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李勇坚 夏杰长
摘要 中国的服务业改革是在缺乏理论基础下进行的，由于缺乏整体设计与理论指导，改革措施或方案缺乏系统性，很难整体推进，但这并不意味着不能总结其改革经验和梳理其改革模式。本文旨在通过对中国1978～2016年的服务业改革历史进行深入分析，归纳总结出服务业改革的“中国模式”。由于独特的国情和服务业的特殊发展历程，服务业改革“中国模式”有着鲜明的特征：非产业目标导向型改革动力、超越意识形态、实用主义哲学、民生导向与效率导向双重标准、改革与开放的同步与错位等。服务业改革“中国模式”是在特定的历史背景下形成的一个结果，如何完善服务业改革的“中国模式”，整体协调推进中国服务业改革，是一个重要而艰巨的任务。
关键词 服务业 改革历史 中国模式 独特性
1978年至2016年，中国服务业名义增加值从860.5亿元增加到384221亿元，占GDP比重从23.4%增加到51.6%，就业人数从4890万人增加到33600万人，占就业总人数比重从12.2%增加到43.5%。自2011年开始，服务业就成了吸纳就业人数最多的产业部门。自2013年开始，服务业成了产出最大的部门。中国服务业的快速增长，使我们需要研究其背后的增长动力。众所周知，在中国经济增长的奇迹过程中，改革或制度变迁是最重要的动力。本文的研究旨在通过对中国服务业改革的历程进行分析，讲述关于服务业增长的两个故事：一个是“中国模式”；一个是“服务业改革”。中国服务业改革虽有独特之处，但对这个模式进行归纳总结却非常困难，因为服务业性质迥异，服务业改革琐碎且缺乏主线。本文研究目标就是，通过对中国服务业改革历史的全方位回顾，探析服务业改革“中国模式”特征，并对服务业“中国模式”进行评判。
从现有的文献资料看，对中国服务业改革进行深入研究的文献并不多。这是一个非常令人吃惊的状况，因为这与关于中国改革研究的丰富文献形成了鲜明的对比，也与服务业在中国日益提升
的地位形成了巨大的反差。针对这种情况，李勇坚、夏杰长（2009）认为，这种状况出现的原因在于：第一，服务业是使用排除法定义的，即一般而言，经济学家将非第一产业与第二产业的经济量定义为服务业，这样使得服务业没有统一的、明确的定义，其内部各个产业之间并没有经济学意义上的共同点；因此，很难使用一般经济学的方法来对服务业进行整体研究
；从制度变革的角度来看，服务业也缺乏统一的制度变革模式。第二，在很长的一段时间里，甚至时至今日，仍有大量经济学家、经济工作者、政府官员等认为，服务业是非生产性的，是工业经济增长的附庸。只有工业增长才是经济增长的发动机。这一点在我国的外资产业政策中表现得特别明显。第三，与农业及工业领域快速而急剧的体制变革相比，服务业的体制变革是琐碎而具体的，其变化也是一个渐进的过程。这种渐进的过程只有在一个长时段里进行研究才能发现其中的规律与特征。这三个原因都能够解释服务业改革的研究文献较少的原因。还有一个非常重要的原因就是服务经济学的理论框架本身还没有完全建立起来。例如，国内外关于服务经济学的教科书屈指可数
。由于服务经济学理论框架的不完善，对其改革进行理论研究也相应具有一定的难度。
从现有的文献看，对服务业改革进行研究的文献主要包括以下几个方面。
第一个方面是基于服务业改革的历程，对服务业改革的绩效或者改革发展阶段进行研究。徐芦、赵德昆、杨书兵（1993）认为，我国的体制改革大体上是沿着三次产业的顺序向前推进的，即起始于农业，尔后逐步扩展到工业、建筑业以及商业和社会经济其他领域。第三产业中的许多行业，特别是交通、邮电、物资、文化、教育、卫生、科技以及一些公共性、福利性行业，明显处在体制改革的滞后位置。他们还关注了服务业发展对国民经济发展的支撑作用以及服务消费对服务业发展的带动作用，这在当时具有一定的意义。但是，他们并没有对改革背后的动力进行深入研究。李勇坚、夏杰长（2010）系统研究了中国服务业发展的动力与历程。他们认为，中国服务业发展的动力是动态变化的，在20世纪80年代主要是就业压力，在20世纪90年代主要是财政压力，到2000年之后变革为国际化压力，在一些后续的研究中，他们还对此观点进行了细化（李勇坚，2015）。本文基于服务业改革的历史，通过对改革模式进行总结，进一步深化前文的研究。
第二个方面是从服务业发展滞后的原因来进行服务业改革方面的研究。例如，美国彼得森国际经济研究所研究员瑞安·卢特考斯基（Ryan Rutkowsi，2015）
认为，造成中国服务业发展滞后的主要原因就是长期以来对于工业的倾斜性政策，国有企业在服务业的垄断地位也是造成就业水平偏低的重要原因。服务业的市场准入开放有利于促进生活水平的提升与生产效率的提升。钟春平（2015）认为，服务业改革过程中，没有太多地关注人的需求的变化，没有确定“以人为本”的目标，这限制了服务的价格，制约了服务业发展，因此，应将“以人为本”、满足人民群众的需求作为服务业改革的目标。谢慧、黄建忠（2015）认为，服务业管制对制造业生产率形成了制约，尽管对于某些敏感的服务部门而言，管制确有必要，但是，不合理管制使在业者免受来自外国或国内潜在服务的竞争，阻碍服务业及关联行业的效率。尽管各国贸易政策、经济发展水平和产业优势不同，但服务业管制改革有利于提高制造业生产率这一结论却具有一般性。李勇坚（2007）研究了体制变革对中国服务业总量增长的影响，这项研究使用计量经济学方法对体制变革对服务业总量增长的具体数量进行了分析，最终得出的结论认为，在20世纪80年代服务业占GDP比重的上升，至少有3个百分点应归功于制度变革。汪德华等（2007）利用跨国横截面数据，计量检验了政府规模、法治水平与一国服务业比重之间的关系。