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张斌
摘要 经济结构转型是指经济活动依次在农业、工业和服务业之间的转移。通过观察国际经验和理论梳理，并结合中国经济结构变化多个维度的事实，可以看到中国经济已经度过了工业化的高峰期，正在经历高收入国家都曾经历过的、从制造到服务的经济结构转型期。未来更具发展潜力的部门是制造业产业升级和人力资本密集型服务业。从工业化主导的经济发展模式向从制造到服务的经济结构转型将带来一系列新挑战，释放人力资本密集型服务业的发展潜力是应对这些挑战的关键举措。
关键词 中国经济 结构转型 经济增长 人力资本密集型服务业
经济增长过程中会出现一些普遍的、规律性的事实。除了著名的卡尔多事实（Kaldor，1957）外，经济学家们还观察到经济增长过程中普遍出现的结构转型（Structural Transformation）现象。经济结构转型是指经济活动依次在农业、工业和服务业之间的转移。不同的收入水平与经济结构特征呈现高度一致的对应关系，低收入国家的经济活动集中在农业部门，中等收入国家的经济活动开始从农业转向工业部门，高收入国家的经济活动集中在服务业。一个人均低收入的国家向富裕国家发展的进程，也是经济结构从农业主导到工业部门崛起，再到服务业主导的过程。
中国过去30年的高速经济增长历程，是一个非常典型的从农业主导到工业部门崛起的过程。自2008年全球金融危机以来，中国经济增速呈现趋势性下降，同时工业部门增长开始落后于GDP增长。这很自然地带来几个问题：（1）中国经济是否像其他高收入国家那样，正在经历从工业向服务业的结构转型期，抑或过去几年工业部门增长落后于整体经济只是短期阶段性现象？（2）同时发生的经济结构转型与经济增速下滑是巧合还是存在因果关系？（3）如果中国经济已经迈入典型的经济结构转型期，那么中国未来的经济发展会面临什么样的挑战，需要采取哪些措施应对这些挑战？
通过对经济结构转型国际经验和理论的梳理，并结合中国当前的事实展开分析，本文对上述问题有以下几个初步认识：（1）迈过一定人均收入门槛值以后，一个经济体会经历从工业向服务业的结构转型，驱动转型的力量分别是更高收入水平上对人力资本密集型服务业偏好的上升，以及工业部门相对服务业部门更高的生产率。（2）人均收入、增加值份额、就业份额、消费份额等多方面证据共同表明，中国经济正处于典型的从工业向服务业的结构转型期，转型拐点时间是2008年至2010年。（3）市场力量作用下的经济转型会伴随部门加总生产率、资本积累、劳动参与时间等多方面的变化，影响经济增速；此外，违背经济转型方向的政策措施会加剧资源配置扭曲，降低全要素生产率，进一步加剧经济下滑。（4）从维持较大经济增长潜力角度看，应对结构转型压力的关键政策措施是释放人力资本密集型服务业的发展潜力，这一方面依靠对服务业的规制政策进行调整；另一方面依靠改善公共服务。人力资本密集型服务业的发展与工业部门内部的产业升级是互补关系。（5）调整服务业规制政策和改善政府公共服务背后的决定因素是慢变量，是政府和社会公众从物质文明价值观到后物质文明价值观的代际价值观转换，以及由此激发的政治权利再分配。政府如能及时调整过去30年物质文明价值观，顺应后物质文明价值观，就能够与市场形成合力，保障中国较大的经济增长潜力，并成功实现经济结构转型。
度量经济结构转型主要有两个角度、三类指标。两个角度分别是生产角度和消费角度，其中生产角度包括农业、制造业和服务业三大产业的增加值份额、就业份额两类指标，消费角度主要是不同产业产品的最终消费支出份额。一个简单例子可以说明这种区分的必要性。消费者购买一件纯棉衬衫，如果是基于生产角度则三个产业都有增加值和就业，如果是消费角度则统计为制造业，因此基于不同角度的度量可能会产生差异。由于不同角度下度量的差异，判断存在经济结构转型更有说服力的证据是多个角度的指标有一个共同的结构转型指向。
本文主要关注从制造业向服务业的第二次结构转型。Herrendorf等（2014）关于经济结构转型的综述性文章多角度细致地描述了结构转型的国际经济事实。他们的观察样本涵盖了当今世界的绝大多数发达国家
，从中得出了制造业份额随着收入增长而变化的驼峰形轨迹。从生产角度看，当一个经济体人均收入达到8000国际元（按购买力平价算法计算，1990年不变价格）
时，该经济体的制造业名义增加值份额、实际增加值份额（剔除价格影响）、就业人数份额、工作时间份额等多种口径份额达到顶峰并开始下降，与此同时，服务业上述相应份额开始上升。服务业份额的增加，不仅来自服务业相对价格的上升，也来自服务业相对真实供给数量的上升。从消费角度看，从制造业向服务业转型的轨迹类似，转型的收入水平门槛值也是8000国际元，区别之处在于制造业产品消费份额要高于制造业增加值份额几个百分点。
图1 制造业增加值份额与人均收入
资料来源：Herrendorf et al.（2013）.
