一 广东城镇化历程、特征与经验

城镇化发展的不同阶段具有不同的特征，按照美国城市地理学家诺瑟姆三阶段论，第一阶段为城镇化初期，城镇化率 小于30%，是城镇化缓慢发展的阶段；第二阶段为快速发展时期，城镇化率大于30%而小于70%，这个时期城镇化总体快速推进，又可分为30%至50%之间的增速推进时期和50%至70%的减速推进时期；第三阶段为城镇化后期，城镇化率超过70%，进入城镇化成熟时期。三个阶段的轨迹如一条稍被拉平的“S”形曲线。中国城镇化水平于1996年前后越过30%后，进入了快速发展期，又于2011年越过50%，标志着中国从此进入城市中国时期。

由快速工业化推动的广东城镇化，发展水平由落后于全国平均水平到位居前列，改革开放40年来取得了令人瞩目的成就，形成了具有广东特色的城镇化模式，为未来持续健康发展奠定了基础、积累了经验。但也存在城镇化滞后于工业化、区域不平衡、户籍人口城市化滞后、大城市病和基本公共服务供给非均衡化等问题。

（一）历程与特征

近40年来，广东城镇化大体走过了起步、快速发展、中高速发展和新型城镇化四个阶段，主要发展动力由20世纪80年代第一阶段利用国际产业转移机遇，引入“三来一补” 产业，利用农村剩余劳动力，农村社区工业化 快速起步，通过向下放权式的制度改革，奠定城镇化发展基础，但也形成了分散的城镇化格局。20世纪90年代后，在特区经验基础上，通过普遍设立开发区，利用外资和外来务工人员发展外向型经济，辅以分权竞争以促发展的制度改革，城镇化快速推进，但出现了产城分离、职住分离、双栖城镇化 等问题。21世纪以来，通过实施集聚经济、产城融合、区域协调等发展战略，新城新区新园不断发展，成为推动广东城镇化发展的新动力。

1.广东城镇化历程

截至2016年末，广东省辖21个地级市，61个市辖区、21个县级市、34个县、3个自治县，446个街道、1128个镇、11个乡、7个民族乡；全省常住人口10999万人 ，其中城镇人口7611.31万人，农村人口3387.69万人。图4-1显示的是1978年到2016年，广东户籍人口、常住人口及其城镇化率、占全国城镇人口比重的演变情况。可以看到广东2000年以来常住人口城镇化率远远高于全国人口城镇化率。

资料来源：根据相关年份《广东统计年鉴》数据整理绘制。

根据1978年以来全国人口普查数据和《广东统计年鉴》数据测算的城镇化水平，结合经济社会发展情况，可将改革开放以来广东人口城镇化历程大体划分为四个阶段。

（1）起步阶段（1978～1990年）

截至1978年底，广东城镇人口为823.23万人，占总人口5064.15万人的16.26%，比当时全国平均水平（17.92%）低1.66个百分点。 1982年，广东城镇人口为971.46万人，占总人口的17.94%，比当时全国平均水平（20.55%）低2.61个百分点，居全国第18位。1990年，广东城镇人口为1477.31万人，占总人口的23.65%。这一时期城镇化水平快速增长的主要原因是在短缺经济 下快速的工业化及1984年户籍制度调整后，乡镇企业的发展带动农村和农业剩余人口自农村向城镇转移，另一方面，城镇建制以及区划的调整也助推城镇人口比例的提升。市镇建制和区划调整对1978至1990年的城镇化发展起了重要的作用（李郇，2015）。1990年，广东建制镇达1098个，是1982年建制镇数的9.8倍，大量乡村居民转为城镇居民，使城镇人口规模迅速扩大。

（2）快速发展阶段（1991～2000年）

2000年，广东城镇人口达4768.46万人，占8525.19万常住人口的55.93%，城镇人口规模超过乡村人口，比全国36.09%的平均水平高19.84个百分点，人口城镇化水平位居全国第4位。这一时期广东工业化迅猛发展，大量人口涌入城镇，特别是外省人口。2000年广东常住人口中外省流动人口分布在城镇的有1145.06万人，占1990～2000年城镇人口增量的47%，即在这一时期的城镇人口增量中有近一半是外省流动人口。从流动人口的行业构成看，有68.76%在制造业就业。这表明1991～2000年广东人口城镇化水平的快速提高，主要动力源自工业化的迅猛发展。

（3）中高速阶段（2001～2012年）

广东城镇化进入中后期发展阶段，以中高速城镇化发展速度推进，常住人口城镇化水平从2001年的超过55%达到2012年的67.4%，年均增速超过1个百分点，但仍属粗放式发展模式。2012年，全省年末城镇常住人口7140.36万人占常住人口的67.4%。其中，珠江三角洲、粤东、粤西和粤北山区的城镇化程度分别为83.84%、59.05%、39.72%和45.3%，分别比上年提升0.83个、0.84个、1.43个和9.81个百分点，西翼和山区的城镇化程度明显加快。2012年末，全省居住在城镇的人数比上年净增154.53万人，增长2.21%，比常住人口0.85%的增幅高出1.36个百分点。