他们通过实证研究发现，以一国法治水平来衡量的契约维护制度的质量，与其服务业比重显著正相关；政府规模与其服务业比重显著负相关；其中，法治水平对服务业比重的影响在中低收入国家更重要。进一步检验表明，统计上无法发现私人财产保护制度对服务业比重的显著影响，而政府支出规模和政府投资规模对服务业比重都有负向的影响。陈志武（2004）认为，服务业与制造业所需要的制度环境不同，制造业对信息真实性与逆向选择的要求与服务业不一样，因此，制造业能够在一个很弱的制度环境下快速发展。但是，服务业对制度要求很高。实证研究表明，新闻自由度及法治水平（以及相应的合同结果可预期性）与服务业发展水平之间存在正相关关系。徐建国（2011）认为，中国服务业的停滞与人民币贬值有着直接关系。1992～1996年的服务业停滞对应着1990～1994年的人民币贬值，2002～2008年的服务业停滞对应着2001～2005年的人民币贬值。人民币贬值一方面促进了贸易部门（主要是制造业部门）的快速增长，使服务业相对份额下降。另一方面也使流向服务业部门的资源大幅度下降。江小涓、李辉（2004）认为，在20世纪80年代，我国服务业发展有一个补偿性增长阶段，这个阶段主要是由于供给不足产生了增长的动力（李慧中、李明，2008）。胡晓鹏（2015）认为，在中国服务业发展过程中，存在“体制病”，其原因来源于四个方面：全球化陷阱，即外资对服务业的排斥效应；市场化陷阱，即生产性服务业内部化严重，存在部分行业的行政性垄断与制度性垄断；工业化陷阱，包括低价工业化抑制了生活性服务业需求、歧视性的产业政策导致了服务业发展动力不足、对工业的偏爱与政策引导，弱化了工业与现代服务业的有机联系；城市化陷阱，中国服务业的低端早熟和高端不熟，城市空间的扩张导致人口密度不够，抑制了服务业的发展。户籍制度对服务业产生了巨大的抑制作用。王治、王耀中（2009）认为，交通运输仓储和邮政业发展与中国经济增长之间不存在短期和长期的因果关系，即交通运输仓储和邮政业发展不促进中国经济增长，经济增长也没有带动中国交通运输仓储和邮政业的发展。所以，经济增长的需求拉动，不构成服务业进行改革的动力。李江帆在为魏作磊《中国服务业发展战略研究》一书所写的“序”中明确提出
，服务业发展缓慢的原因有三个方面：一是理论水平低，将服务业视为“非生产部门”，并在实践发展中存在歧视；二是发展战略偏差；三是政策失误，尤其是长期的低价战略
，挫伤了服务业发展的积极性。
从整体来看，关于服务业改革的文献较为琐碎，对服务业改革的具体措施或政策关注较多，而对服务业改革与发展的整体模式关注较少。本文拟从服务业改革的历史出发，对服务业改革“中国模式”进行归纳总结。
就本文的主题而言，我们更关注的是服务业改革的模式及其特征。为什么要把服务业改革从整体改革中分离出来呢，这涉及中国服务业改革的独特之处。从现有的研究成果看，中国服务业改革无论是在动力、路径，还是在机制、成效等方面，都有别于工业和农业。李勇坚（2015）指出，中国第三产业体制改革的动力及路径与农业与工业存在显著的差异。与基于效率提升、快速增长与跨越赶超的工业改革不一样，第三产业体制改革一开始就是基于现实主义的压力，而非理想主义的召唤。从改革初期到20世纪80年代中期，第三产业体制改革的主要动力来源于就业压力，主要改革措施是放宽个体私营企业从事第三产业的限制，以解决当时巨大的就业压力。到20世纪80年代中期之后，对第三产业的意义认识不断深入，其改革动力就转换为增长压力，即通过第三产业改革，带动国民经济更快地发展。到20世纪90年代，这种动力变更为财政压力。财政收入占比的持续降低，使原有的政府包办的第三产业开始进入市场，而且，对政府持续经营的第三产业开始了价格改革，以缓解日益紧张的财政压力。而自2000年之后，随着中国服务业的国际化程度提高，如何面对国际化竞争成为服务业改革的一条主线。正是这种改革动力、改革逻辑、具体改革措施等方面的诸多差异，使中国服务业改革有着独特之处。
所谓服务业改革“中国模式”，就是在中国特定的改革开放背景下，基于实用主义哲学，服务业以非产业目标作为改革动力，超越意识形态，以边际改革向核心突破，根据大环境的变化，因时而变，形成了一整套服务业改革的机制与路径。
与工业改革动力源于理想主义
不同，服务业改革的动力是基于一些明确的非产业目标，这些目标与服务业本身发展可能无关。从工业改革看，无论是放权让利型的改革，还是后期进行混合所有制改革，都是想把国有工业企业的效率潜能发挥出来，以体现对社会主义制度优越性的自信，这实质上是基于一个理想，即社会主义制度下，生产力的发展容量最大。
但是，服务业改革一开始就脱离了这种理想主义的导向，而是基于一些具体的、现实的非产业目标，而且，这些目标在很多时候与服务业作为一个产业的成长并没有太大的关系。例如，自1978年开始的第一波服务业改革，其根本目标是需要解决当时非常沉重的就业压力（李勇坚，2015）。改革刚开始时，目标也不是直指服务业（因为当时在国民经济体系里，还没有完整的“服务业”概念），而是通过对所有制的边际改革，无意中促进了服务业生长出一股新生的力量。这其实不是历史的偶然，而有其必然性。从服务业的性质看，服务业的产业链条较短，不会与国有企业存在争原料、争运输资源、争资金等诸多方面的问题，在边际上成长出来相对较为容易。20世纪90年代，我国面临着严重的财政压力，而服务业的体制转换，包括市场化改革与价格自由化改革，都能够极大地缓解财政压力。例如，通过房地产业的市场化改革，不但能够减少当时已非常巨大的城市房租补贴，而且还能够从土地出让等方面获得新的收入来源。医疗、教育等方面的市场化、产业化改革，也有利于减少这些方面的政府支出。
