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1853年6月，美国东印度舰队司令马休·卡尔布莱斯·佩里（Matthew Calbraith Perry）率领军舰闯进江户湾。次年3月，德川幕府与美国政府在神奈川订立了日本近代史上第一个不平等条约《日美和亲条约》（即《神奈川条约》），美国叩开了日本的大门。此后，随着国际局势不断紧张、日本国内矛盾不断激化，风雨飘摇的德川幕府终于倒台。
1868年1月，在倒幕派的支持下，日本天皇睦仁发布了“王政复古大号令”，号召废除幕府，一切权力重归天皇。
1868年3月14日，天皇发布了政府的施政纲领。同年，新政府发布了《政体书》，仿效奈良时代的“律令制”，实行太政官体制，规定“一切权力皆归太政官，使政令无出二途之患。太政官之权力分为立法、行政、司法三权，使无偏重之患”。值得注意的是，此时的“太政官”并非一个特定机构，而是对其所含各部门的总称。与此同时，新政府还发布“告示”指出：“今后，圣意将住在外殿，每日辰刻至皇宫学问所，听取万机政务，希尔辅相奏闻。”
以上内容表明，在明治维新以后，日本的政治体制是向着天皇执掌“一切权力”的方向演变的。
1868年7月，天皇发布诏书，改称江户为“东京”；9月，改年号为“明治”。
至此，以天皇为中心的明治政权基本建立。
1889年2月，日本政府颁布《大日本帝国宪法》（也称“明治宪法”）。该宪法共分7章76条，内容涉及天皇、臣民权利义务、帝国议会、国务大臣及枢密顾问、司法、会计等各个方面。第一章是有关天皇的规定，凸显了以天皇为中心的君主主权原则，其主要内容如下：“日本帝国由万世一系的天皇统治”（第1条）；“天皇神圣不可侵犯”（第3条）；“天皇为国家元首，总揽统治权，并依据宪法之条规行使之”（第4条）；这些统治权包括：在帝国议会协赞下的立法权（第5条）、法律批准权（第6条）、召集或解散议会权（第7条）、议会闭会期间代替法律的紧急敕令发布权（第8条）、命令政府发布政令之权，但不得以命令更改法律（第9条）、官吏的任命权和管理薪俸的决定权（第10条）、对陆海军的统帅权（第11条）、常备军的编制权（第12条）、宣战及媾和缔约权（第13条）、戒严的宣布权（第14条）、封爵授勋权（第15条）、实行大赦和特赦及减刑和复权的命令权（第16条）、设置摄政权（第17条）等各种大权。
这部宪法以天皇总揽统治权为原则，为组建天皇总揽统治权的政治制度提供了法律依据，标志着日本近代天皇制的确立。
换言之，明治宪法最鲜明的特点是“天皇中心主义”。
对此，作为宪法主要起草者的伊藤博文直言不讳：“一国之权力，以君主大权为其枢轴，凡百权利皆由来于此。”
作为近代亚洲国家颁布的第一部宪法，《大日本帝国宪法》部分采纳了自由民权运动者要求制定宪法、开设国会的主张，规定了臣民的权利和义务，建立起了近代君主立宪制度，开了日本议会民主制的先河，在日本政治史上具有划时代的意义。
然而，必须指出的是，《大日本帝国宪法》存在着历史局限性。第一，以天皇权力为核心、以行政权为主导，导致了权力的高度集中化。尽管宪法确认了立宪主义和议会两院制，为政党内阁的产生提供了可能，但是从天皇与内阁的关系来看，天皇是国家最高统治者，内阁要对天皇而不是议会负责。在这种体制下，即使是选举产生的议会也会失去对政府政策的控制力。帝国议会由贵族院和众议院构成，众议院议员由选举产生，贵族院的议员却不需经过选举，由贵族、华族和敕任议员（须年满30岁，由天皇亲自任命）担任。如图2-1所示，依照《大日本帝国宪法》的规定，帝国议会、内阁、法院等机构均从属于天皇，贵族院、枢密院等也成为保障天皇权力的特权机构。这样，天皇牢牢掌握了预算、立法权，行政权和审判权，三权分立的原则已经被严重扭曲。第二，宪法规定“天皇统帅陆海军”和“天皇决定陆海军之编制及常备兵额”。军队直属于天皇本人，意味着军权摆脱了国会、政府的制约。军部独享帷幄上奏权为此后军部发动侵略战争提供了法律依据与便利条件。
简而言之，在日本的君主立宪体制下，由于天皇权力高于一切，议会、内阁与法律制度的保障与促进民主政治作用被严重弱化了。
图2-1 《大日本帝国宪法》下的政权结构
资料来源：石井進（ほか）『詳説日本史』、山川出版社、2004年、261頁。引自李海英《日本国会选举》，世界知识出版社，2009，第22页。笔者在原图基础上略有改动。
