有制面临着新的形势与要求。因此，应该继续坚持“摸着石头过河”的所有制改革思路，在新的逻辑起点上加快混合所有制经济发展和推进所有制改革。

（一）新一轮所有制改革面临的新形势

从所有制改革面临的新形势出发，近年来我国经济运行和发展呈现出以下趋势。

第一，经济效率呈现下降趋势。归结来说，一国的经济效率直接反映为生产效率，而生产效率主要反映为劳动生产率。提高劳动生产率有两个办法，即提高资本劳动比或提高全要素生产率。其中，因为资本报酬递减，提高资本劳动比是不可持续的，所以还是要指望提高全要素生产率。2005年以来，随着技术引进效应的递减和体制变革效应的弱化，我国全要素生产率对经济增长的贡献率出现了下降的趋势。虽然，近几年我国全要素生产率对经济增长的贡献基本上止住了持续下降的态势，但仍然处于1978年以来的最低水平。全要素生产率的下降，意味着我国经济效率正处于低谷，经济持续增长面临极大挑战。

资料来源：Cai和Lu（2014）文章计算数据。

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

第二，经济结构优化任务艰巨。经济结构不优一直是困扰我国经济发展的重要难题，近期这一问题仍然较为突出，主要体现在以下几个方面。首先，我国要素投入结构仍不合理，要素使用效率仍然不高，劳动生产率还比较低，土地、能源等资源使用效率也不高，低于美国、日本、韩国等发达国家，甚至低于一些新兴市场国家。其次，我国产业结构仍然有待优化，工业加工度不高，高技术产业主要处于产业全球价值链的低端，产业附加值较低；重化工业领域，甚至碳纤维、风电、多晶硅、光伏等新兴产业，均出现较为明显的产能过剩。与此同时，投资、消费需求结构不合理，最终消费率持续下降，近年保持在50%以下的水平；投资率不断上升，但投资效率总体上不断下降，2008～2013年，实际投资效率系数均值仅为0.188，大大低于改革开放以来任一时段的水平。经济结构不合理，在一定程度上损害了经济发展的效率，其优化任务仍然艰巨。

第三，收入分配格局不容乐观。从分配结构看，不论初次分配比例还是再分配比例，居民所得比例近年出现了增加，政府所得比例呈现出下降趋势，而企业所得保持较为稳定的比例。但是，从历史趋势看，居民所得在初次分配和再分配中的比例仍然在55%左右，较之90年代初60%以上的较高水平还有差距，与主要发达国家60%左右的水平相比也存在差距；政府所得比例仍然较高，维持在20%左右的水平，与世界主要国家10%左右的水平相比偏高较多；而企业所得比例仍然偏低，在25%左右的水平，与主要发达国家30%左右的水平相比存在一定差距。收入分配格局失衡，抑制了经济发展的动力，同时将产生影响经济发展的诸多社会领域的问题与矛盾。

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》资金流量表计算得出。

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《中国税务年鉴》相关数据计算得出。

第四，金融债务风险显著强化。近年来，由于危机管理式的刺激性宏观经济政策和长期经济结构不合理等多方面的因素，我国金融债务风险骤升，且其与房地产行业风险绑定在了一起。首先，审计署的调查结果显示，从2010年底至2013年6月，我国地方政府债务增长67%，相当于GDP的33%；如果将2012年和2013年中央财政赤字与地方政府新增债务相加后，所谓广义财政赤字占GDP的比重分别高达8.8%和8.1%，超过了政府赤字警戒线。其次，过去几年中国金融体系逐渐积累了大量不平衡问题，自2008年以来，信贷增速大幅超过名义GDP增速，社会债务总规模占GDP的比例从2008年的145%升至2013年的200%以上，而企业债务（截至2012年底占GDP的124%）远高于其他国家。此外，房地产泡沫通过信贷与金融风险绑定，通过土地财政与地方债绑定，形成了系统性的或有风险。这些财政金融风险，不仅可能对短期经济运行造成极大冲击，也可能影响经济长期健康发展。