这种非产业目标导向型的改革动力，与理想主义的改革动力相比，有其优越之处。也就是说，从明确的目标出发，改革在内部的阻力相对较小，改革措施容易获得通过。由于改革没有设定明确的产业目标，产业有着更多的发展空间。这是中国服务业在改革开放后成为唯一一个占GDP比重持续保持着上升态势产业的根本原因。而且，非产业目标导向型的改革动力，也使改革过程中能够超越意识形态问题，采取面向民生或效率的实用主义哲学。
过分地强调非产业目标，也会使改革过程中的道路选择出现失误。即使选择了正确的方向，改革道路的错误选择，也会导致改革的失败。例如，开始于20世纪90年代的房地产市场化改革，其市场化的方向无疑是正确的，但是，我们没有坚持发展一个适当的房地产行业，而是片面强调房地产业发展对国家财政的贡献。因此，在此后的发展过程中，国家对土地的绝对垄断以及对于土地财政的依赖，使房地产业在一片虚假繁荣的背后，对国民经济产生了吸血效应，而且，房价的高涨背后也隐藏了巨大的金融风险，成了中国经济发展过程中的一个巨大的“堰塞湖”。又如，20世纪90年代开始的医疗体制改革，在前面的十多年里基本失败，其原因是改革的动力在于减小财政在卫生方面的支出，而不是提高人民群众的结构水平。这种思路，是对之前医疗体制的一个巨大变革。在改革之前，在计划经济体制时期，医疗服务被视为“非生产性”服务，根本就不是一种经济活动，而是一种社会公益事业。国家对医疗服务和药品的价格都实施严格的计划管理，维持在很低的水平。医疗服务机构从服务递送和药品出售所获收入，甚至无法抵销开支，这样产生了巨大的医疗补贴费用。而医疗体制改革的出发点，正是将这种体制进行变革，引入市场化、产业化机制，这种改革模式，对缓解财政压力的效果是显著的，但是，由于改革过程中，缺乏对医疗行业进行适当规制、监管等诸多方面的配套政策，甚至为了缓解财政压力的目标，默许医疗机构的诱导式过度医疗以及对药品的加价行为，这种态度，给信息严重不对称的医疗行业带来了灾难性的后果。
非产业目标导向型的改革动力，还有一个问题，就是越到改革后期，其改革动力就会逐渐消失，前期基于非产业目标而采取的一些改革措施，也将导致大量利益集团的形成，最终使根本性的改革措施无法深入。尤其是出现非产业目标与产业发展道路相违背时，改革就会陷入停滞。
在中国的改革之初，经济体制被认为是与政治体制相辅相成的。公有制、计划经济等被认为是社会主义制度的一个重要组成部分。因此，在改革之初，其实需要解决的一个重大问题是如何克服意识形态的障碍。正如托马斯·罗斯基（2013）所指出的，关于社会主义经济改革的讨论往往属于意识形态的范畴。例如，即使被认为是自下而上进行的农业体制改革，在本质上并没有对农村的土地集体所有制进行触动，而只是对农业生产模式进行了变革。在中国的改革过程中，下层的改革力量生长当然具有重要的意义，但是，在现实视角，这种草根的力量，并非孤军奋战，在很多时候，都获得了上层的呼应。从这个意义上说，上层意识形态的变化，对中国改革其实具有非常重要的意义。从中国服务业改革的现实看，对意识形态的依赖，或者对于意识形态变化的依赖，并不如工农业等诸多方面的改革
，这是一个很有意思的问题。服务业改革能够在某种程度上超越意识形态，主要是基于以下原因。
第一，服务业改革并非改革的重点，尤其是在意识形态争议较大的20世纪80年代。很多研究者指出，“1978年至20世纪80年代中期改革的重点是农村”
。农村，以及城市国有工业企业的改革，在一开始就占据了改革的主流，吸引了众多的眼光。然而，服务业改革是从集市贸易、个体经济等开始，对原有的国民经济管理体制、所有制等并没有明显的冲击。这一方面使服务业改革并非当时改革的重点，受到的关注较少，在体制机制方面的破题不会受到明显的阻碍。另一方面这些服务业方面的改革解决了当时百姓生活所面临的实际问题，也使其能够超越意识形态。
第二，服务业不触及计划经济体制等当时的敏感问题。从工业改革看，如果一开始就引入个体经济等模式，势必影响到原材料供应、固定资产投资计划、供需平衡等诸多宏观经济管理问题。而服务业固定资产投资极少，不涉及生产资料平衡等问题，而且，服务业的产品基本不能储存与远程提供，这使服务业发展过程中，需要贴近消费，不会与当时国有体制的服务业企业争夺资源等。当时，服务业的改革与发展也涉及商品长途贩运的性质等问题。然而，这个问题与国民经济的基本体制并没有冲突。因此，1978年国务院务虚会上，经济学家薛暮桥提出应当为长途贩运平反，利用市场活跃流通。在对传统体制的冲击方面，在改革开放之前，由于服务业处于极度短缺状态（李勇坚，2015），在服务业领域的一个边际增量，并不会对计划经济体制带来本质的影响，反而方便了居民生活。在当时，服务业改革的路径选择非常明确，即不动所有制，不动计划经济存量，通过承认个人利益的存在，打造服务业的新增量，以增量促进存量改革，避免了存量改革所涉及的意识形态问题。
第三，服务业改革遵循先易后难的模式，避免了意识形态的争论。服务业内部行业众多，各个行业之间的差异极大。例如，金融、铁路、电信、科技等行业，对国民经济发展具有极其重要的意义，而教育、医疗等行业，直接涉及政府职能，并与居民生活直接相关。而餐饮、零售、个人服务等，不但投资规模小，而且其对国民经济的影响也不大。在服务业改革过程中，先对易于改革的零售（其后扩展到批发）、餐饮、居民服务等进行改革，使改革的阻力最小，避免了意识形态的争论问题，使改革能够顺利推进。
综上所述，中国的服务业改革，在一开始就避开了意识形态的争论，使改革能够超越意识形态之争，从而使个体经济、私营经济等与意识形态相关的所有制形式能够顺利生长，为中国改革开辟了一条独特的道路。
从现有的研究看，大多数理论家都认为，从中国的改革实践看，改革本身就意味着领导人从道德理想向实践理性的思维范式转换。中国的改革不是依据理论预设，而是诉诸实践和试验，从局部开始，“撞击—反射”式地推进。例如，中国农村的改革，是一种基于实用主义出发的自下而上的改革思想的后果（肖冬连，2004；科斯、王宁，2013；吴敬琏，2010）。我们认为，以实用主义哲学对改革进行指导，在服务业表现得更为明显。
