三

生态移民与退耕还林

20世纪50年代尤其是80年代以来，随着我国民族地区社会经济的快速发展和人口增长，局部地区的生态环境受到不同程度的破坏，生态问题已成为掣肘民族地区可持续发展的一个重要问题。为了建立更为和谐的人与自然关系，1992年联合国环境与发展大会后，中国政府组织实施了生态移民与退耕还林即为其中两项重要的生态保护工程。2002年，国家发展计划委员会、国务院西部地区开发领导小组办公室发布的《“十五”西部开发总体规划》把生态移民与退耕还林都纳入西部大开发的规划之中。同年，由国务院发布的《退耕还林条例》中明确指出：“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合……国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助。” 十多年过去了，这两项工程实施的情况如何，群众的生产生活有何改善，他们是如何看待与评价工程实施的效果？带着这些问题，我们在内蒙古、甘肃、云南、贵州、青海、新疆6省区16个县进行了问卷调查 ，以期总结经验教训，为今后的生态移民与退耕还林工作提供政策参考与建议。

（一）被调查地区的生态移民

在人类历史发展中，人口迁移是一个普遍的现象。在人口迁移的诸多类型中，生态移民是指由于生态环境恶化或为了改善和保护生态环境所发生的迁移活动，以及由此活动而产生的人口迁移，具体又可继续细分为自发性生态移民与政府主导生态移民、自愿生态移民与非自愿生态移民、整体迁移生态移民与部分迁移生态移民等等。 “生态移民”这一概念较早由世界观察研究院（Word Watch Institute）的Laster Brown 于20世纪70年代提出 ，而我国真正意义上的生态移民主要出现在20世纪90年代以后。1983～1999年，宁夏、甘肃、新疆等西部有关省区开始采取异地安置扶贫方式探索生态移民，其中，1998年长江大洪水发生后进行了大规模的移民建镇活动。2001～2003年，我国在云南、贵州、内蒙古、宁夏4省区开展国家主导的异地扶贫搬迁试点工程。2004年异地扶贫搬迁试点范围由4省区扩大到云南、贵州、内蒙古、宁夏、广西、四川、陕西、青海、山西9省区。自2005年起，我国生态移民逐渐步入快速发展轨道 ，涉及区域更加广泛，人数也更加众多。

1.被调查地区由政府主导的生态工程性移民类型占比最大，多为自愿式移民

根据被调查地区有过移民搬迁经历的490户居民的调查结果显示，移民搬迁的类型以生态保护等大型公共工程项目移民为主，占比53.7%，外地迁入的自流式移民也占有一定比例，占比14.7%，非工程移民的比例为9.0%。从民族角度来看，97.0%的景颇族被访户属于生态保护等大型公共工程项目移民，而从省区来看，内蒙古被访户中属于生态保护等大型公共工程项目移民的比例最高，占比72.0%。总体而言，在被调查地区目前的移民类型中，由政府主导的生态工程性移民占比最大（见表2-27）。

根据搬迁意愿，可以将生态移民划分为自愿式生态移民和非自愿式生态移民两种类型。通过对参与政府主导搬迁的450户家庭的调查，自愿式生态移民占比54.2%，非自愿式生态移民占比29.6%，无所谓家庭占比16.2%。由此可见，在政府主导的生态移民中，自愿式移民与非自愿式移民并存，其中以自愿式移民居多。从民族角度来看，佤族受访者中非自愿式生态移民的占比最低，没有非自愿移民；而蒙古族的自愿式移民比例最低，占比32.2%，非自愿式移民比例最高，占比52.5%（见表2-28）。这种民族之间的差异，应该引起相关工作者与研究者的注意，政府在制定与实施生态移民政策时，应注意民族之间不同的生活习惯、生产方式、民族文化的差异，在实现生态保护的同时，也要保障移民者的合法权益。