（4）新型城镇化发展阶段（2013年以来）

广东城镇化进入中后阶段的减速发展时期，发展模式进入转型阶段，开始了走“以人为本、四化同步、生态文明、布局优化、文化传承”的新型城镇化发展道路。自党的十八大报告提出“五位一体”建设、走新型工业化、新型城镇化、信息化、农业现代化发展道路以来，我国进入经济、社会、政治、文化、生态全面发展和转变发展方式关键期。继2014年初国家发布新型城镇化规划后，《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》也随即发布，提出：到2020年广东城镇化要实现质量和水平双提升，常住人口城镇化率达到73%，户籍人口城镇化率达56%；要把生态文明建设融入城镇化进程，城镇空间品质和城乡人居环境明显改善；优化布局，在珠三角三大城市圈基础上分别融入粤东西北5个地级市，以建设涵盖14市的三大新型都市圈，创建三大新增长极。同时部署了五大战略举措。近年来，广东一直在落实新型城镇化规划各项举措，珠三角城市与粤东西北对口帮扶，共建产业园促经济转型、民生事业发展，2016年以来以五大新发展理念引领城镇化持续健康稳步发展。

2016年，广东城镇常住人口为7611.31万人，占常住人口比重为69.20%，高出全国57.35%平均水平11.85个百分点。相比2000年，城镇人口比重上升13.27个百分点，人口城镇化率增速相较上一阶段有较大回落，符合诺瑟姆城市化中后半段的减速推进特征。这一时期广东进行了大规模产业结构和产业布局调整，珠三角地区产业结构逐渐高端化和服务化，技术及资本密集度进一步提高，吸纳就业能力下降。大量以劳动密集型为主的企业，逐步向省内粤东西北和外省转移，全省人口城镇化进程进入了稳步提高阶段。同时，进入21世纪以来，在国家振兴大西北、加快中西部省份发展及全国工业化、城镇化进程都在加快发展大背景下，大量外来务工人员回流，他们或在自己家乡务工或分流到长三角地区及其他省份，这也导致广东外来人口数量减少。

2.广东城镇化发展特征

一是城镇化率快速增长，整体进入城市化中后期。广东城镇化经过改革开放前期高速发展后，进入21世纪达到较高水平。2000～2016年，全省城镇人口比重上升了13.27百分点，平均每年提高0.83个百分点。2016年末，广东城镇化水平在全国省区排名第一，仅低于京、津、沪三个直辖市。

根据“诺瑟姆曲线” 公理，世界城市发展过程的轨迹是一条被拉长的S形曲线。城市化进程大致分为三个阶段，第一个阶段为初期，城市化率30%以下，城市化速度比较缓慢；第二阶段是中期，城市化率在30%～70%，城市化加快发展；最后一个阶段是后期，城市化水平超过70%，城市规模在达到90%后趋于饱和。参照诺瑟姆城市化发展进程三个阶段的研究理论，2017年广东城镇化将正式进入后期的发展阶段。

资料来源：根据历年《广东统计年鉴》数据整理绘制。

二是核心城市影响力增强，珠三角形成巨型“城市区域”。广州、深圳两座特大中心城市体量日益扩大，发展日渐成熟，根据“全球化与世界城市研究小组与网络”（GaWC） 公布的2016年世界城市体系排名中，全球有361个入选世界城市，在Alpha一级（一线城市）49个城市中，广州位列第40位，是排位最高的一次，并首次进入世界一线城市行列。深圳位于Beta级，该排名并不看重城市的GDP，而重点关注高级生产者服务业，表明这两个核心城市的国际化程度越来越高，区域辐射带动能力显著增强。珠三角内部以广佛肇经济圈、深莞惠经济圈为主的区域一体化不断深化，珠三角已经形成巨型城市区域。粤东、粤西和粤北城镇群也逐步发育，汕头、揭阳、韶关、茂名、湛江等城市辐射带动能力日趋加强，粤东潮汕揭一体化和粤西湛茂一体化正稳步推进。特别是2013年广东开展“大交通战略、产业园区建设、中心城区扩容提质”三大振兴粤东西北战略以及2014年广东发布了新型城镇化规划以来，优化区域城市布局，珠三角城市对口帮扶粤东西北县市等各项工作，加快了珠三角的转型升级发展，促进了粤东西北的城镇化进程和水平，促进了广东城镇化的区域协调发展。

