第一节

特大城市的界定

本书所探讨的“特大城市”专指中国语境下的“特大城市”，但并未包括港澳台地区的“特大城市”。

一 中国城市等级划分标准的变迁

城市人口统计范围的大小直接影响城市规模界定的科学性和合理性。中国统计年鉴、统计公报中对于城市人口的统计范围经常使用行政区划、全市、市域、市辖区、城区、市区、主城区、中心城区等不同概念。其中，行政区划、全市、市域基本属于同一范围，市辖区、市区、城区基本属于同一范围，主城区、中心城区基本属于同一范围。这一方面是中国城市的二元化结构特征所造成的，另一方面是中国城镇化过程中行政区划及其功能的不断调整所造成的。因此，在不同口径下统计出来的人口数据经常有很大出入。比如，周口、南阳、保定、临沂和阜阳在2012年末全市总人口均超过1000万人，但是市辖区年末总人口分别为59万、194万、108万、249万和214万人。这与北京、上海、重庆这些全市和市辖区年末总人口均超过1000万人的城市明显有巨大区别。因此，相对于行政区划，市辖区概念更为科学。与市辖区比较，主城区是指本级城市人民政府驻地建成区及其相连的集体建设用地区域，而市辖区范围内包括没有与主城区相连接的农村。虽然主城区人口可能会更准确地反映城市人口的精确规模，但由于城市主城区边界很难明确以及目前并不存在相关统计口径，很难推广将其作为城市划分标准。

中国城市的划分标准自中华人民共和国成立以来也历经多次变化（见表2-1）。国家建设委员会于1955年在《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中将城市划分为大城市（50万人口以上）、中等城市（50万人口以下、20万人口以上）和小城市（20万人口以下），首次确立城市规模划分标准。1980年，国家建设委员会在城市规模划分标准中增加了“特大城市”（100万人口以上）。1984年，国务院在《城市规划条例》中又明确城市是“国家行政区域划分设立的直辖市、市、镇，以及未设镇的县城”，城市人口为“市区和郊区的非农业人口”。1989年，《中华人民共和国城市规划法》正式实施，其中明确指出城市是“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”，关于“城市等级”“人口规模”“人口界定”则仍然沿用1984年《城市规划条例》标准。2008年，《中华人民共和国城乡规划法》正式实施，《中华人民共和国城市规划法》自动废止。由于《中华人民共和国城乡规划法》中并无关于城市等级规模的划分标准，因此之后中国没有明确可依的城市等级划分标准。

直至2014年10月29日，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》以《中国城市统计年鉴》中相关统计数据作为支撑，明确提出：以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。其中，城区是指“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。

二 中国特大城市的界定标准与名单筛选

中国城市人口统计中以“户籍人口”和“常住人口”为统计对象。户籍人口是指公民依《中华人民共和国户口登记条例》已在其经常居住地的公安户籍管理机关登记常住户口的人。这类人口不管其是否外出，也不管外出时间长短，只要在某地注册有常住户口，则为该地区的户籍人口。然而，虽然中国城市户籍制度较为严格，但是户籍人口并未统计人口流入和流出数量，因此会对城市真实人口数量造成扭曲。比如，郑州市2012年年末市辖区户籍人口为587.2万人，而2012年年平均市辖区户籍人口为313万人，表明出现大量人口户籍转入。在《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中明确“常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人”。与户籍人口比较，常住人口考虑了人口的流动性，因而更能反映城市人口真实数量。因此，将常住人口作为中国城市人口统计对象更为科学。

目前，在中国统计年鉴中对于人口的统计主要采用的是户籍人口。虽然许多地区统计年鉴也有常住人口统计数据，但多是抽样调查数据，可能准确但并不严谨。因此，中国目前能够准确反映城区常住人口的最新数据只有2010年全国第六次人口普查数据。实际上，2014年3月16日国务院公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对城市最新分类标准进行了梳理，但并未列出相关城市的名单（见表2-2）。通过对2010年全国第六次人口普查数据可整理出中国特大城市名单，包括上海、北京、重庆、天津、广州、深圳、武汉、东莞、成都、佛山、南京、西安、杭州、哈尔滨、汕头和沈阳（见表2-3）。本书所指的特大城市包括特大城市和超大城市。