图2 服务业增加值份额与人均收入
资料来源：Herrendorf et al.（2013）.
Buera and Kaboski（2012a）基于包括所有发达国家的31个国家样本
，得出类似看法，即制造业名义增加值占比份额的驼峰形变化轨迹。他们以7200国际元（按购买力平价算法计算，1990年不变价格）作为门槛值，以此为界限分别做了两组回归。他们发现当人均收入低于门槛值时，收入增加1%使制造业增加值份额上升0.11%，服务业增加值份额提高0.07%；人均收入高于门槛值时，收入增加1%使制造业增加值份额下降0.13%，服务业增加值份额提高0.20%。
从时间看，主要发达经济体进入结构转型期的次序如下：美国（1950年）、加拿大（1957年）、英国（1960年）、法国（1965年）、德国（1969年）、日本（1970年）、澳大利亚（1970年）、西班牙（1972年）、意大利（1976年）、中国香港（1981年）、中国台湾（1986年）、韩国（1992年），进入结构转型期的收入临界点为7400～12000国际元，多数集中在9000国际元左右，工业增加值份额处于34%～53%，多数在40%左右，城市经济体中国香港最低34%，德国最高53%。
表1 主要经济体的经济结构转型时间
并非所有服务业都在转型期以后出现更快增长，只有技术密集型服务业才会更快增长。Buera和Kaboski（2012b）观察到，美国经济从1950年开始转型至今，服务业占比从60%提高到80%，增加了20个百分点，其中技术密集型服务业份额增长了25个百分点，低技术水平的服务业份额下降。他们对技术密集型服务业的定义，是依据该行业雇用劳动力的平均受教育水平。与技术密集型服务业加速增长相伴的是不同技能劳动回报差异的放大，美国大学毕业生相对于高中毕业生劳动报酬从20世纪50年代的1.25倍上升到目前的两倍。
结构转型原因主要有两个角度的解释。早期的研究包括施蒂格勒等人（Stigler，1956；Kuznets，1957；Baumol，1967；Chenery and Syrquin，1975；Fuchs，1968；Kravis et al.，1984；Maddison，1987），他们将结构转型的原因归结为两个方面。第一种解释，制造业技术进步速度快于服务业，由此带来相对价格变化和服务业占比的不断提高。举个极端的例子可以帮助理解这个解释：假定一个国家消费苹果，初始水平上一半的劳动力生产苹果，另一半运输苹果。如果红苹果生产技术进步速度每年翻番，运输苹果生产技术进步速度为零，一百年以后，情况会怎么样呢？结果是只需要不到百分之一的劳动力生产红苹果，剩下来的劳动力运输苹果，生产单位苹果与运输单位苹果的相对价格大幅下降，生产红苹果的增加值在全部增加值的占比下降。第二种解释，随着收入增长，消费者更加偏好服务业产品，带来服务业就业和增加值份额上升。这个解释类似于恩格尔法则对农产品消费下降的解释，重新应用到了制造业产品。
近期研究的关注点在于如何把结构转型现象与卡尔多事实融合在同一个经济增长模型当中。皮萨里德斯等人（Ngai and Pissarides，2007；Acemoglu and Guerrieri，2008）在增长模型中同时容纳了两部门技术进步差异带来的相对价格变化、经济结构转型与卡尔多事实，他们的模型没有考虑收入增长对结构转型的影响。谢长泰等人（Kongsamut，Rebelo and Xie，2001；Foellmi and Zweimueller，2008）则是改变效用函数设定，强调收入超过一定门槛值以后对服务业产品有更强偏好，增长模型中同时容纳了收入增长带来的经济结构转型，以及卡尔多事实，他们的模型中没有考虑相对价格变化对结构转型的影响。最近的研究（Boppart，2014）同时考虑了收入效应和相对价格效应对经济结构转型的影响，发现对于解释美国的结构转型，收入效应和相对价格变化带来的替代效应各占一半。