2.调查地区整体回迁意愿不强，生活生产不适是影响回迁之主因

评价移民工程是否成功，除了各项数据的考核指标外，从迁移者角度对其进行评价也是重要的一个方面，而迁移工程是否得民心，老百姓是否接受了移民安置，一个明显的表现就是有无回迁意愿。在回答此问题的486户受访者中，67.9%的家庭表示没有回迁意愿，32.1%的家庭有回迁意愿，由此可见，大部分的生态移民满意移民后的生活。从受访者的民族角度来看，景颇族的回迁意愿表现最弱，仅有6.3%的人想要回迁；蒙古族的回迁意愿最为强烈，想要回迁的家庭占比48.5%。结合上文中对移民者搬迁意愿的统计结果，我们不难发现：回迁意愿与搬迁意愿紧密相联，自愿式移民比例高的民族回迁意愿弱，非自愿式移民比例高的民族回迁意愿强，其中蒙古族的情况尤为明显（见表2-29）。

以是否有回迁意愿的被访户作为调查对象，探究其具体回迁原因，主要包括：生活习惯不适应、就业困难与收入不稳定、生活条件太差、生产方式不熟悉、生产条件太差、与居住地居民关系不融洽等。通过限选三项的问卷分析我们得知：回迁原因中比例最高的是生活习惯不适应，占比44.3%，民族关系不融洽占比最低，仅为8.0%，除此之外的三种因素占比差距不大，就业困难与收入不稳定占比29.5%，生活条件太差占比27.8%，生产方式不熟悉占比25.6%，生产条件太差占比25.0%。由此可见，让受访者产生回迁意愿的因素是多种多样的，搬迁之后的生活不习惯影响最为突出，其次就是生产生活因素，而民族关系不融洽所产生的影响最弱（见表2-30）。分析影响移民者回迁意愿的原因，才能在接下来的生态移民工作中有的放矢地解决问题，让移民百姓不仅愿意搬迁，而且愿意长留。

3.生态移民政策及效果得到广泛认可，政策内容的宣传力度有待提高

由于视角不同，对生态移民政策的评价标准也有所不同，其中移民满意度与实际的生态环境保护效果是评价生态移民政策的一项重要内容。由上文的分析我们可以得知：被调查地区移民类型中，由政府主导的生态工程性移民占大多数，其中自愿性移民占了近六成的比例，搬迁之后没有回迁意愿的移民占比近七成，从而说明被访移民的安置情况基本上是可以的。那么受访者对于政府主导的移民搬迁政策及效果是如何评价的呢？从5800余户的调查问卷统计分析来看：“不清楚”选项的选择比例最高，对于各个评价对象，选择不清楚的受访家庭均超过50%，这也就说明大部分受访者对于政府的移民搬迁政策是不太了解的。同时，无论是对上级政府，还是对当地政府、对接受移民搬迁的地方政府，受访者对政策本身的总体满意度均高于实际效果满意度，即政策的实际实施情况与被访群众的内心期待尚有一定的差距（见表2-31）。

除了对政府政策的评价，被访移民对当地的生态环境保护效果又有着怎样的切身感受？这在调查问卷中也有所反映。500户被访家庭中，49%的受访者认为当地生态趋于好转，12.8%的受访者认为没有变化，15.8%的受访者认为趋于恶化，另有22.4%的受访者表示不清楚。整体而言，大多数人对生态移民工程的生态环境保护作用是持肯定态度的，即便是在上文中提到的回迁意愿最为强烈的蒙古族被访户中，认为趋于恶化的比例也仅为15.3%。同时，在问卷调查所涉及的民族中，景颇族对移民的生态效果最为认可，78.8%的被访户认为当地生态环境趋于好转，这也恰恰与此前统计中所显示的景颇族被访户最低的回迁意愿比例相吻合（见表2-32）。