在亚洲大型城市区域中，珠三角城市区域的规模已上升至第一位。世界银行报告《东亚都市景观变化》 将珠三角城市群列为东亚地区规模最大的城市连绵体。珠三角联合香港和澳门所形成的粤港澳大湾区，其土地面积已超过长三角和东京湾地区，未来，其经济规模也有望超越东京湾区。

从珠三角内部看，9个城市的经济和人口规模形成三个梯队。第一梯队：广州、深圳。2016年，两市GDP均已超1.7万亿元（两市GDP总量占珠三角城市群的57.18%），人口规模均大于1000万人。第二梯队：佛山、东莞。GDP均达0.6万亿～0.8万亿元（2市GDP总量占珠三角城市群的22.93%），人口规模均为700万～1000万人。第三梯队：珠海、惠州、中山、江门、肇庆。除惠州和中山均超过0.3万亿元外，其他都不足0.3万亿元（5市GDP总量占珠三角城市群的19.89%），人口规模150万～450万人。从9市经济总量和城镇化发展水平来看，广州、深圳总体发展水平最高，佛山、东莞处于第二发展序列，中山、珠海城镇化水平较高，但经济总量与惠州、江门、肇庆等外围城市处于同一层次，反映了珠江西岸地区相对均衡，缺乏龙头带动。

珠三角城市等级体系从过去的以广州、深圳为核心，其他城市同属下一层级的扁平结构，升级到以广、深为核心，佛、莞为第二梯队的层级式结构。“广—佛”及“深—莞”形成分工协作、功能强大、联系紧密的都市圈，并对区域发展发挥组织作用。香港作为区域内唯一的全球城市 ，具有最高的国际化程度和组织能力，其在改革开放初期转移了大量的劳动密集型产业至珠三角，极大地助推了珠三角的成长，但因体制所限，香港并不直接参与对珠三角区域的组织，更多的是通过与广州、深圳的密切联系进行传递。在粤港澳大湾区及自贸区建设背景下，粤港澳之间要素流动加快，香港的“超级联系人”角色将得到进一步发挥。澳门的情况较为特殊，一方面拥有很高的国际化程度，另一方面因其规模有限，产业单一，对区域的影响力极为有限。

资料来源：根据历年《广东统计年鉴》数据整理绘制。

资料来源：根据历年《广东统计年鉴》数据整理绘制。

目前广州、深圳已成长为珠三角的双核，各自拥有一定范围的腹地，具有难以取代的中心地位。广州作为传统的省级行政中心，拥有许多大型骨干企业，在生产性服务、区域物流等方面具有强大的组织能力；深圳作为最为成功的经济特区，拥有高度成熟的市场环境，已经发展成为区域创新系统，其众多本地民营企业已形成巨大而稳定的商业生态，并通过区域产业分工，产生强大的辐射能力。同时，广深双核之间的联系在区域中最为密切，正是这种日益密集的人流、物流、资金流、信息流的交换，驱动两个核心城市不断快速成长。

佛山、东莞分别作为民营经济和外向型经济的代表，各自发展模式和演化路径不同，且与外部城市的联系也较弱，但随着珠三角区域一体化程度的不断提高，与相邻的广州、深圳融合加深，形成了功能互补的一体化都市圈。广—佛、深—莞的联系已不再局限于生产，而是涉及广泛而密切的日常通勤和生活联系。相比于广州、深圳以高级服务为主的中心地位，佛山、东莞主要承担大规模生产职能。其中，佛山企业的根植性较强，其产业生态较为封闭，而东莞则更为开放，与区域联系更多元。

珠海、中山、江门、肇庆、惠州等城市基本同属一个层级，珠海和中山的外向联系程度相对更高。其中，珠海作为经济特区，与广州、深圳以及香港、澳门均有较为密切的联系。中山则更多地与深圳发生联系，从而对跨越珠江两岸的跨江通道建设产生较大需求。惠州主要与东岸的深圳、东莞联系密切。

从全省来看，广东已逐步形成珠三角率先发展、东西两翼稳步发展、粤北地区加快发展的区域格局，以及大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系，城镇化空间结构逐步由“双中心”向“多中心、网络化”转变。随着自贸区和粤港澳大湾区城市群相关政策的实施，粤港澳合作日期紧密，一体化进程加速，三地将进一步携手共建优质生活圈和环珠江口宜居湾区，粤港澳大湾区世界级城市群建设取得初步成效将更加显著。

三是人口总量惯性增长，空间分布集聚度高。“十二五”时期，广东省人口总量增长相对放缓，但受庞大人口基数和人口再生产周期影响以及“单独二孩”政策实施，全省常住人口继续保持惯性增长。2015年底，广东常住人口达10849万人，占全国人口总量的7.89%；2010～2015年均增长率为0.77%，与“十一五”时期全省常住人口年均增长2.58%相比，下降1.81个百分点，但仍明显高于全国平均水平（“十二五”时期全国平均自然增长率为4.79‰～5.21‰），人口总量仍持续着惯性的增长态势。相对平稳的增长率以及低生育水平状况是“十二五”时期广东省人口增长的重要特征。