在《大日本帝国宪法》颁布的同年，日本以德意志帝国法律为蓝本，制定了日本最初的选举法——《众议院议员选举法》。该法律共110条，包括议员定额及选区划分、选举权与被选举权、投票方式、处罚条款等多个方面。
首先，在议员定额与选区划分方面，法律规定众议院议员定额为300人；选区划分原则上以市、町、村的行政区划为界，实行小选区制。依据“议员是国民代表”的理论规定，每18万国民中产生1名议员，超过18万人时产生2名议员。据此，日本全国大小716个郡被分成257个选区，其中一人区（1个选区选举1名议员）214个，两人区（1个选区选举2名议员）43个，平均每1502名选民选举出1名议员。
其次，在选举权与被选举权方面，男性臣民年满25周岁、缴纳直接税金15日元以上并满一年者拥有选举权；被选举权的年龄资格为年满30周岁，财产条件与选举权资格相同。法律特别规定了一些患病者、罪犯、军人不具备选举权和被选举权。此外，宫内官、法官、会计检察官、税务官及警察等国家公职人员，府、县及郡的官吏（只限管辖区域内），与选举管理相关的市、町、村职员（只限该选举区内），神官、各派僧侣等神职人员也不得成为候选人。
再次，在投票方式上，采取一人区单记、两人区连记式投票方式，同时实行记名投票制，即在选票上除了写明候选人姓名外，还必须标明选民姓名及住址，并加盖本人印章。
最后，在处罚条款部分，对欺诈登记、欺诈投票、收买选票、用暴力手段强迫或骚扰他人投票等行为设置了处罚条例；当选者若因选举犯罪被处罚则当选无效；因选举犯罪被监禁或再犯者，将被处以3～7年内停止其行使选举权和被选举权的处罚；选举犯罪的诉讼时效为六个月。
总体来看，1889年《选举法》有两个鲜明的特点。第一，对选举权与被选举权的规定过于严苛，更谈不上普选制。该法律对选举权的规定主要分为三个方面：年龄、性别、收入。在年龄方面，拥有选举权者必须年满25周岁，明显高于当时多数实行选举制的国家对年龄的规定（20周岁）；在性别方面，只有男性有选举权，排除了广大女性；在收入方面，必须是缴纳直接税金15日元以上并满一年者才能拥有选举权。在当时，普通小学教员年收入为100～130日元，因而15日元对当时的人们来说，已经是一个不小的数字。由于法律对选举权的种种限制，在1890年第一次举行大选时，全国实际符合选举权资格者只有45万人，仅占总人口的1.1%。到1889年第六次大选时达到50万人，也只占当时全国人口的1.1%。
极低的选举权比例，注定了选举无法成为民众表达政治意愿的有效途径。因此，1889年的选举法，虽然开辟了日本近代选举法的先河，却与普选制相距甚远。第二，选举实行记名投票制。在选票上不仅要写上候选人的姓名，还要写上选民本人的姓名与住址、加盖本人印章。这种做法暴露了选民的个人信息、侵害了选民的权益，严重影响了选民对自身政治意愿的自由表达，“在很大程度上否定了民主选举的意义”。
1900年，日本国会两院通过了《选举法修正案》，在选区划分、议员定额、选举权与被选举权、投票方式等方面对1889年选举法进行了修改。在选区划分方面，将1889年选举法中的小选区制改革为以府县为单位的大选区制，并将人口总数达到3万以上的城市设为独立选区；在议员定额方面，将原来众议院议员总额由300人扩大到369人；在选举权与被选举权的规定上，将选民的资格修改为25岁以上且缴纳国税10日元以上（低于1889年选举法规定的15日元），并取消了以“选区为原籍”的规定；取消了对被选举权的财产限制，规定30岁以上的男子均有被选举权。
在投票方式上，由原来的记名制投票调整为不记名投票。
相对于最初的选举法，1900年选举法修正案扩大了选民范围，使选民人数翻了一番，在总人口的比例中由1.1%增加到2.2%。
尽管2.2%的比例仍旧不高，但毕竟意味着日本向更大的选民规模迈出了一大步。与此同时，不记名投票的实施，更好地保护了民众表达政治意愿的自由，标志着近代日本的选举法向自由选举迈进了重要的一步。
1905年日俄战争的胜利刺激了日本资本主义的发展。随着人口的流动和传播媒介的发展，民众要求扩大选举权的呼声日渐加强，政党势力也因此得到了发展。以立宪政友会这一政党为中心，众议院提出了扩大选举权和恢复小选区制的修改法案，并在原敬内阁时期获得通过。
1919年选举法修正案主要有两个重大变化：首先，大选区制再次被修改为小选区制，众议院议员定额增加到452人；其次，选民资格被再次降低，纳税额从10日元降到3日元。依据这一修改法案，1919年的选民人数增加到了300万，