还有学者（Buera and Kaboski，2012b）提供了一个有别于上述结构转型原因的思路。他们认为，收入增长过程也是消费增长过程，而消费增长主要是对更高技术难度产品（服务）的消费的增长
。为了实现更高技术难度产品（服务）的生产，需要专业化分工，这就要求劳动者从家庭工作转移到市场化分工。在这个过程中，更多数量和更高质量的服务由市场而不是由家庭提供。这个过程不仅会带来技术密集型服务业增加值占比的提高，也会带来高技术人员数量增加、对高技术人员报酬溢价提高以及技术密集型服务业相对价格的提高。
本文从人均收入水平、工业与服务业增加值份额、两个产业的就业份额以及消费支出份额几个维度，综合考察中国经济是否已经进入从制造业到服务业的结构转型期。增加值份额和农民工就业份额数据质量相对较高，两者分别指向的拐点是2007年和2008年；第三产业的就业份额也是在2008年以后加快上升。购买力平价的人均收入、真实增加值份额、消费份额等数据在计算过程中有大量的推算成分，数据质量相对较低，这些数据指向的拐点分别在2010～2012年。本文认为，中国经济结构转型的拐点在2008～2010年附近。无论是基于何种份额数据分析，都支持中国经济已经进入从制造业向服务业的结构转型期。
为了便于国际比较，本文使用与上述文献中一致的人均GDP度量口径，即1990年国际元。作为参照，我们还同时列出了人均GDP的名义值（美元）。其中，以1990年国际元为计价单位的人均GDP来自麦迪森（Maddison）项目数据库，这个数据库数据更新至2010年，2011～2014年的数据根据国家统计局的人均GDP增速计算得到。人均GDP的名义值（美元）来自国家统计局，汇率采用当年平均汇率。
图3 人均GDP
资料来源：PPP数据来自Maddison（2010），2010年以后的数据根据国家统计局人均GDP增速折算得到；美元现价数据来自World Development Indicators。
按照1990年国际元口径计算，中国2010年人均GDP 为8032国际元，达到国际经验中发生从制造业向服务业转型的收入门槛临界值，2014年人均GDP为10745国际元。
工业增加值
占全部增加值的份额在2006年达到过去三十年的高点41.8%，此后开始持续下降，2014年下降至35.8%。制造业增加值份额的时间序列数据较短，只能看到2004年以来的数据，2007年制造业增加值份额达到高点32.9%，此后开始持续下降。服务业增加值份额在过去30年呈持续上升走势，2014年达到48.2%。以工业和制造业增加值份额确定的转型时间分别是2007年和2008年（见图4）。
图4 名义增加值份额
资料来源：国家统计局。
增加值份额同时受数量和价格变化的影响。为此，我们进一步观察剔除了价格影响的真实工业增加值和服务业增加值增速。2011年以前，真实工业增加值增速多数年份都高于真实服务业增加值增速，1985～2011年前者真实增速12.2%，后者10.8%。2012～2014年，真实工业增加值增速落后于真实服务业增加值增速，前者7.5%，后者8.1%，在此期间内真实工业增加值份额下降。以真实工业增加值份额确定的转型时间是2012年。
中国缺少较长时间序列的制造业就业份额数据。目前能够获得的相关就业数据包括：过去30年的第二产业就业份额