中国的服务业改革，不但一开始没有什么明确的目标模式（在改革之初，对服务业的内涵与外延尚不是特别清晰），而且，在各个不同时期，服务业改革被认为是疏解社会经济各种压力的一个出口。也就是说，服务业改革过程中，改革本身被看作一种工具，而非结果。这与工业企业改革过程中，将改革视为一种结果的指导思想有着显著的差异。正如前文所指出的，无论是改革之初通过发展服务业解决就业压力，还是20世纪90年代试图通过服务业改革缓解财政压力，其本质上都是基于实用主义哲学。
实用主义哲学指导改革也体现在20世纪80年代中期。此时，中国领导人了解到发达国家服务业占GDP的比重已超过60%，这对正在奋力推进工业化的中国领导人有着深刻的影响。因此，服务业开始被纳入国民经济统计之中，并在国家“五年计划”（“七五计划”）中被重点列出，其目标增长速度还远远超过了工农业，这说明其时发展服务业，是为了解决国民经济增长压力问题。为了实现服务业增长，把很多当时认为是国家必须经营的服务领域从政府部门分离出来，形成了一个个独立的服务部门，例如金融、电信、科技、铁路等。
又如，2001年中国加入WTO之后，中国服务业开始面临着国际竞争，如何面对国际化的压力，是中国服务业改革必须解决的一个重要问题。通过各种方式体制机制重整，提升服务业竞争力，成了服务业改革的主题。在十八大之后，服务业改革的方向也开始面向民生。在此期间，政府部门出台了大量与民生服务相关的政策文件，如健康服务业、体育产业、养老产业等。
因此，与工业、农业改革初期是为政治理想服务的思路不一样的是，服务业改革从一开始就是遵循着实用主义的哲学。这种实用主义使改革过程中所遇到的阻力较小，而且改革本身的导向也是趋向于避开较难的领域，但是，这种实用主义的哲学，也给未来的改革埋下了很多阻碍，这是基于实用主义导向进行改革不可避免的难以纵深推进。这导致了服务业改革进行到今天之后，难以深入的原因孙立平（2014）。
根据麦迪森（1998）的研究，在1952年至1978年期间，服务业受到严厉的限制，这样做的后果是，从1952年到1978年，虽然全国的人口增加了2/3（或者说是一倍），但从事零售商业、餐饮服务业和日杂物品的人员仍从950万人降低到610万人，零售业从业人员从550万人降低到130万人。服务业的供给根本就不能满足人民群众的生活需要。
在政策方面，也强调民生的意义。1978年末，国家工商行政管理局在四川大竹县召开全国集市贸易座谈会，为集市贸易恢复名誉。1979年3月，又举行了全国工商行政管理局长会议。会议就开放城市农副产品市场问题，进行了反复讨论，提出了“城市农副产品市场，原则上应该开放”的意见。4月，国务院批转工商行政管理总局《关于全国工商行政管理局长会议的报告》。此后，各大、中城市的农副产品和市场相继开放，到1979年底，全国208个城市的农副产品市场全年成交额已达12亿元。上市品种由年初的五六十种增加到年底的一二百种，一些过年少见的东西如花生米、鱼、虾等也上市了，民生得到了大幅改善
。民生导向是中国改革的一个很重要的特点，这与俄罗斯以及东欧地区以私有化与市场化直接作为改革目标是不相同的，斯蒂格里茨指出
，与俄罗斯不同，中国从未把目标（人民福利）混同于手段（私有化和贸易自由化）。通过改革，1978～1983年，平均每万人（城镇）拥有的零售商业、饮食、服务网点数由13个增加到了64个，平均每万人中的商业、服务业从业人数由63人增加到163人。1984年，针对国内交通运输行业运力严重不足的困境，交通部提出了“有路大家行车，有水大家行船”的开放方针，实行“国有、集体、个体一起上和各地区、各部门、各单位一起干”的开放政策，广泛吸引非公有制经济成分进入公路运输和水路运输行业，推动了运输业的快速发展。
服务业改革伊始，就以民生提升作为主要导向的做法，与工业领域侧重于效率提升的做法有着显著的差异。在工业领域，一方面是改善内部管理减小“X-非效率”；另一方面是通过放权让利、建立激励手段、引入外部竞争
等诸多方法，提高工业的整体效率。在这个过程中，可能会产生失业等问题，因此，改革在本质上并非民生导向的。例如，在1983年初，中共中央书记处领导人提出“包字进城，一包就灵”（即在城市的国营工商业中也实行类似于农村“包产到户”的承包制）的口号，要求在城市工商业中全面推行企业承包制。在短短两三个月的时间内，全国国有企业普遍实行了承包制。但是它很快就导致了经济秩序的混乱和物价的上涨，民生状况并没有获得显著改善。
中国的改革与开放几乎同步。1978年，为了落实加快引进外资，进行更快速度建设，从7月6日起，国务院召开务虚会，国务院有关部门的60多位负责人参加。会议要求“思想再解放一点，胆子再大一点，办法再多一点，步子再快一点”。会议还提出了对外开放的思想，强调要放手利用中国资源，利用外国资金，大量引进国外的先进技术设备。1979年1月17日，邓小平在约见胡厥文、荣毅仁等5位老工商界代表人士时，说道：“现在搞建设，门路要多一点，可以利用外国的资金和技术，华侨、华裔也可以回来办工厂。吸收外资可以采取补偿贸易的方法，也可以搞合营。先选资金周转快的行业做起。”1979年全国人大制定了《中外合资经营企业法》，开始了扩大开放的步伐。
从政策层面看，受当时认知层面的影响，允许准入的行业主要在制造业部门，服务业的开放程度并不高，但在旅游、房地产和餐饮服务业部门对外资的限制相对较松。1987年底，原国家计委颁发了《指导吸收外商投资方向暂行规定》，把外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，其重点也放在制造业。