环珠江口城市人口集聚程度明显高于其他地区。2016年，广州、深圳、东莞和佛山4座城市的人口规模达到4056.45万人，占全省的39%，占珠三角的64.82%，可见人口高度集聚于“广佛”及“深莞”两大都市圈。从人口密度来看，环珠江口城市的人口密度也明显高于外围城市。“十二五”时期，广东省常住人口区域分布的基本格局没有改变，超过一半的人口仍集聚在珠三角，区域内拥有广州、深圳两个超大城市以及佛山、东莞两个特大城市。“十二五”期末，广州、深圳两超大城市的常住人口增量为全省之最，分别比“十一五”期末净增79.15万人和100.67万人，两市人口增幅约占同期珠三角城市群人口增量的七成，人口向超大都市集聚的趋势仍然十分明显。

“十二五”期末，全省人口密度为每平方千米604人，相当于全国人口密度的4倍。粤东地区的人口密度全省最高，由“十一五”期末的每平方千米1089人上升到2015年的1116人；珠三角从每平方千米1026人上升到1073人，广州、佛山、东莞、中山4市人口密度继续高于北京和天津，而深圳则已超过了上海，成为全国人口密度最高的超大城市。

资料来源：根据历年《广东统计年鉴》数据整理绘制。

四是城市边界外扩强劲，国有与集体产权同步扩张。根据不同时期的建设用地遥感识别结果，2014年广东建设用地达到13500.65km ² ，占全省土地面积的7.63%。1980～2014年，建设用地面积增长超过10倍。特别是珠三角地区，建设用地面积由1980年的359.37km ² 增长至2014年的7892.24km ² ，扩大了20倍以上。呈现出建设用地增速快于户籍人口增速的特征，特别是在1980至1990年这一时期，城镇建设用地增长超过20%，而人口规模增长不足2%。建设用地的快速扩张反映了城乡建设模式相对粗放。有些城镇为吸引投资，随意圈占、盲目开发土地资源，导致部分土地的实际利用效率较低，甚至长期闲置。部分城镇产业结构失衡，低端产业占用了大量土地资源，公共服务设施用地比重偏低，珠三角部分城市绿地及公共服务用地比例均远低于国际大都市的水平；同时，各市工业用地比例普遍过大，如佛山，工业用地比例高达45%，造成了城镇空间结构的不协调。

另外，国有与集体建设用地同步快速扩张。在中国二元化土地利用制度安排中，城市建设用地属于国有，郊区与农村建设用地属于集体所有 ，而农地转为建设用地只能经过征地，变成国有属性后方能参与城镇化建设。这种管制性的土地使用制度安排导致了“土地财政”的出现。20世纪80年代后期，农业部门已经无力继续为中国的工业化提供土地。深圳、厦门等经济特区被迫尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政” ，但也有学者认为正是“土地财政”这一特殊制度安排，支撑了中国的城镇化奇迹。其次，在中国城乡二元化户籍制度的配合下，中国与西方城镇化不同的一点是，在城市人口逐渐扩张的同时，出现了城乡建设用地同步扩张特征，即用两份建设用地增量换取了一份城镇人口增量，表明建设用地利用的低效和无序蔓延。1980至2014年的34年里，中国设市城市建设用地增长了6.44倍，年均增长率达6.27%。中国城市人均建设面积达到了129.57m ² ，大大超出国家标准，也明显高于发达国家人均84.4m ² 和其他发展中国家人均83.3m ² 的水平。

特别是在自下而上城镇化的珠三角地区，改革开放初期，农村工业化快速发展，集体建设用地快速扩张，但随着政府对乡镇企业用地的约束趋紧，农村难以通过继续扩张乡镇企业建设用地这一途径来获取城镇化土地租金收入，部分地区甚至出现了大规模的违法违规的农地转用和建设。同时，在1994年分税制实行以后，在土地财政支持下，城镇中心建成区面积进一步展壮大，国有建设用地也急剧扩张，部分地方政府的政绩追求助长了国有建设空间的进一步扩展。在城镇化土地级差地租的激励下，在城市边缘地区，出现了国有产权空间和集体产权空间同步竞争空间发展权的情况，典型如广州、佛山、东莞等城市。广州的白云区，小产权房及违法违规的集体厂房建设曾经此起彼伏；佛山南海的城乡建设用地中，超过60%为集体产权，出现了“在集体土地上建设城市”的特殊现象。