占日本当时总人口的5.5%。
随着民权运动的发展，民众积极要求实现普选。到了大正时期（1912～1926年），普选已经成为当时日本社会的普遍要求。尽管如此，在多次议会斗争中，普选法提案都遭到了否决。直到1924年，在第二次护宪运动中结成同盟的政友会、宪政会和革新俱乐部（由国民党发展而来）三党组成“护宪三派内阁”后，制定普选法才成为执政内阁紧急考虑的问题。
但在该议案审议的过程中，护宪三派遇到了贵族院的强大阻力，经过几番抗争、谈判和妥协之后，在1925年4月通过了旨在针对社会主义运动、反国家思想和过激言论的《治安维持法》以及修改和消除有关“变革政体”的条文基础上，同年5月，普选法案才在贵族院被通过。
《普通选举法》，顾名思义，该法律最大的特点就是初步确立了“普选制”。它取消了选举权的纳税条件，规定凡年满25岁的男子均有选举权。在选区划分方面，首次导入了日本独特的中选区制，即在每个选区选出3～5名众议员。每12万人选出1名议员，众议员总数达到了466名。在被选举权方面，年满30岁的男子均有被选举权。候选人申报登记时需交纳2000日元保证金，如果选举结果未达到法定得票数，候选人的保证金将被没收。与此同时，该法律也对选举活动的范围进行了限制：规定了选举事务所、休息所的数量；禁止在选举日期之前逐户访问；限制第三者从事选举活动；限制文字或图画类的书面宣传；规定了选举活动费用的最高限额等。该法律还首次将“公营选举”法制化，规定选举期间候选人可免费邮寄信件、免费使用学校及其他公共设施等。
根据这一修改结果，全国选民人数从1919年的约300万（约占人口总数的5.5%）扩大到1200万人（约占人口总数的20.8%）。
1925年《普通选举法》通过取消选举权的纳税条件消除了对选民的财产要求，是大正时期民主运动的重要成果。即便如此，新法律规定的享有选举权的年龄需“在25岁以上”，仍旧明显高于欧美国家近代选举法中“20岁获得选举权”的通常规定。更为重要的是，在新选举法中，广大女性臣民仍旧被排除在选举权之外，没有获得参政权。因此，1925年《普通选举法》实现的仍旧是不完全的普选权。
值得注意的是，《普通选举法》的出台是以《治安维持法》的通过为前提的。《治安维持法》明确规定“凡以变更国体或否认私有财产为目的而组织结社或知情加入者处以十年以下之惩役或禁锢”。
《治安维持法》通过增加警察干预自由言论和集会结社的权限，为社会团体和政治团体的组织活动设置了很大的阻碍，标志着政府限制“危险思想”进入新阶段。
也就是说，为了防止随着选举权的扩大可能导致的各种民权运动，帝国议会在扩大民众选举权之前，先行赋予了政府监控与管制选举活动的权力。
1934年，帝国议会对《普通选举法》做了修改，修改的内容涉及选举活动、选举资金、处罚条例、公营选举制度等诸多方面。第一，对选举活动的规定更加细致。《普通选举法修正案》规定在正式提出申请候选之前，候选人不得从事选举活动；对选举演说会现场的演说者人数也做出了具体规定，即每回不得超过四人；如候选人或其代理人不出场，则选举演说会现场的演说者人数不得超过三人。第二，对选举资金的规定。每位候选人法定选举资金的限额为9000日元；候选人必须制作收入和支出账簿，并且应制作明细簿以供普通民众阅览。第三，处罚条例的修改。加重对收买犯罪的刑罚，专门增设严惩选举掮客的规定；对干涉选举的犯罪行为加重了处罚；将连坐的范围扩大到包括选举活动主要组织者的范围。第四，在公营选举制度方面，规定地方长官应组织发行刊有候选人政见的公文和选举公报；除公营的选举文书外禁止一切带有私人性质的发布，违者处以严厉制裁；只有候选人和选举事务长具备申报免费邮寄资格，且仅限于免费邮送选举公报及召开演说会的通知。
可以说，1934年《普通选举法修正案》所做的修改，无一不是为了增加对选举活动的限制。通过对选举法的修正，选举活动受到了更为严格的限制。公营选举制度的进一步完善，使得政府对选举活动的管制再度加强，逐渐形成了具有日本特色的“管制选举”模式。
从1889年第一部《选举法》诞生，到1934年的《普通选举法修正案》出台，在短短四十几年的时间里，随着选举法的不断修改，日本的选举制度经历了5次大规模的调整。选举制度成为近代日本宪法斗争的中心、自由选举的有限扩大与对选举活动管制的不断增强，构成了近代日本选举制度演变的主要特点。