但是，从实际发展效果看，1979～1990年利用外资的总量中，超过1/3的属于服务业领域。其原因是，在20世纪80年代，国门初开，对宾馆建设、旅游服务等需求大增，外资在这些行业的进入较密集，从而出现了服务业利用外资的第一次高潮；根据统计数据，在1979～1990年，投资于房地产业与社会服务业的FDI占到第三产业FDI总额的60.3%
。
1988年制定了《中外合作经营企业法》和1990年制定了《外资企业法》，并对中外合资经营企业法进行了修改，我国利用外资的法律架构已基本完备。在20世纪90年代初期与中期，外资大量进入房地产业，其利用外资比例很高，最高的年份达到了50%。在整个20世纪90年代，房地产业与社会服务业占了第三产业FDI的67%。在服务业开放过程中，对于哪些行业应该开放，是有争议的。1992年7月，国务院下发《关于商业零售领域利用外资问题的批复》，同意来自国外的零售企业试办中外合资或合作经营的商业零售企业，经营百货零售和进出口商品业务。1999年6月，国务院批准并发布了《外商投资商业企业试点办法》，将零售业中外合资合作试点城市范围扩大到所有省会城市、自治区和计划单列市，同时允许外资零售企业进一步介入批发领域。这个政策使外资零售企业大量进入中国，在21世纪初期曾引起了学者们的争论。
从前文的描述可以看出，1979～1990年，服务业开放与改革基本是同步的。服务业和改革重点是在以生活为主导的服务领域，而外资也大量进入社会服务业与旅游业，两者相得益彰，相互促进，对我国服务业深化改革提供了基础。
自1990年开始到中国加入WTO，我国对服务业的开放领域缺乏深入研究，在服务业开放领域方面举步不前，服务业开放滞后于改革，服务业利用外资的质量也不高，这说明服务业开放与改革开始错位。在税收、外汇及进出口方面外资均享有优惠政策，在吸引了投资的同时也必然会使得一些内资企业在与相关外资企业的竞争中居于劣势。加入WTO之后，我国服务业遵循WTO的规定，大幅进行开放，但是，我国服务业改革有所停滞，甚至出现了很多服务领域允许外资进入，但是民营资本进入反而受到阻碍的情况，这一阶段在整体上是属于服务业改革滞后于服务业开放的阶段。
如果不考虑到服务业开放与改革的交互作用，许多文献都对服务贸易自由化对经济的影响做过研究。Giuseppe Nicoletti （2001）提到各国的实证研究显示 OECD 国家服务业的规制改革对明显提高其成员国的经济业绩、改善成员国居民生活起到了一定的作用，并认为美国对卡车运输放松管制和服务贸易自由化带来了竞争压力，正是这种压力带来了生产率的增长并提高了先前受管制的公司的配置效率。Hoekman 等（1997）则认为，限制服务部门竞争的政策代价是非常昂贵的。徐建国（2011）指出，中国服务业发展滞后与这两次大中断密切相关，而这两次中断的原因可能是，本币贬值促进本国净出口增加和贸易部门增长，这样就抑制了本国非贸易部门（服务部门）的发展。从这些研究结果看，大多数结果都倾向于认为贸易自由化对服务业发展是一个促进作用。这一点，与我们研究的结论是有区别的，我们认为，在服务业开放与改革相互作用的背景下，对服务业的发展作用机制是复杂的。
令人不解的是，虽然服务业发展迅速，到2013年时超过工业而成为国民经济第一大产业部门，到2016年时，服务业占GDP的比重已达到51.6%。但是，对服务业改革的理论研究等方面仍存在着诸多不足。李勇坚、夏杰长（2009）曾指出，导致这种状况的原因是，与整体经济体制改革相比，第三产业体制改革有着以下几个方面的特征：第一，第三产业体制改革所引起的关注更少，几乎缺乏专门的研究结果，当然，除了金融等重要行业以外；第二，第三产业体制改革的目标更为多元化；第三，第三产业内部各个行业之间的巨大差异，使其改革路径之间的差异非常大。
从理论演化史来研究，可以大致清理出中国服务业改革的基本线索，在1978年到20世纪80年代中期，对于服务业（其时称之为第三产业）的概念都没有完全建立起来。因此，为了提出服务业改革的理论，首先，必须要对服务业的概念进行厘清。在当时的背景下，系统研究服务经济的理论，需要解决的首要问题就是关于“生产劳动与非生产劳动”的争议。因为在经典的马克思主义著作里，将服务劳动作为非生产劳动对待。只有解决这个问题，服务业改革才能进一步深入。在当时，学界主要有三种观点，即宽派、窄派、中派。其次，如何将实践理性的东西上升到理论高度。中国的改革，从指导思想上看，是从理性建构与先知设计向实践理性转型的过程，在这个过程中，如何将实践理性发展出来的经验事实进行归纳总结，上升为理论模式，这也是一个挑战。最后，中国服务业改革过程中，其理论基础与依据是什么，也需要进一步研究深化。
服务业改革“中国模式”的独特性在于两个方面，第一个方面是服务业改革与中国自身的工业改革、农业改革有着区别。第二个方面是服务业改革与国际上其他国家改革的区别。整体上看，中国服务业改革在很多时候被当作解决现实问题的工具，改革自身缺乏一个明确的激励机制与目标，这是中国服务业改革的一个重要特色。
从中国服务业改革与农业改革、工业改革来看，在改革之初，无论是改革哲学、改革动力，还是改革措施等诸多方面，都有着本质的区别（见表 1）。
表1 1978～1984年服务业改革的特色
在工业领域的改革，自1978年就开始着手进行了，其重点是提升国有工业企业的内部管理效率。正如吴敬琏（2010）所指出的，国有企业改革的基本目标是在不改变国有企业基本制度的条件下“搞好搞活”企业，而“搞好搞活”的具体标准通常都是减少账面亏损或增加账面利润。所实行的改革措施种类繁多，但主线是调整“政府和企业内部人—管理人员和职工”之间权、责、利的分配，向企业内部人“放权让利”。按照经济学家后来研究的结果，“中国计划经济体制下生产停滞和低效的三个深层次原因：非经济的政策目标、制度的薄弱和激励刺激的缺乏”