（二）经验：多元动力耦合作用推动城镇化快速发展

大多数研究认为，城镇化是工业化的结果。广东近40年来的城镇化进程也沿袭了这一发展规律，同时也呈现出上述的发展特征。下面我们以广东各阶段城镇化的主要动力来源为视角，深度观察分析广东城镇化的发展经验。广东20世纪80年代的城镇化主要动力来源于农村社区工业化。 由于乡村主体量大面广，乡村工业遍地开花，分散型城镇化格局形成。进入20世纪90年代，外资外贸成为推动城镇化主要动力。随着外资大量涌入，外贸大规模发展，直接推动了城镇化发展。以国家级和省级园区为代表的园区工业化，带来了园区集聚城镇化。2000年以来，各类型新城建设、各层级新区的建设推动了集聚型城镇化的发展。以新城新区建设为代表的自上而下城镇化占据主导地位，工业化集聚及规模效应，带来了产城融合及公共服务的需求（杨廉、袁奇峰，2012），提升了城镇化发展水平等。

资料来源：根据历年《广东统计年鉴》数据整理绘制。

1.制度创新与全球产业转移的耦合作用是广东早期城镇化主要动力

制度创新下的改革开放及全球产业向亚太地区转移是广东早期城市化的主要动力。20世纪全球产业转移经历几大阶段，也正是这几轮全球产业转移，使得中国、韩国、印度尼西亚等亚太地区后发国家经济得以崛起。20世纪60年代，随着科学技术的发展和发达国家劳动力成本的上升，劳动密集型产业向欠发达国家转移，发达国家则致力于发展技术密集型产业和资本技术双密集型产业，以实现产业结构升级。20世纪70年代，受两次世界能源危机冲击，能源与矿产资源价格上涨，再一次促使发达国家把一部分劳动密集型和资源密集型产业向发展中国家转移。中国正是承接了这一轮的产业转移，快速启动了工业化和城镇化。作为中国改革开放前沿的广东，其城镇化进程的开启更是得益于国家的改革开放制度创新之政策优势和承接国际产业转移之先发优势。

改革开放近40年来，广东承接了三次大的产业转移：20世纪80年代，承接了主要来自香港的轻纺、玩具、钟表、消费电子、小家电等轻工和传统加工业；20世纪90年代初，承接了来自中国台湾地区以及日本、韩国的电子通信类低端加工和装配业；第三次则从2002年开始直到现在，承接欧美及日本等发达国家跨国公司以制造、产品设计、研发及采购中心、物流等为代表的高端产业转移。

广东利用改革开放，引进外资的机会，以富裕的空间资源和低廉的人力成本承接了香港劳动密集型产业，发展起了外向型经济，但由于户籍制度将农村富余劳动力锁定在农村，加上政府鼓励乡镇企业发展的政策，两者相结合，广东走上了外向型的农村社区工业化的道路，这种发展模式最终导致了建设用地的蔓延与空间景观的破碎；1984年，户籍制度有所松动，允许农村人口通过办理自理口粮 的方式进入城镇从事服务业和工业，镇域经济得以发展。十一届三中全会以后，国家提出了对内改革和对外开放的发展战略，社会主义市场经济的地位由此得以初步确立。珠三角凭借中央的特殊政策优势以及毗邻港澳的独特地理优势，经济得以快速发展，出现了乡镇企业快速发展、外商投资迅速增多、农村剩余劳动力大量转入的城镇化现象。广东在20世纪80年代初率先开展的粮食价格改革，不仅解放了本省农民，也吸引并养活了大量外省前来从事非农产业的农民工，促进了广东早期城镇化的迅猛发展。这一阶段的城镇化，空间上呈现出明显的内圈增长特点，以广州、深圳、东莞等珠三角内圈核心城市为主，进而带动整个地区的城镇化水平提升。与此同时，乡镇企业迅速发展，农村城镇化进程加快。自1980年到1993年，珠三角乡镇企业由原来的3.1万个迅速增加到40.4万个，就业人数从79.8万人增长到462.5万人，年均增长率高达38%，增速远高于同期全国和全省平均水平。可以说，乡镇企业成为当时珠三角经济增长的主要推动力，也成为珠三角城镇化发展的重要载体。

2.撤县设市及外向型工业化是促成广东城镇化快速发展的核心动力

进入20世纪90年代，珠三角的改革开放继续向纵深发展，尤其是1992年邓小平南行讲话之后，给一度停滞的中国改革带来了新的活力，市场经济发展更加活跃，珠三角引进外资掀起了新一轮高潮。

1992年之后，全国大规模撤县设市 ，迎来了城市建设的一个重要时期。通过上一时期城镇化的发展，交通基础设施的建设初步打通了广东内部及与周边地区的联系，加上本轮撤县设市带来的行政自主权的扩大，为部分县域行政单元承接新一轮的国际产业转移打下坚实的基础。但这一时期的外资企业具有规模小和劳动密集型的特征，承担劳动力和土地成本能力有限，外资遂与乡镇企业结合，以减少交易成本，地区的经济发展模式演变随之成为乡镇企业加外资的出口导向型模式。