明治维新以后，日本政府开始对政治、经济体制进行改革，其推行的各项政策，主要维护了特权大资产阶级的利益，与农民尖锐对立，与一般中小地主、工商业者也有矛盾。以民众为根本动力，以“开设国会”、“减轻地税”、“修改不平等条约”为中心口号，
自由民权运动在日本产生并不断发展。上层自由民权运动者主张“民选议院”，下层自由民权运动者强调“平等主义”、“社会公众福利”等。日俄战争以后，自由民权运动分子建立普选联合会，开始提出“普选请愿书”。1912年，第一次护宪运动揭开了大正民主运动
的序幕。议会政治和普选权逐渐成为民主运动的普遍诉求，普选法案逐渐上升为日本议会的焦点问题。以选举法的修改为主要表现，选举制度成为近代日本宪法斗争的中心。
由于在近代日本的君主立宪体制下，天皇权力高于一切，高涨的群众性民主运动根本无法触及国家政治体制的核心问题。因此，二战前日本“最大的宪法斗争始终只是围绕其附属法典，即选举问题而展开”。
由表2-1可以看出，从1889年颁布的第一部选举法到1934年的选举法修正案，经过五次调整，日本民众的选举权被逐渐扩大，选举权和被选举权的限制也在不断降低。
第一，从选举权来看，1889年选举法对选民的性别、年龄、经济状况均做出了规定，即只有年满25岁的男性且年纳税额超过15日元者方可具有选举权。此后，对选民财产的要求不断降低：纳税额从15日元降低到10日元，再降低到3日元，直到1925年完全取消对选民的财产要求。选举权的扩大带来了选民人数的增长，1889年具有选举权的民众只占人口总数的1.1%，经过选举法的不断修改，1925年这一比例达到了20.8%。
第二，从被选举权来看，1889年选举法对候选人的性别、年龄、经济状况均做出了具体要求。1900年以后，对候选人经济状况的要求被取消。然而，1925年《普通选举法》开始要求候选人在申报登记时交纳高额保证金（2000日元），如果选举结果未达到法定得票数，候选人的保证金将被没收。这意味着如果候选人不能筹得2000日元，则无法被列为候选人。显而易见，保证金的规定已经成为对候选人经济情况的变相要求。
第三，从投票方式来看，战前日本的选举制度经历了从记名投票到不记名投票的变化过程，增加了选民投票的私密性，更好地保护了选民的民主权利。
第四，众议院议员定额由最初的300名增加到466名。民选议员人数的增加在一定程度上拓宽了民众诉求的表达渠道。
表2-1 近代日本选举制度变化
尽管如此，这一时期日本民众自由选举权的扩大仍旧是非常有限的：第一，从选举权和被选举权的性别规定来看，在1945年以前，日本女性始终被排除在参政权之外，未能获得选举权与被选举权；第二，从年龄来看，日本选举法将选民的年龄定为25岁，将候选人的年龄定为30岁，而从欧美近代的选举法立法案例来看，选举权与被选举权的年龄规定应与《民法典》规定的“20岁”成人年龄一致。日本选举法所规定的选民与候选人的年龄均明显高于当时的其他民主国家，导致日本民众享有参政权的比例远远低于当时同类国家。据统计，1925年，在女性没有参政权的各个国家中，法国享有参政权的人口比例为27%，意大利为34%，日本仅为20.8%。
伴随着民众民主权利的扩大，选举法对选举活动的管制也在不断增强。1925年《普通选举法》作为大正民主运动的主要成果，减少了对选举权的限制，扩大了选民人数。然而，该法律在议会获得通过的前提，却是颁布限制集会结社、政治团体活动的《治安维持法》。与此同时，《普通选举法》增加了对选举活动的管制，加大了对违法行为的处罚力度。“公营选举”法制化的实现，进一步加强了对候选人在竞选期间活动的监管。
在以天皇为核心、以行政权为主导的政治体制下，无论是天皇还是政府，都希望限制众议院的权力。然而，此起彼伏的社会思潮、持续高涨的民主运动，一方面迫使当时的权力主体不断调整选举法，另一方面又加剧了他们对民主力量、社会主义力量影响日益扩大的担心。正如时任内阁总理大臣原敬
在1920年2月14日的内阁会议上所说，“我们对逐渐扩大选举权本无任何异议，而且以后国情达到这个地步时，所谓普选也不是那么令人担忧的，但打倒阶级制度之类的说法，试图打击现在的社会组织，并以此为由取消纳税资格云云，才实在是危险之极”。
因此，在适当扩大民众民主权利的同时，国家权力的主体也在想方设法加强对选举活动的限制，最直接的表现就是不断增加选举法对选举活动的管制条款和颁布《治安维持法》等相关法律。