。也就是说，改革需要解决这三大问题。因此，工业改革的重点是国有工业企业，其预设前提是，国有企业在所有制方面具有优越性，但是，在管理方面，权力过分集中于政府特别是中央政府、地方政府以及企业内部管理层和员工，缺乏积极性，导致企业缺乏足够的技术改造等方面的动力，因此，能够通过“放权让利”，尤其是分配制度的完善，提升效率，使国有企业成为市场竞争的主体（张维迎，2014）
。在当时，“放权让利”有三种主要形式，即“企业下放”、“扩大企业自主权”和“企业承包”。工业企业在1978年陆续开始扩权试点，通过增加了自由购销的权力和利润分成模式，提升企业内部的积极性
。到1983年时，在农业联产承包责任制成功经验的刺激下，全面推行承包经营。在当时，这些措施起到了一定的作用。但是，很快就出现了改革边际效应递减的情形，导致了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病。因此，到1981年后，“放权让利”的改革演变为建立经济责任制。
自1983年开始，中央决定开始实行进一步的利改税，1984年5月10日，国务院下发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。1985年5月，中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》，确定在北京、天津、上海等6个城市的部分企业进行试点。1983～1984年，只是推行利改税的第一步。企业税后利润，仍以各种形式在国家与企业间进行分配，企业间苦乐不均和吃“大锅饭”的问题依然存在。为此，1984年9月，国务院决定从第四季度起推行“以税代利”第一步改革，即把国有企业利润的100%全部纳入“利税合一，按章纳税”的轨道，彻底消除企业之间吃“大锅饭”的现象。在采取利改税的同时，为了减轻财政对国有企业固定资产投资的支出压力，也为了提高对国有企业的约束力度，采用了“拨改贷”，即对国有企业固定资产投资，由原来的财政注资拨款，改为银行贷款。第二步利改税没有达到预期目的，由于部分地挫伤了企业和职工的生产积极性，使工业企业实现利润出现了20个月下滑的局面。
农村改革一开始也沿着“放权让利”的路子往下走。1978年十一届三中全会原则上通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，将农业作为国民经济的基础加以重视。1979年9月28日中共十一届四中全会正式通过了这一决定。该决定沿袭了“放权让利”的改革思路，明确指出，各级行政机关的意见，“除有法律规定者外，不得用行政命令的方法强制社、队执行，应该允许它们在国家统一计划的指导下因时因地制宜，保障它们在这方面的自主权，发挥它们的主动性”。这个决定，成为之后波澜壮阔的中国农村改革的一个重要政策依据。尽管在当时，联产承包责任制的作用得到了广泛的认同，但是，在事后的研究者视野中，对此还是存在争议
。
而在服务业领域，对国有企业也出台了相应的改革措施。商业企业于1978年底1979年初陆续开始扩权试点。但是，这种扩权试点式改革的影响很小。正如我们在前文所指出的，在服务业领域的改革，一开始就因为其承担了“解决就业问题”的现实任务，因此，能够破除意识形态障碍与改革方向问题的争议，使大量的服务经济以个体经济的方式得以生长出来，生长出来的这一块新生力量，在刚开始时对服务业占主导地位的国有成分、集体成分起着重要的补充作用，而顽强的生命力与较好的经济效益，又为进一步改革起着示范效应，到后期。边际力量与现有的经济主体之间形成了竞争关系，这对原有的国有经济成分的改革形成了一定的压力。而建立市场经济体制，鼓励各种经济成分之间自由竞争，推进国有经济在所有制方面进行改革等方面，都在这种压力下开始催生，这就形成了中国服务业改革的独特道路
。
正因为服务业改革是沿着实践理性的道路前进，在进一步的改革过程中，也形成了与工业不同的特色（见表2）。在1984年之后，工业企业开始在价格等方面进行突破，但是，国有企业的承包经营、租赁经营等思维仍占据了主导地位
。真正实行价格改革要到1988年，但是，这种脱离现实的价格闯关式改革，不可避免地带来价格秩序的混乱。
表2 1984～1992年服务业改革的特色
自1984年之后，服务业改革面临的一个重要内容就是如何实现服务业的快速发展。在1985年建立服务业统计制度之后，服务部门作为国民经济的一个重要部门得到了重视。1984年，服务业占GDP的比重首次超过了农业。这些事实，使服务业作为一个产业部门的增长得到了空前的重视，在1983年开始制订的“七五计划”中，服务业成了增长最快的部门，中央提出，“七五”时期，服务业增长要达到11%以上，这远远高于当时给工业与农业确定的增长目标。为什么中央会对服务业的增长寄予如此厚望，这背后蕴含着服务业改革的动力与措施，但是，很多研究经济改革的学者对这一事实基本漠视。我们的研究发现，在这一阶段，为了达到服务业增长目标，中央的主要改革措施是市场化，即对原来国家包办的一些服务产业进行政企分开，确立市场主体地位，以促进其发展。这些领域包括金融、电信、房地产、文化、科技等至关重要的服务部门。也就是说，在1985年之后，市场化成了服务业改革的一个重要方向，而市场化的前提是政企分开、确立主体。这种改革的思路，与工业围绕国有企业的经营机制转换做文章，显然也有着不同。
到20世纪90年代，中国服务业改革是适应当时的财政压力进行的。这与工业改革既有相同之处，也有不同之处。对于工业企业而言，在20世纪90年代的亏损补贴也是导致政府财政紧张的一个重要根源。建立现代企业制度作为工业改革的重要手段，其重要目标之一也是为了疏解日益沉重的财政压力。但是，从解决财政压力的力度看，服务业改革无疑具有更大的潜力。这种改革基本是沿两条主线进行的：第一条是供给方面的市场化，例如住房市场化。第二条是放开价格管制，以涨价来减少政府对医疗等方面的补贴。这种改革方式导致了第三产业价格的大幅度上涨。价格改革与市场化改革的本质，都是为了解决财政压力而产生，这体现了服务业改革“中国模式”中非常重要的一个特征，即鲜明的实用主义特色。