；2006年以来的城镇制造业就业份额；2008年以来的农民工制造业就业份额；过去30年的第三产业就业份额。第二产业就业份额的高点是2012年的30.3%，此后开始下降；城镇制造业份额相对稳定，自发布统计数据以来一直为 28%～29%；农民工制造业份额自2008年发布以来呈持续下降趋势，从2008年的37.2%下降至2014年的31.3%。第三产业就业份额在过去30年中持续上升，2008年以来上升势头加快，1985～2007年第三产业就业份额平均每年增加0.7个百分点，2008～2014年平均每年增加1.2个百分点。就业份额确定的转型时间是2008～2012年（见图5）。
图5 就业份额
资料来源：国家统计局，数据由笔者计算得出。
目前发布的消费支出数据包括两类，分别是城镇和农村居民消费支出。城镇居民消费支出数据细分程度较高，借助细分的消费数据，大部分消费可以区分为制造业产品和服务；但还是有一些重要的消费支出，比如通信和交通支出的细分程度不足以区分究竟是交通和通信器材支出，还是相关服务费用支出。农村居民消费支出细分程度低，难以区分制造业产品和服务。以下我们主要采取了1995年以来的城镇居民消费支出，其中制造业消费包括了衣着（服装、衣着材料和鞋类）、家庭设备用品（耐用消费品、室内装饰品、床上用品、家庭日用杂品、家具材料）、文化娱乐用品和杂项商品；服务包括了在外用餐、食品加工服务、衣着加工服务、家政服务、医疗保健、教育、文化娱乐服务、杂项服务。交通和通信作为单项列出，没有纳入以上制造业或者服务业分类中。不完整的消费支出统计中，制造业产品消费支出占比在2011年达到高点，2012年下降，以后的数据尚没有及时更新。家庭设备用品是制造业产品消费的主要组成部分，2013年家庭设备用品消费在全部消费中的占比继续下降，意味着2013年制造业产品消费支出占比延续下跌趋势。服务业消费占比2010年之后持续上升（见图6）。
图6 消费支出份额
资料来源：国家统计局，数据由笔者计算得出。
收入增长对结构转型的作用机制随着收入增长对标准化制造业产品的消费逐渐饱和，而对服务业消费支出增长更快。产品需求收入弹性变化可用来度量这种变化，可以作为解释和支持经济转型的间接证据。本文计算了主要标准化制造业消费品、主要工业原料产品的需求收入弹性，计算方法是用需求数量增速除以可支配收入增速。为了便于判断趋势，我们使用HP滤波的方法对计算结果做了平滑处理。电视、冰箱、洗衣机、汽车等产品的需求收入弹性依次在20世纪末和21世纪前10年达到高点，之后持续下降。截至2014年，除了汽车的需求收入弹性还大于1外，其他产品都在0.2～0.5，即便是汽车的需求收入弹性也在下降趋势通道当中。钢、电、水泥、煤和原油消费的需求收入弹性在2000～2006年达到高点，之后持续下降。截至2014年，钢、电、水泥的需求收入弹性为0.5～0.6，煤和原油消费的弹性在0.1附近。因为没有完整的服务业消费数量数据，这里用服务业真实增加值作为代理变量，以服务业真实增加值增速除以可配置收入增速，以此作为服务业需求收入弹性的替代。计算得到的服务业需求收入弹性自2008年以来持续上升，该弹性系数目前位于0.86。这个系数低于1至少有以下两方面的原因：第一，服务业增加值低于服务业产出，因此低估了对服务需求的上升；第二，居民可支配收入没有剔除价格因素的影响，低估了弹性。
图7 主要工业品需求收入弹性（HP滤波值）
资料来源：国家统计局，数据由笔者计算得出。
这里主要关心的问题是，从工业向服务业的结构转型过程是否会影响经济增速。跨国比较数据显示，处于工业化进程中的中等收入国家经济增速高于服务业主导的高收入国家（Lucas，1988）。本文比较了上述主要高收入国家经济结构转型前后10年的平均经济增速，结果看到11个样本经济体中
只有英国转型后10年经济增速高于转型前10年，法国、中国台湾、加拿大转型前后经济平均增速基本持平，日、德、澳、西、意、韩、中国香港等其他7个经济体转型后10年的经济平均增速都有显著下滑。上述观察提供了从制造业到服务业的结构转型会伴随经济增速下滑的一些线索，但还不足以充分证明结构转型一定伴随着经济增速下降。