由于扩大再生产的需要，外资对土地空间的需求逐渐增大，这一时期的工业化发展开始由珠三角核心城镇扩散到外围城镇，伴随而来的是城镇化空间进程也由以环珠江口城镇为主扩展到珠三角外围城镇，城镇化发展实现了由内圈核心带动到全域提高发展的转变。到2000年，广东城镇化率达到了55%。工业化快速发展的珠三角城镇化率则达到了71.59%，城市数量增加到26个（含县级市），建制镇达到374个，城镇密集度达71个/万平方公里。设市城市中有大城市9个，中等城市11个，小城市6个，初步发展成为一个以广州、深圳为中心，与香港、澳门联系紧密的大都市区，城市经济活动一体化初具规模。

这一时期，外向型工业化是城镇化发展的核心动力。外资的大量进入，在一定程度上弥补了珠三角城镇化资本缺口，提高了珠三角城镇的建设水平，优化了城镇地区的发展环境；同时，外资的进入创造了大量的就业机会，促使农村剩余劳动力的转移，实现了人口快速向城镇聚集。此外，外资将世界先进的经济体制、管理经验引入珠三角，给区域城镇化发展提供了经验借鉴和制度保障。

开发区建设促进了广东城镇化的快速发展。20世纪90年代初至21世纪初是广东省开发区建设的高潮。在前一阶段经济特区建设中，出口加工区发展对特区经济做出巨大贡献，其发展模式不断被推广到各地市 ，特别是在邓小平南行后，改革开放的力度进一步加强，逐渐掀起了开发区建设的热潮。仅1991至1993年，广东就新增了6个国家级高新技术产业开发区、2个国家级经济技术开发区、3个保税区和1个国家旅游度假区。不仅国家级、省级各类开发区的数量大量增加，许多市、县甚至镇村级开发区、工业园区也大量涌现。

1991年9月23日，广东省人民政府批准建立广东省清远扶贫经济开发试验区，是广东省级开发区建设的肇始。随后，广东省人民政府先后批准了市（县），特别是经济欠发达的东西两翼和北部山区设立经济开发试验区（1991年至1993年就有26个）。由此，广东基本形成了多层次、多形式、多功能的开发区建设格局。20世纪90年代末至21世纪初期，开发区建设虽然在数量上没有明显的增长，但进入了实质开发和建设阶段，许多开发区发展迅速，成为地方经济发展的重要载体和增长点。开发区的经济地位和经济效益日益明显。然而，随着经济的快速发展，珠三角地区的开发区建设一直保持快速增长趋势，并带有“自下而上”的发展特征，经过各个层级工业区建设的探索，各地逐渐走上园区化发展道路。开放区的迅速发展，推动了广东工业化的高速发展，吸引了大量外来务工人员，促进了城市服务业快速发展，带动了广东各市、市、县、区、镇的城市化建设和升级发展。

3.新城新区新园开发是中高速发展及新型城镇化阶段主要动力

进入21世纪，随着经济发展水平的提高和全球化的深化，各种开发区和新城如雨后春笋纷纷涌现，以新城建设、旧城扩展为代表的城市发展逐步占据主导地位，广东城镇化发展依然保持较高的速度。2000～2014年珠三角城镇人口增长1777万人左右，城镇化率年均增长0.9个百分点。此时，人口增长主要集中于城市，镇和乡村逐渐失去吸引力。乡村人口的减少意味着珠三角过去占主导地位的农村工业化逐步走向衰退，城市成为2000年以后珠三角的发展重点，新城新区等城镇化载体的快速发展带动了城镇化水平的提升。据不完全统计，截至2014年，广东省新城新区数量达到215个，位居全国首位，其中珠三角城市群有新城新区95个。

随着产业结构的升级，珠三角城镇空间结构也发生了变化。改革开放以来，由农村工业化引发的“半城半乡”是珠三角城镇化的主要空间形态，呈现均质的低端锁定状态。第一，早期从香港转移进来的企业分布主要受成本和华侨人脉资源渠道两方面因素影响，早期农村工业化呈现“遍地开花”的特征。到21世纪，当初点状的先发地区沿着交通干线向四周扩散，逐步形成“由点到线再到面”的分散化空间形态。第二，成本低廉是珠三角农村地区在产业竞争之中的初始优势，也是造成空间品质低端的重要因素。

（1）产业转移园区建设

2004年，广东省政府提出珠三角与山区及东西两翼共建产业转移工业园。2005年3月，省政府出台了《关于广东省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》（粤府〔2005〕22号），正式拉开产业转移工业园建设序幕。 同年8月，省经贸委发文对产业转移园进行认定。截至2016年，经广东省政府认定的省级产业转移工业园（产业集聚区）有80个，主要分布在韶关、梅州、河源、惠州、肇庆、湛江、茂名、阳江、云浮等市。