第五，在更高层次上提升开放水平面临困难。金融危机后，全球治理格局正在酝酿新的变化。发达国家认为，现有国际贸易体系和全球治理格局不利于其在全球经济中继续发挥主导作用，因此以美国为首的发达国家加快推进TPP、TIPP、TISA和BIT等新贸易投资规则相关协议的谈判。而中国等新兴市场国家经济总量的全球占比不断上升以及对全球经济增长贡献率的不断提升，对参与主导全球治理的呼声日益高涨。由此，全球治理格局正面临着新一轮冲突与调整。但是，从我国内部体制而言，包括国有企业、知识产权、环境标准以及投资开放等层面，还难以适应新一轮全球规则调整。因此，体制问题在一定程度上抑制了我国在更高层次上提升开放水平，从而影响我国开放经济的持续发展。

（二）重提发展混合所有制经济的逻辑起点及其原则

从理论分析和国际经验可以看到，所有制改革的目的是要通过效率或公平程度提升，实现社会福利最大化。从改革开放以来我国所有制改革的历程来看，各阶段所有制改革在前期都大幅提升了经济效率，但在一定程度上也损害了公平；特别是，在各阶段后期，所有制改革红利释放完全后，在效率出现下降趋势的同时，公平程度却没有得到相应的调整（见图13）。因此，从整体上看，过去我国的所有制改革属于理论分析中提升效率和损失公平的合意所有制改革。

注：公平改进和效率改进分别对应基尼系数倒数的增长率和全要素生产率对经济增长贡献率的增长率。
资料来源：基尼系数来自世界银行WDI数据库和国家统计局数据库，全要素生产率对经济增长的贡献率系笔者根据生产函数法计算得出。

2008年以来，我国经济发展在效率上没有明显提升，但公平程度开始反转出现小幅改善，这一方面是库兹涅茨发展阶段假说的客观规律，另一方面也反映了我国经济发展新阶段的内在诉求。当前，我国经济发展亟须在传统优势消退的背景下加快寻求新动力，同时也需要在社会矛盾不断累积的背景下加快塑造社会公平与正义。因此，从未来所有制改革和发展混合所有制经济的角度出发，公平与效率是同等重要的逻辑目标。具体而言，可以从以下三个方面来理解。

一是要实现存量调整与增量调整相结合。相对于前三次所有制改革的阶段而言，未来所有制改革是在经济规模全球第二的基础上展开的，经济规模、资产总量、所有制构成复杂程度都大大高于前几次的改革。与此同时，经过多年的股份制改造，国有企业大部分已经在形式上实现了股权多元化，调整的空间相对之前较小，此轮所有制改革很难仅仅局限于存量的调整，还应该在新的项目投资、新的技术转化和新的公司设立等方面实现国有资本与非公资本、外资的混合，在增量部分形成有效的混合所有制经济形式。因此，未来要实现存量调整与增量调整相结合，全方位地推进混合所有制经济发展。

二是要实现结构优化与激励相容相适应。此轮混合所有制改革面对的资产数量及其产权结构复杂程度，远远高于前几次所有制改革。在增量部分调整时，很容易实现结构设置合理和有效构建激励机制双重目标。但是，在存量部分调整，特别是垄断性国有企业部分环节产权改造和部分资产产权融合时，存在难以同时实现结构优化与激励相容。然而，未来我国所有制改革必须对存量资产及其产权进行结构优化调整，这是进一步厘清生产关系和提高生产力的内在要求。因此，在发展混合所有制经济，特别是实现国有资产战略性调整与构建国资监管体制时，必须实现所有制结构优化与现实激励相容相适应，有效推进混合所有制经济的发展。

三是要实现提升公平程度与效率相协调。未来一段时间，我国经济存在经济效率亟须提升和公平程度亟待改善的双重压力。如何加快市场机制构建和市场主体培育，真正实现市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用，减少政府对市场的扭曲，完善政府对市场失灵的弥补，是解决现实效率与公平问题的关键所在。所有制改革是经济改革进程中的重要微观基础，我国历轮经济体制改革都是先从所有制结构调整入手的。由此，未来我国加快发展混合所有制经济，推进所有制结构优化调整，必须实现提升公平与提高效率相协调，践行同时提升效率和公平程度的合意所有制改革。

（三）新一轮所有制改革面临的战略举措

新一轮所有制改革必须适应我国经济发展进入新阶段以及国内外形势的变化，从破解经济发展中迫切需要解决的问题入手，在重点领域使所有制改革和国企改革有所突破。从这个角度出发，发展新一轮混合所有制经济需要以下战略举措。