图8 经济结构转型前后的经济增速差异
资料来源：Middson（2010），数据由笔者计算得出。
从机制上理解结构转型与经济增长之间的关系富有挑战。早期的单部门新古典增长模型中不能容纳结构变化，也不关注经济结构变化对经济增长的影响，认为结构变化只不过是经济增长过程中的一个无足轻重的副产品。但是罗斯托等人（Rostow，1959；Kuznets，1973；Chenery and Syrquin，1975；Baumol and Blackman，1991）的早期研究强调，是经济结构变化带来了经济速度的变化。对结构转型与经济增长之间关系进行更严格的讨论，是在新古典增长模型框架内融入不同部门的技术进步差异以及消费者非同质偏好
，利用模型演绎出这些因素对结构转型和经济增长速度带来的变化。经济增长速度变化并非是结构转型带来的，而是那些导致结构转型的因素（不同部门的技术进步差异和非同质偏好）带来的。
技术进步差异和消费者非同质偏好与经济增长关系的讨论可以从生产率、劳动投入和资本积累三个角度展开，重点是生产率。众多研究发现，无论是国家内部还是诸国家之间，农业、工业和服务业等部门生产率之间存在显著差异。有学者（Duarte and Restuccia，2010）发现，穷国与富国之间农业和服务业的生产率差距要大于制造业生产率差距。他们认为一个国家经济资源从农业向制造业转移的过程，是经济资源从低生产率部门向高生产率部门转移的过程，这会带来加总生产率提高，这是个赶超过程；而经济资源从制造业向服务业转移的过程，是经济资源从相对高生产率部门向低生产率部门转移的过程，加总生产率下降，这是经济增速下滑、停滞甚至下降的过程。还有学者（Bah and Brada，2009）发现，采取计划经济模式的国家过度强调农业和工业，轻视服务业，时至今日，欧盟国家中的前计划经济国家的服务业就业份额仍远低于其他欧盟国家。他们还发现这些国家中服务业的全要素生产率（TFP）远低于制造业，因此从制造业向服务业的结构转型会带来人均GDP增速的显著下滑。
生产率差异和非同质偏好引起的加总生产率变化，可能还导致储蓄率和资本积累的变化。Echevarria（1997）将不同部门的技术进步差异和非同质偏好融入新古典增长模型，通过数值模拟方法不仅看到结构转型和加总生产率变化，还看到储蓄率增速的先增（农业向工业）后降（工业向服务业）。Echevarria的数值模拟结论与经验事实吻合度较好，但是对于储蓄率变化原因没有做出进一步解释。一个可能的解释机制是经济转型带来的加总生产率下降会带来资本边际回报下降，进而降低储蓄和投资动机。
结构转型角度也为理解劳动力市场变化提供了有益的视角。罗杰森（Rogerson，2008）发现，1956年欧洲大陆工作年龄人口的人均工作时间高于美国5%，但是到了2003年后者低于前者30%，工作时间下降主要来自工业部门。欧洲大陆相对于美国工作时间的下降，主要原因是欧洲的服务业部门增长落后于美国的服务业部门。
总体而言，技术进步差异和消费者非同质偏好对经济增长存在以下影响渠道：（1）生产率加总效应，即生产率较低的服务业部门份额在需求上升和相对价格上升双重力量驱使下扩张，而生产率较低的工业部门份额收缩，加总的生产率增速下降；（2）资本积累，部门间资源转移影响到资本边际回报率，进而影响资本积累；（3）劳动时间，劳动在部门间的转移和部门间的平均劳动时间差异，带来加总劳动时间变化；（4）结构转型过程中工业部门面临着需求的持续性下降，企业面临的产能过剩甚至是被彻底淘汰的压力增加，政府出于救助困难企业的目的采取了持续干预/补贴措施，并由此带来了资源错配持续加剧，资源错配带来了全要素生产率的下降。