从省级产业转移园区的空间分布来看，21个地级市中，有15个市拥有产业转移园。其中，数量最多的是河源市，达到6个；清远、韶关和阳江分别为4个，茂名、梅州、湛江分别为3个，揭阳、惠阳和云浮分别有2个。产业转移园是产业转移的重要空间载体，从不同地区产业转移园数量可以判别广东省产业转移的主要方向和承接地，可知临近珠三角的河源、清远、韶关、阳江、肇庆等地是产业转移的主要承接地。

资料来源：根据广东省经济与信息化委员会部门数据整理绘制。

（2）新区建设

区域协调发展问题是长期困扰广东经济社会发展的重大问题之一。为此，2013年7月广东省委、省政府出台了《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》，把基础设施建设、园区建设和地级市中心城区建设作为振兴粤东西北的三个战略抓手，要求粤东西北走出一条不同于珠三角的新路，粤东加快建设汕朝揭城市群，粤西加快建设湛茂阳临港经济带，粤北加快建设可持续发展生态型新经济区，同时，要求粤东西北开展新区建设，以新经济区发展带动城镇化发展。“新区”作为新时期广东推动新型城镇化的重要平台。目前，新区建设由粤东西北推动到了整个广东省，加上珠三角城市群，累计达17个。

（三）主要问题

1.城镇化区域发展水平差距明显，效率差距较大

（1）城镇化发展水平差距明显

2015年，珠三角城镇化率为84.59%，而粤东仅为59.93%，粤西为42.01%，粤北为47.17%，四大区域分处三个发展阶段。根据“诺瑟姆曲线”公理，广东全省城镇化整体进入中后期发展阶段，珠三角的城镇化已进入城镇化发展的后期成熟阶段，而粤东西北地区目前尚处于城镇化发展的中期阶段。从各地市情况来看，城镇化率80%以上的6个城市均位于环珠江口地区。梳理2005年以来的数据，以全省平均水平为参考线（即城镇化率68.0%，城镇化年均增长率1.43个百分点），以现状城镇化率与城镇化增长率两项指标为评判指标，可以将广东省21个地市划分为三类城镇化地区。

第一类地区为高度城镇化地区，包括广州、深圳、佛山、东莞、中山和珠海6个城市，均位于珠三角地区，城镇化水平均超过70%，整体高于全省平均水平。该类地区人口高度集聚，国土面积仅占全省的10.7%，却集中了全省41.4%的常住人口，55.6%的城镇人口。这6个城市中有1个省会，2个经济特区，是广东经济发展的核心，已步入城市化的后期阶段。

第二类地区为快速城镇化地区，包括珠三角地区的江门、肇庆、惠州，粤西沿海的阳江、茂名、湛江，粤东沿海的揭阳、汕头，以及粤北山区的河源、梅州、云浮等11个地级市。该类地区除汕头外的10个城市的城镇化水平低于全省平均水平，但2010年以来的城镇化发展速度高于全省平均水平。

第三类地区为城镇化滞缓地区，包括汕尾、韶关、潮州、清远等4个地级市。该类地区2010～2015年的城镇化水平和发展速度均低于全省平均水平。

资料来源：根据历年《广东统计年鉴》数据整理绘制。

从人均GDP和城镇化率的关系来看，珠三角地区的城市基本占据第一、二梯队，体现出“高城市化、高收入”的特征。粤东西北地区的城市基本位于第三梯队。其中，粤东地区呈现“中城镇化水平、低收入”特征，城镇化水平虽有所发展，但仍有较大提升空间；粤西、粤北地区城镇化率和人均GDP都是全省最低，体现出“低城镇化水平、低收入”的特征，城镇发展尚处于前期阶段。可见，广东四大区域城镇化效益分化严重，甚至于粤西北城镇化水平与全国平均水平相比仍存在一定差距。

资料来源：根据2016年《广东统计年鉴》数据整理绘制。

（2）城镇化发展效率差距显著

从人均GDP和城镇化率的关系来看，珠三角地区的城市群基本占据第一、第二梯队，体现出“高城市化、高效率收入”的特征。粤东西北地区的城市基本位于第三梯队。其中，粤东地区呈现“中城镇化水平、低收入”特征，城镇化水平虽有所发展，但人均效益和劳动力素质仍有较大提升空间；粤西、粤北地区城镇化率和人均GDP都是全省最低，体现出“低城镇化水平、低收入”的特征，城镇发展尚处于起步阶段。区域的城镇化效益分化严重。从区域城镇化水平所处阶段看，珠三角城市群已处于成熟阶段，而粤东西北虽处于第二阶段的高速发展阶段，但粤西沿海及粤北山区城镇化水平与全国平均水平相比仍存在一定差距。