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

第一，通过调整所有制结构和释放体制红利，不断优化结构和提升效率。从结构优化看，金融危机以来，由于宽松的财政和货币政策环境，我国国有及其控股企业固定资产投资增长率仍然较高，维持在15%左右的高位，在全国固定资产投资中的占比也维持在35%左右。应该说，国有企业投资冲动是造成近年来我国投资率偏高和消费率偏低的重要原因。与此同时，国有企业在重化领域的投资一直高居不下，而央企近年来大量收购地方重化工业国企，在一定程度上造成了这些领域的产能过剩问题。因此，必须优化国有企业的投资结构，并在重化工等行业的竞争性领域加快引入民资和外资，形成混合所有制经济，通过市场机制提高投资有效性，优化产业结构，为经济结构调整奠定微观基础。从经济效率看，根据我们的计算，国有企业的规模效率明显高于私营企业与外资企业，但纯技术效率则低于私营企业与外资企业（见表9），而综合效率则略低于私营企业与外资企业。因此，在加快发展混合所有制经济时，一方面要继续发挥国有及其控股企业规模效率优势，引进民资和外资进行资本混合时继续保持国有资本的规模经济，通过混合后提升规模技术效率，提升我国企业在国际市场上的份额；另一方面，在一些创新性竞争领域，要加快民资和外资进入，避免国企垄断，积极运用国企在基础研究方面的优势和民资与外资在技术市场化方面的优势，在资本混合的前提下加快技术创新和管理创新，加快实现产业在全球价值链上的攀升，切实提升我国企业在全球的竞争力。

第二，通过培育市场主体和健全市场机制，切实解决分配不均与竞争不公。我国现实社会不公问题主要存在于两个方面，一方面是收入差距较大，另一方面是不同市场主体之间在使用生产要素和进入市场领域时受到不公正的待遇。因此，从混合所有制发展出发，要从以下两个方面入手，切实解决公平与公正问题。一方面，要加快对国有企业的改造，取消国企领导的行政级别，有效遏制国企职工与企业绩效不相符的高工资现象，并通过资本混合引入先进的管理模式和制度，优化国有企业的治理结构，避免因国企特权而造成的群体性收入差距问题。另一方面，要公平对待各类所有制企业，消除非公有制经济发展的体制性障碍，坚持各种经济成分一视同仁、平等对待的原则，一方面允许民资和外资进入国有企业竞争性领域，另一方面在重大项目和投资中公平对待各类资本，允许它们通过资本混合进行运营。

第三，通过调整国有经济布局和健全国资管理体制，化解风险与推进深度国际化。从近几年的情况来看，中国的非金融企业负债率高，主要是因为国有企业负债率高；而地方政府投融资平台主要属于地方国有企业，不少地方政府性债务以企业债的形式存在。从数据看，国企负债率相对于全行业的工业企业来说明显要高得多，债务风险也更大（见图15）；而地方国企与地方政府的关系，使得企业部门和政府部门之间缺乏有效隔离债务风险传导的防火墙，政府的干预可能加重企业的债务负担，而地方国企的债务风险造成的损失也往往导致政府来埋单。与此同时，近几年国有企业大举进入房地产行业，在房地产泡沫风险形成及其导致金融系统性风险的过程中起到了一定的作用（见图16）。此外，在大规模经济刺激政策下，国有企业存在的预算软约束也使得金融系统风险增大。因此，一方面，要调整国有经济布局，通过混合所有制经济形式，使国企在竞争性领域退到参股地位，在自然垄断领域实现国有相对控股和非公参股，通过减少国资在一些领域的控制化解一部分债务风险；另一方面，要加快推进国有资产监督管理体制改革，由管“资产”向管“资本”转变，有效破除政府干预企业经营决策的行为，让国有企业控股的混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体，减少软约束带来的风险问题。通过国有经济的合理布局和国资管理体制的逐步健全，减少和消除国家通过税制和补贴等给予国有企业特殊保护，促使国有企业和外资企业在平等条件下展开竞争，为我国加快融入新的全球经济规则创造基础条件。

资料来源：Wind数据库。

（执笔：曾铮、张铭慎）

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