进入21世纪之后，随着我国加入WTO，服务业竞争力弱等问题凸显出来，而竞争力弱的问题，与服务业管理体制等诸多因素直接相关，因此，通过服务业改革，提升服务业竞争力，是21世纪前十年服务业改革的重点和方向。在这个时期，对一些关键重点服务业，通过市场化改革、引入竞争机制等，使其竞争力获得了快速提升。
党的十八大确立了到2020年全面实现小康的目标，而我国在教育、医疗、健康、文化、旅游等诸多方面的发展不够，对民生发展的支持力度有限，因此，如何通过服务业体制改革，提升服务业对民生的支撑，也成为这一阶段服务业改革的重要方向。
从前面的分析可以看出，在中国的改革过程中，服务业改革一直是一个很好的工具，用以解决国家当时所面临的一些重大问题。这种将改革作为工具的模式，在前期取得了较好的效果，但是，随着改革的深入，在触及改革的本质问题时，会使改革受到很大的阻碍，这是需要注意的。
根据《2015年国民经济和社会发展统计公报》，全年国内生产总值744127亿元，比上年增长6.7%。其中，第一产业增加值63671亿元，增长3.3%；第二产业增加值296236亿元，增长6.1%；第三产业增加值384221亿元，增长7.8%。第三产业增加值比重为51.6%，比上年提高1.4个百分点，这也是中国有史以来服务业占比最高的年份。按全年平均汇率计算，服务业增加值超过55000亿美元，居全球第二。跟1978年比，我国服务业占比上升了差不多30个百分点，年均增加0.75个百分点，也是三次产业中唯一一个产值占比持续保持增长的行业。按照可比价格计算，我国服务业增加值在过去的38年里增长了近40倍，年均增长10%以上。
从就业看，2014年，我国服务业就业人员达到31364万人，占40.6%，保持着我国第一大就业部门的地位。而从全球看，2014年，全球服务业就业占比达到51%。而发达国家为71%，中等收入国家为44%，中高收入国家为50%。从近几年的就业吸纳能力看，自2013年开始，服务业吸纳的就业人数都超过了1000万人，不但吸纳了每年的新增就业人数，而且还吸纳着农业与工业的转移人数。成为解决就业问题的绝对主力，也成为不可或缺的社会稳定器。
表3 我国服务业就业吸纳能力
从全球比较看，2014年，全球服务业增加值约为549622亿美元，我国为49783亿美元，占全球的份额约为9%。同期，我国GDP占比约为13.3%。我国服务业占比仍低于GDP的占比。从长期增长的角度看，近年来，我国服务业的国际地位也有很大的提升。1978年时，我国服务业在全球的占比不到1%，到2000年我国服务业占全球份额上升为2%，到2014年，增长到了9%，14年间增长了7个百分点，相当于每年增长0.5个百分点。
经过多年的改革，我国服务业市场化水平持续提升，绝大部分服务领域都实现了市场化定价。在市场主体中，民营经济、个体经济也占据了服务业市场主体的绝大多数。在市场准入方面，随着银行等金融部门的全面开放，使服务业的市场准入门槛有所降低，这也提升了服务业的市场化程度。从外资利用的规模看，2014年我国实际利用外商直接投资规模已经超越美国，成为世界上最大的FDI（外商直接投资）流入国。利用外资，我们不仅要看到它总量上的急剧增长，更要看到结构上的喜人变化。2011年，我国服务业利用外资首次超过第二产业。2014年，制造业实际使用外资金额2452.5亿元人民币（399.4亿美元），同比下降12.3%，在全国总量中的比重为33.4%；服务业实际使用外资金额4068.1亿元人民币（662.4亿美元），同比增长12.5%，在总量中的比重为53.9%。全国设立非金融外商投资企业23778家，比上年增长4.4%，其中，设立非金融服务业外商投资企业达13925家，增速为11.12%，占全部设立的非金融外商投资企业的比重达58.56%，2016年中国实际使用外资（FDI）8132.2亿元人民币，同比增长4.1%（未含银行、证券、保险领域数据），服务业利用外资占比超过60%。这意味着我国吸引外资以制造业为主的格局向以服务业为主转变，可以说，利用外资进入名副其实的“服务经济时代”（夏杰长、倪红福，2016）。
但是，服务业改革“中国模式”的独特之处在于，在改革过程中，不但缺乏目标模式与清晰的理念，而且，改革本身被当作一种解决问题的工具。这样，中国服务业改革既取得了举世瞩目的成就，也遗留了诸多问题，需要不断完善。
在1978年开始改革之后，对服务业改革主要是以边际增量推动存量的方式进行，而增量的生长，其主要动因是解决当时的就业问题。这个背景下成长起来的服务业，天然缺乏正规化基因，无法形成向上突破的力量。这样导致了我国服务业竞争力长期较为低下。从政府政策的视角看，由于服务业改革“种瓜得豆”的模式，使监管体系无法适时构建。托尼·赛奇（2004）指出，“改革开始前的1978年，政府几乎控制了服务部门的所有产出。当时，没有独立的财政和银行部门，它们仅仅充当政府的出纳员。向更少的行政干预转变，减少对服务的直接供给和管理会使治理变得更复杂，而远不是更容易。中国政府已经给其陈旧的垄断功能增加了新的规制角色，它的功能比过去更为广泛复杂”。因此，在服务业从边际上成长起来之后，除了在所有制认可等方面给予一定的政策之外，对服务业这种新的生产力的管制，就成为政府的一个重大课题，但是，在如何管制、治理等诸多方面，政府并没有及时制定出相应的措施，使服务业发展体制一直没有能够很好地建立起来。