（二）退耕还林

退耕还林工程，包括退耕地还林、还草、还湖和相应的宜林荒山荒地造林，是中国实施自然生态系统修复的标志性工程，也是迄今为止世界上最大的生态建设工程。新中国建立之初，中央政府就已关注到退耕还林的必要性，如1952年经周恩来总理签署、政务院（今国务院的前身）通过的《关于发动群众继续开展防旱抗旱运动并大力推行水土保持工作的指示》中指出：“由于过去山林长期遭受破坏和无计划地在陡坡开荒，使很多山区失去涵蓄雨水的能力……首先应在山区丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡，以涵蓄水流和巩固表土。” 1991年颁布的《中华人民共和国水土保持法》更是从法律的角度禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物，对于已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，指出应当在建设基本农田的基础上，根据实际情况，逐步退耕，植树种草，恢复植被，或者修建梯田。尽管如此，近几十年来全国范围内的水土流失与生态破坏现象还是比较严重的。1998年，长江、松花江、珠江等多条河流遭受百年不遇的特大洪水，人民的生命财产安全受到了严重威胁，解决水土流失和滥砍滥伐等问题变得迫在眉睫，在这种背景之下，党中央、国务院做出了实施退耕还林工程的重大决策。1999年，四川、陕西、甘肃三省率先开始了退耕还林试点。2000年试点范围扩大至以长江上游、黄河上中游为重点的17个省（区、市）以及新疆生产建设兵团。2001年试点区域继续扩大至中西部地区的20个省（区、市）和新疆生产建设兵团，并被列为西部大开发的重要内容之一。2002年，退耕还林工程正式在全国范围内启动，涵盖了25个省（区、市）和新疆生产建设兵团；同年，国务院公布将于2003年实施《退耕还林条例》。2007年，在第一个补助周期结束后，国务院决定将退耕还林工程从全面推进转入巩固成果阶段，继续对退耕农户给予适当补助，以巩固退耕还林成果，解决退耕农户生活困难和长远生计问题。 截至2013年，全国累计完成退耕还林任务4.47亿亩，其中退耕地造林1.39亿亩，工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点。

1.被调查地区均有实施退耕还林，不同省区民族之间存在差异

作为退耕还林工程中的重要地区，我国民族地区实施退耕还林已有十余年的时间。通过对内蒙古、甘肃、云南、贵州、青海、新疆六省区3333户当地农业户口居民家庭的问卷调查可以得知：35.3%的家庭实施过退耕还林，64.7%的家庭还未实施过退耕还林。受自然条件与地理环境的影响，不同省区民族之间存在差异。从省区来看，参与比例最高的为内蒙古，参与比例高达61.6%，远远超过总体的平均参与率；其次为甘肃，参与比例为49.1%；参与比例最低的为新疆，参与比例为12.4%；次低为青海，参与比例为17.3%。从被访户的民族成分而言，参与比例最高的为布依族，参与比例为57.9%，白族、汉族、藏族、哈萨克族、达斡尔族的参与比例也都在50%以上，参与比例最低的为塔吉克族，所有受访者都没有参与过退耕还林，次低为维吾尔族，参与比例仅为0.5%。同时，在参与过退耕还林的家庭中，开始实施退耕还林的时间是不同的，其中在退耕还林试点工程开始的1999年以前，就已经累积有5.1%的家庭实施过退耕还林。1999年，0.4%的家庭开始实施退耕还林，2000年这一数据大幅提高至5.1%，2003年更是增至13.3%，这与退耕还林工程在全国范围内的开展进度是基本吻合的（见表2-33）。

2.调查地区职业培训内容以造林种草为主，实施和宣传力度有待提高

退耕还林工程，作为一项涉及地域广、参与人数多、投入力度大的强农惠农工程，在推行之初就与农业技术推广相关联，要求当地政府及相关部门对退耕还林参与农户进行职业培训。2002年国务院公布的《退耕还林条例》中的总则第九条明确规定：“国家支持退耕还林应用技术的研究和推广，提高退耕还林科学技术水平”，第三章第二十四条也指出：“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订的退耕还林合同内容应该包括技术指导、技术服务的方式和内容”，同章第二十七条指出：“林业、农业行政主管部门应当加强种苗培育的技术指导和服务的管理工作，保证种苗质量”。 在退耕还林被访户中，有1151户回答了“当地有关部门是否实施过对退耕（退牧）户的职业培训”问题，其中42.7%的被访户回答了“有”，而这些回答“有”的被访户中，又有75.1%的家庭参加过对退耕（退牧）户的职业培训。若从民族差异来看，白族参与度最高，高达85.9%，其次是参与率为82.4%的纳西族，排在第三位的苗族参与率为78.9%。若从省区来看，云南的参与率最高，为84.9%，其次是80.3%的贵州。综合两者可以看出，高参与度的民族与高参与度的省区是完全吻合的。值得注意的是，这里的调查结果可能与当地有关部门进行职业培训的真实情况并非完全一致，因为不排除当地部门安排了职业培训，但退耕（退牧）户不知晓的情况。即便如此，总体42.7%的知晓率也从侧面反映了当地相关部门的职业培训在实施与宣传力度方面还有待提高，而在知晓这一政策的前提下，75.1%的参与率也恰恰说明大部分的退耕（退牧）户是有参与需求与热情的，因此，在今后的退耕还林工作中，当地相关部门应该加大对职业培训的实施和宣传力度，尽可能地让更多的退耕（退牧）户知晓并参与其中（见表2-34）。