中国过去几年经济增速的明显下滑，没有可靠的研究证实经济下滑中多大程度上归咎于经济结构转型。初步观察可以看到，文献中强调的生产率加总效应不明显。以2000～2007年（转型前）和2010～2013年（转型后）作为两个样本进行比较，前、后两个阶段的加权劳动生产率平均增速从8.3%下降到6.4%，如果我们把后一个时期的行业劳动生产率增速按照前一个时期的行业份额权重进行加权，得到后一个阶段的加权劳动生产率平均增速6.5%，可见份额变化对加总劳动生产率变化的解释能力很有限。
前、后两个时间段加权劳动生产率平均增速的变化，绝大部分来自第二产业和第三产业两个部门劳动生产率的同时显著下降，其中第二产业劳动生产率从8.6%下降到6.6%，第三产业从8.0%下降到5.7%。两个部门劳动生产率的同时大幅下降，可能来自投资增速和资本利用率下降，或可能来自劳动时间减少，也可能与上述机制（4）当中资源配置扭曲带来的全要素生产率下降有关。伍晓鹰（2013）、白重恩和张琼（2014）、赖平耀（2015）均发现全要素生产率下降是近年来中国经济增速下降的主要原因，且全要素生产率下降主要来自政策扭曲带来的资源错配。
从上述国际经验和理论分析中可以看到，除非人均收入增长停滞，工业增长将持续落后于国民生产总值增长。继续保持较高经济增长速度主要来自服务业的高速增长。从国际经验来看，进入转型期后的服务业增长并非全体服务业增长，主要是人力资本密集型服务业增长，转型期以后，非人力资本密集型服务业在GDP中的份额反而是下降（Buera and Kaboski，2012b）。服务业占比更大并不意味着工业不再重要，工业内部的转型升级带来的生产率提高和收入提高恰恰是服务业发展的重要驱动力量。与经济结构转型前相比，工业部门面临的挑战是该部门的资本积累和数量扩张空间受到限制，产业升级压力更迫切。
人力资本密集型服务业发展和工业内部产业升级成为确保经济增长潜力的关键，这两个部门的发展是互补关系。利尔（Leal，2015）提出了一个问题：究竟哪个部门才是制约总生产率提高的关键部门？作者利用多部门动态一般均衡模型和投入产出表关系发现，缩小发展中国家服务业部门与发达国家之间服务业部门的生产率差距比缩小发展中与发达国家之间制造业部门的生产率差距更有助于提高加总生产率，服务业才是带动生产率进步的关键部门。这其中的机制在于有些服务业部门与其他部门的关联度非常高，通过解除这些部门的政策扭曲进而提升这些部门的供给效率，为其他部门发展带来了机遇。利尔的研究样本国家是墨西哥，结论未必适合其他国家，但是它从因果关系而不是简单分解的角度来理解加总生产率的变化。全球范围内的高端制造业国家一定具备发达服务业，这个现象至少说明服务业发展与制造业发展并非对立关系，而是互补关系。
发展人力资本密集型服务业和工业内部产业升级需要纠正这些产业发展面临的政策环境扭曲。比较而言，中国工业部门市场化程度相对较高，特别是制造业与国际市场高度接轨且具有较强的规模经济优势，所面临的政策环境扭曲相对较小。工业部门面临的主要政策扭曲是部分上游企业，诸如能源、电力、电信以及一些生产要素处于高度管制和事实上的寡头垄断局面，由此带来了对工业部门和整体经济的负面效应。对这个问题更有洞察力和全面细致分析的参见王勇等（Li、liu and Wang，2012）。
接下来，本文重点讨论人力资本密集型服务业面临的挑战。
近年来，居民生活抱怨最多的是所谓的“新三座大山”：住房、孩子上学、老人看病。住房难和住房贵背后的问题不在于房子本身，而在于房子所在地理位置附带的交通和公共服务质量，所反映的是城市公共管理和城市公共服务的缺陷。“新三座大山”集中凸显了当前中国的人力资本密集型服务业供求矛盾的困境。