2.外来人口高度集聚，特大城市市民化压力大

一直以来，广东都是外来人口流入的大省，面临着巨大的外来人口市民化压力。以2011年为例，广东的外省流入人口达2150万，解决了全国将近1/4的跨省农业人口转移问题 。流动人口的当年流动率超过50%，流动1年以下的1538万人，占总数的54%。从人口构成看，自改革开放以来，外来人口成为珠三角主要组成部分。一方面表明珠三角拥有强大的劳动吸纳能力，另一方面也说明未来珠三角的城市化面临巨大的压力。早期“三来一补”的产业体系和珠三角“村村点火，户户冒烟”的乡镇企业模式，吸引了全国大量的劳动力来到珠三角，但他们并没有在此安家落户，而是随着年龄的增大和产业的转移逐步离开了珠三角。从经济学的角度来看，这种形式并不能称之为人口迁移，而是劳动力流动，它能带来廉价劳动力，促进地区经济以低成本优势获得发展，也即人口学意义上的人口红利。但是，就城市化角度来看，人口城市化是一个不可逆转的趋势，当前的庞大流动人口，既是珠三角未来经济发展的主要因素，同时也是制约珠三角城市化发展的主要因素。从城市化的本质来看，生产生活方式的城市化才是真正意义上的城市化，如果不能将大量的流动人口留在城市，实现就地城市化，让其享受城市待遇，则很难说明珠三角的城市化是成功的。只有不断提高珠三角吸纳人口的能力，让其获得较高的劳动报酬和社会地位，才能维持珠三角在全国流动人口中的竞争优势。

3.传统外延式扩张遭遇空间紧约束，土地利用效率亟待提升

2000～2010年的高速城镇化侵占了大量森林、农田和湿地等生态用地，生态用地年均减少265.5km ² 。十年间，广东森林面积减少了193.7km ² ，减少了0.2%；湿地面积减少了143.2km ² ，减少1.5%；农田面积减少2098km ² ，以每年209.8km ² 的速度锐减，减少了4.7%；城镇建设用地增加了2995.3km ² ，增加了28.6%。其中，珠三角城市群生态系统变化剧烈，其城镇增加面积占全省的61.0%，农田减少面积占全省的57.9%，珠三角城市群森林、湿地和农田的下降速度均大于粤东西北地区。

土地资源约束明显。区域人口总量持续增长，人均土地资源占有量不断下降，2014年广东人均土地资源占有量仅为1675m ² ，远低于全国平均水平。2000年至2010年，广东建设用地增加了2960km ² ，年均增长1.76%。截至2014年，全省建设用地面积为18485km ² ，开发强度为10.29%，其中深圳、东莞、中山、佛山的国土开发强度已超过国际警戒线（30%），珠海、广州也已逼近该强度。其中深圳的国土开发强度最高，接近50%。

土地利用集约程度有待提高。2010年广东每平方公里单位建设用地的生产总值为2.56亿元，虽然位于国内较高水平，但远低于发达国家和地区（一般在10亿元以上）的水平。部分中小城市、建制镇、开发区占用的国土空间较大，而所集聚的人口和经济规模相对较小。

区域之间土地利用效率也存在显著差距。2013年广东单位国土面积GDP产出为0.34亿元/km ² ，珠三角城市群为0.96亿元/km ² 。深圳单位国土面积产出水平最高，2013年达到7.3亿元/km ² ，广州、东莞、佛山、中山、珠海次之，惠州、江门、肇庆的地均产出水平不足0.5亿元/km ² 。

4.分散式城镇化导致“低端锁定”，制约环境质量提升

改革开放初期，“村村点火，家家冒烟”的村镇经济蓬勃发展，但自下而上发展往往容易造成发展路径依赖，容易导致产业和城乡空间品质的低端锁定。家庭作坊式企业虽然在市场经济体制下充满活力，但这些陶瓷、纺织、制鞋、制衣、电镀等行业同时也对消防安全、环境保护、危险化学品管理、人居安全等多方面带来极大的负面影响，加大了环境治理和监管难度。在农村工业化快速发展带动的城镇化进程中，农村主体容易对农地转用建设厂房和住宅获取出租收益形成路径依赖，导致产城混杂、半城半乡、空间碎片化的城镇格局，不利于公共设施及道路交通基础设施的布局，也不利于“三旧改造”的推行，城镇化发展质量低下且长期处于被锁定状态。

广东民营经济高度发达，但小而散的民营企业对环境优化形成了挑战。大量“小散乱”家庭作坊的环保设备配置空间和能力都非常有限，污染治理水平十分低下。尽管“十一五”“十二五”期间东莞、佛山等城市进行了集中的行业整治，但情况并未得到根本扭转。规模庞大的乡镇企业环境治理和监管问题，成为区域环境质量改善的重大阻力。 KF7sPnMTkiMIu8TA11Ah2460yDfRsnu6OqBQ0aeeBeoXzAdaqCX98NBDFkFXp+w6