从当地相关部门对退耕（退牧）户的职业培训项目组成来看，造林种草为最主要的部分，所占比例高达61.0%，种植业为17.1%，畜牧业养殖业为10.2%，劳务（外出务工）培训相对较低，仅为6.1%，从而说明被访地区对退耕还林（退牧还草）户的职业培训主要集中在农业，且以“造林种草”为主。虽然各民族受访者的培训项目都是以造林种草为主，但种草调查地区各民族之间也存在一定差异，比如汉族受访者参加劳务（外出务工）培训的比例已经超过了种植业与畜牧业、养殖业的比例；蒙古族受访者排在第二位的培训项目为畜牧业、养殖业，占比为27.1%，从而体现了不同民族生计方式的差异（见表2-35）。

3.退耕还林效果整体评价较好，未来政策有待进一步完善

有关退耕还林（退耕还牧）政策效果的评价，1137户被访户中57.9%的家庭认为好，17.7%的家庭认为差，23.7%的家庭认为一般。从受访民族之间的差异来看，达斡尔族的好评比例最高，为80.0%，而低于总体好评比例的有蒙古族（48.6%）、纳西族（45.9%）、布依族（38.7）；傣族的差评比例最低，仅为2.3%，而高于总体差评比例的是汉族（21.6%）、蒙古族（20.6%）、水族（20.0%）、纳西族（18.0%）。由此可见，从总体而言被访户对于退耕还林（退草还牧）的政策效果评价较好，但仍有一定比例的差评，受自然条件与地理环境的影响，具体到民族与地区，退耕还林政策评价存在不平衡的情况，对差评比例较高民族与地区的关注将是今后退耕还林工作与研究的重点（见表2-36）。

对于今后退耕还林（退耕还牧）政策的建议，45.5%的受访者认为应扩大面积和提高补助标准，28.6%的受访者认为政策只要保持现状即可，19.3%的受访者认为不清楚，仅有6.5%的受访者主张停止执行。从民族差异来看，认为应扩大面积和提高补助标准比例最高的为佤族，其比例为77.1%，其次为达斡尔族（58.3%）、藏族（56.3%）、傣族（54.8%）；认为应该停止执行比例最高的为蒙古族，比例为12.0%，其他民族均低于10%，傣族为0。因此，大部分受访者认为现行的退耕还林（退耕还牧）政策执行较好，且应该继续扩大与推进，但具体而言，仍有少数地区的部分受访群众希望停止执行，值得退耕还林工程工作者与研究者的注意与重视，应该探究其背后深层次的原因（见表2-37）。

截至2013年，退耕还林工程已经实施了14年，国家共下达营造林任务44728.7万亩，累计投资3541亿元，全国25个工程省区和新疆生产建设兵团的2279个县（市、区）1.24亿农民直接受益。 退耕还林实施地区，生态环境不仅得到了明显改善，农业种植结构也实现了一定的优化，取得了较好的生态、经济和社会效益。随着我国城镇化的推进、粮食综合生产能力以及公共财政保障水平的提高，退耕还林工程具有了更为有利的条件。 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求要继续稳定和扩大退耕还林范围。2014年9月25日，国务院批复了由国家发展改革委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部等部委联合提交的《新一轮退耕还林还草总体方案》，标志着我国退耕还林工程将进入到一个新的阶段。