中国的人力资本密集型服务业广泛地分布于医疗、卫生、教育、科研、通信、金融、交通、公共管理和社会组织等各个服务业部门。提供这些服务的经营主体包括私有部门、事业单位以及政府。出于分析的方便，我们将人力资本密集型服务业区分为能够由市场主导的人力资本密集型服务业和由政府主导的人力资本密集型服务业，区分标准是该服务业是否具有公共产品性质。
能够由私人部门主导的人力资本密集型服务业的发展瓶颈是管制政策扭曲。从发达国家经验看，能够由市场主导的人力资本密集型服务业范围很宽，远超出当前中国私人部门涉及的服务业范围。当前中国私人部门面临市场准入限制，与此同时，还面临政府对非市场化参与者（以事业单位为主）的各种或明或暗的补贴（信贷、财政拨款、养老和医疗保障等），以及上级行业行政主管部门对非市场化部门更有利的竞争政策环境等。非市场化部门缺少市场化激励机制来提升服务数量和改善服务质量，而私人部门面临巨大的需求潜力却被管制政策扭曲拒之门外。
政府部门提供的公共服务供给主要面临两个难题：一是激励机制扭曲。各级政府公共政策决策最看重的是当地GDP和税收增长（周黎安，2007），这紧密关系到地方官员升迁和官员集团福利（徐现祥和王贤彬，2010）。提供公共服务更多地被政府视为只有投入、鲜有回报的负担。政府在改善公共服务方面的意愿和投入严重不足，且缺乏有效的外部监督。二是信息扭曲。即使政府有意愿改善公共服务，但面临的另一个难题是基于何种信息有针对性地提供有效服务，把公共财政资源用在刀刃上，而不是仅凭长官意志决定。公共服务源自本地居民复杂多样的需求，具有很强的本地化、非标准化特征，需因地制宜提供。只有广泛、充分接收基层民众的信息，并经专家科学论证，才具备改善公共服务的信息基础。但现实决策中，没有机制确保公共服务决策的信息基础，基层群众的需求信息难以充分、有效地传递到政府。激励机制扭曲和信息扭曲，根源上是因为公共服务需求方和供给方处于严重的不平等位置。供给方可以置需求方利益不顾，需求方对供给方缺少有效监督和强制执行力。
如上所述，服务业中未来具有发展潜力的是人力资本密集型服务业，制约人力资本密集型服务业发展的两个瓶颈，分别是对服务业的管制政策和公共服务。近年来群众要求放宽服务业的过度管制、改善政府的公共服务供给的呼声很高，政府颁布的文件中也显示了在人力资本密集型服务业领域的改革意愿，但是在具体实施层面鲜有进展。本文给出了一个理解公共政策和公共服务如何改善的框架。对这个框架有几点说明：（1）这个框架的逻辑线索为随着人均收入水平的提高，老一代的物质价值观逐渐地让位于年青一代后物质价值观，即代际价值观转换。价值观转换提高了社会资本（社会信任）和民主问责积极性。社会资本提高有助于减少管制需求；民主问责增加有助于纠正管制供给，提供对公共服务的激励机制，反映对公共服务的需求信息；两者共同促进了管制政策和公共服务的改善。更好的管制政策和公共服务，为后工业最具潜力的人力资本密集型服务业提供了发展空间，促成了资源配置改善和人均收入进一步提高。人均收入提高、价值观转换、管制政策与公共服务改善、资源配置提高之间形成良性循环。（2）更高收入水平带来价值观变化，对此英格哈特等人（Inglehart and Welzel，Christian，2005）基于大量跨国调查给出了一些预测性研究。在低收入阶段，大众更接受物质文明价值观，它强调经济增长、物价稳定、维持秩序、强大国防等；而随着收入水平的提高，尤其是在进入中高等收入水平后，大众的价值观就会从物质文明价值观逐渐转向后物质主义价值观，它强调的是公众对政府更大的话语权、言论自由、更多的工作话语权、更人性化的社会、美丽城市和乡村等。这种价值观的转换会使大众对公共政策和公共服务有更高的呼声和更多的发言权。（3）社会资本（社会信任）的高低与公共政策和公共服务紧密相关，学者们也对此进行了深入的分析和研究，例如阿吉翁等人（Aghion et al.，2009）。其基本逻辑是社会信任程度越低会带来越高的管制需求，即便提供管制的一方有腐败行为，不良的管制还将与信任度下降形成恶性循环。医疗服务是一个典型的例子，由于医疗服务供求双方的信息严重不对称，并由此带来了较高的管制需求，而政府部门在较高的管制需求和管制租金的双重力量驱动下提供了高度管制，遏制了医疗服务数量和质量的发展。