例如，我国缺乏建立服务业体系的概念，对种类繁多的服务业在国民经济中的作用缺乏清醒的认知，导致某些关键性服务领域发展不足，给国民经济持续发展以及国家经济安全带来了诸多隐患。例如，一些关键性服务业发展不充分，会导致国家经济信息以“合法”的方式泄露。例如，在审计、资信评级等与金融相关的核心服务方面，普华永道中天、德勤华永、安永华明、毕马威等基本垄断了我国高端核心审计服务。美国信用评级机构已控制我国2/3的信用评级市场。这使我国在国际竞争中处于被动地位，不利于我国企业从产业链低端向高端进化，并对我国各个关键产业的基本安全都带来不利影响。在国家发展战略方面，也缺乏服务业与其他产业联动、服务业改革与其他改革联动的思路。例如，我国生产性服务业与制造业联动不够，使跨国公司把高创新率、高附加值和高进入壁垒的核心部件的生产保留在发达国家内部，而将惯例化的、低附加值的、几乎没有进入壁垒的和劳动密集型的非核心部件的加工、制造和组装环节转移到中国，一些与生产直接相关的战略性资源（尤其是软性战略性资源，如品牌、文化、科技、金融）无法在中国本土生长，中国制造仍不能通过生产性服务业的发展而快速提升。又如，由于科技服务业不发达，使其对生产的支撑作用也没有完全发挥出来。以科技创新能力为例，虽然近年来我国研发设计能力有较大幅度的提升，但是，到2015年，我国国家创新能力排名仍居于第18位，与我国经济实力、国际地位等并不相称。
以20世纪90年代推进的以市场化与价格自由化为特征的服务业改革为例，在市场化过程中，缺乏对市场主体的培育过程，导致很多服务企业本质上成为政府部门的附庸。例如，在20世纪90年代市场化改革的口号下，以及出于缓解财政压力的考虑，很多党政机关积极兴办服务业实体进行“创收”。据当时的研究文献，在20世纪90年代，党政机关直接或间接介入市场经营活动的规模不断扩大。大量党政机关下属事业单位兴办公司。据统计，当时发展迅速的各类市场中介组织多数也在政府职能部门属下。机关内的后勤部门对外经营，由于将房租等成本计入政府机关的支出之中，导致了与市场其他主体的不公平竞争。而且，在当时的政治环境下，各类经济实体还广泛接受社会上经济组织的“挂靠”，从中收取“管理费”。1993年国家出台了一系列“脱钩”的规定，但未起到明显作用。1993年上半年统计，党政机关所办公司占新办公司数的15%。1992年至1996年，仅全国工会系统经营性企事业单位即由8952家增至63100家，年营业收入已达501亿元。这种党政机关所办的企业，其实质是培植寄生性经济。再一个原因是利用权力逃避税收。“创收”中还衍生出一种“浪费型”运行机制：权力部门以权生事，以事生钱，不惜耗费大量人力物力财力为本单位谋利，其社会成本与单位收益根本不成比例。允许机关和行政事业单位“创收”，是改革中对旧体制惯性的一种缓冲，这也是服务业改革过程中，过于强调缓解财政压力目标的一个副产品。
还有一个情况就是，在市场化的口号下，很多公益部门商业化运营。在当时的背景下，公益部门的商业运行和行政单位创收一样，都不是社会化分工自然进程，而是基于减轻改革阻力的政策安排，或为减轻财政负担，或为安置单位冗员。它们很少在市场竞争中独自承担风险。这类经营活动倾向于获取行业特权，包括特许经营、自行定价、转移风险、税费优惠等。它们的活跃并不刺激经济效率，反而加剧体制摩擦。
如何培育竞争力，显然是一个大的问题。在国际竞争压力下，我国服务业改革的一个重要方向应该是利用我国庞大的市场基础，培育一批具有强大竞争力的市场主体。但是，在市场主体培育方面，政策的整合度不够。例如，生产性服务业发展，依赖于生产迂回程度的扩大，即生产流程的资本化，或如哈耶克所说的生产结构的资本化，因此，制造业对生产性服务业的需求比重取决于制造业的资本密集程度，资本密集程度越高的制造业对生产性服务业的需求比重越大。例如，我国的资本密集型制造业，尤其是高端设备制造业，大多依赖于进口。而且，大量的政策优惠都支持技术含量高、资本密集度高的设备进口。加工贸易生产企业进口机器设备则是完全免税的，则相应鼓励了设备的进口。这对我国生产性服务业发展形成了不利影响。
又如，市场主体的培育，应先开放国内竞争，提升主体的活力，而不是以行政垄断等方式，人为制造出一批大而不强的市场主体（夏杰长、刘诚，2017）。例如，我国仍有部分服务业垄断严重。如金融、铁路、民航等就是典型的行政垄断行业。这些行业找各种借口排斥相关竞争者公平进入，影响了服务供给和效率。在一些行业，虽然通过改革，使行政垄断得以破除，但实际上其他竞争进入的隐性限制仍然存在。以检测检验为例，虽然国有检测检验机构已经脱钩，但是民营资本在市场上的占比仍然非常低。而且，政府部门还人为地制造服务业的市场准入门槛，使这些行业的可进入性很差。以节能环保服务业为例，虽然对环保服务的相关市场准入已经放开，但是隐形的门槛还是存在。融资租赁行业的市场准入行政许可仍然客观存在。
纯目的论的服务业改革模式，对于解决当时面临的一些紧急问题，具有重大的价值。而且，也应该看到，我国服务业改革为1978年以后就业问题解决、1990年以后的财政压力缓解等方面做出了巨大的贡献。但是，过于强调服务业改革作为一种解决问题的手段，不注重改革措施的配套性，很容易使服务业改革陷入长期困境之中。以我国的房地产改革为例，在20世纪90年代开始的房地产改革，其最初出发点是为了减小国家对城市居民住宅的补贴。由于房地产市场的极度自由化与政府对土地的绝对垄断，使政府将土地作为财政收入的主要来源渠道，产生当前中国积重难返的土地财政问题。这个问题产生的本质不是房地产业的市场化，而是政府对土地绝对垄断之后土地供给不足，人为制造短缺而产生的。而医疗体制改革，在20世纪90年代进行市场化改革试点之后，政府并没有承担起建立医疗保障体制的责任，在改革失败之后，将罪过推到市场化的头上，使医疗体制改革完全推倒市场化的机制重来，而这种回到“政府主办”的思路虽然明显是一种倒退，但是，由于市场化改革已成禁区，只能在错误的道路上越走越远。
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