图9 收入增长、价值观转换与经济转型的良性循环
在这个框架中我们看到改善公共政策和公共服务背后的决定因素是慢变量，很难出现一蹴而就的系统性变革。但是，只要没有其他外部力量破坏上述正向自我加强的进程，这个进程就会渐进地完成。在这个进程中，政府发挥的角色至关重要，可能会加速或者是逆转市场机制作用下的运行轨迹。如果政府完全站在物质主义价值观的一方，决策过程中把经济增长和经济稳定放在首位，那么公共政策资源就会被集中用于对抗市场调整中必不可少的波动，短期内可能带来经济下行或者市场波动的改革措施更是难以出台，结果是资源配置改善和中长期的收入提高受到遏制甚至倒退。
政府与市场合力才能保障中国较高的经济增长潜力和经济结构的成功转型。对政府而言，主要依托三个方面。首先，及时调整过去30年物质文明价值观理念，顺应后物质文明价值观。“发展是硬道理”“稳定压倒一切”“集中力量办大事”“国家战略”等物质文明价值观，应与法治、公民权利、社会公正、美丽城市和乡村等后物质文明价值观相结合。物质文明价值观依然有其存在的社会基础和合理性，但是后物质文明价值观是潮流和方向，政府在物质文明价值观与后物质文明价值观之间应采取中立立场，而不是全站在前者。其次，鉴于价值观冲突和部门利益集团对改革的强大阻力，政府需要集中政策资源在众多改革方案中找到关键突破口，而不是追求大而全的改革。争取一届政府完成1～2项重点领域改革，以此提振社会各界对改革的信心。最后，在结构转型或者其他方面因素带来的企业经营压力和GDP增速下降面前，尤其要注意刺激政策带来的资源错配加剧和由此衍生的金融体系风险。在确保就业市场和物价大致稳定的前提下，不需要对GDP增速下降过度反应，要提高对改革引发的市场短期动荡的容忍度。
本文试图解读中国经济正在经历的结构性变化。通过国际经验观察和理论梳理，并结合中国经济结构变化多个维度的事实，可以看到中国经济已经度过了工业化的高峰期，正在经历高收入国家都曾经历过的、从制造业到服务业的经济结构转型期。未来更具发展潜力的部门是制造业产业升级和人力资本密集型服务业。中国经济结构转型所对应的真实收入水平与其他高收入国家的历史经验非常接近，远高于中等收入陷阱国家，中国不存在过早去工业化现象。
与工业化主导的经济发展模式不同，从制造业到服务业的经济结构转型可能会带来一系列新的挑战。应对挑战的关键政策措施是释放人力资本密集型服务业的发展潜力。这一方面依靠对服务业规制政策的调整；另一方面依靠改善公共服务。人力资本密集型服务业的发展与工业部门内部的产业升级是互补关系。服务业规制政策调整和改善政府公共服务背后的决定因素是慢变量，是政府和社会公众从物质文明价值观到后物质文明价值观的代际价值观转换，以及由此激发的政治权利再分配。政府如能及时调整过去30年物质文明价值观，顺应后物质文明价值观，就能够与市场形成合力，保障中国较高的经济增长潜力，并成功实现经济结构转型。
笔者在写作过程中充分认识到文章涉及的逻辑链条太长，其中很多逻辑关系需要更细密的分析和经验证据支持。特别是对于结构转型和经济增长的关系讨论，问题很重要，在理论和实证研究方面还有很多地方需要完善。文章的缺陷和不足很多，希望能起到抛砖引玉的作用，吸引更多学者参与研究这个问题。
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