六 2012年至今：建立现代财政制度

在中国40年改革发展史上，2012年是一个十分重要的转折点。这一年，中共十八大召开，开启了中国特色社会主义进入新时代的征程。也是在这一年，延续多年的中国经济发展的速度、结构和动力格局发生重大变化。还是从这一年起，改革开放进入攻坚期和深水区。于是，在新的历史起点上全面深化改革，实现经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制改革的联动，作为一种历史的选择而提至我们面前。2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。立足于全面深化改革的宏观背景，在其中的第五部分，以建立现代财政制度为基本目标，分别从预算管理制度改革、税收制度改革以及中央和地方财政关系改革三个方面，就启动新一轮财税体制改革做出了系统部署。

——就预算管理制度改革而言，有别于以往围绕一般公共预算（亦称财政预算）而定改革方案的做法，新一轮预算管理制度改革的视野扩展到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算和社会保险基金预算在内的全部政府收支。其目标，就是在覆盖全部政府收支的前提下，建立“全面规范、公开透明”的现代预算管理制度。基于这一目标所做出的部署如下。

改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

——就税收制度改革而言，有别于以往围绕税收总量增减而定改革方案的做法，新一轮税制改革设定的前提是“稳定税负”。其目标，就是在“稳定税负”的前提下，通过“逐步提高直接税比重”优化税收收入结构，建立现代税收制度。基于这一目标所做出的部署如下。

深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

——就中央和地方财政关系改革而言，有别于以往围绕中央或地方财力增减而定改革方案的做法，新一轮中央和地方财政关系改革的目标，被锁定于“发挥中央和地方两个积极性”，构建现代中央和地方财政关系新格局。以发挥“两个积极性”而非“一个积极性”为目标所做出的部署如下。

建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

2013年11月迄今，4年多的时间里，作为阶段性的改革成果，新一轮的财税体制改革已在如下几个方面取得了相应进展。

——在预算管理制度改革领域，正式颁布了新修订的《预算法》。并且，围绕新《预算法》颁布了一系列旨在规范政府收支行为的制度。以此为基础，现代预算管理制度的若干基本理念得以确立，以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立，预决算公开透明也取得一定成效，等等。

——在税收制度改革领域，营改增全面推开且简并了增值税税率，资源税改革顺利推进，消费税征收范围逐步拓展，税收征管体制机制改革启动，环境保护税正式开征。

——在中央和地方财政关系改革领域，以全面实施营改增为契机，公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。此后不久，又发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。

2017年10月举行的中共十九大，立足于中国特色社会主义进入新时代的新的历史方位，在系统评估中共十八届三中全会以来财税体制改革进程的基础上，围绕下一步财税体制改革的重点内容做出了如下部署 ：

加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。

仔细体会上述这一段话并同中共十八届三中全会关于财税体制改革的部署相对照，就会发现，其中所发生的变化，意义极其深刻 。

——起始句变化了。中共十八届三中全会提出“建立现代财政制度”，中共十九大报告添加了前缀“加快”——“加快建立现代财政制度”。从“建立现代财政制度”到“加快建立现代财政制度”，集中反映了中共十八届三中全会所开启的新一轮财税体制改革的紧迫性。可以说，“加快”将一张财税体制改革蓝图绘到底，真正落到实处，已成为中国特色社会主义新时代的迫切要求。

——排序变化了。在中共十八届三中全会所部署的三个方面财税体制改革内容中，预算管理制度改革居首，税收制度改革次之，中央和地方财政关系改革收尾。中共十九大报告对三个方面内容的排序做了调整：中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革而从尾端跃至首位，预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调整，折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。可以说，随着中国特色社会主义进入新时代，加快中央和地方财政关系改革，不仅是新一轮财税体制改革必须跨越的关口，更是必须首先完成的任务。

——表述变化了。中共十八届三中全会关于财税体制改革内容的表述，篇幅近千字，相对完整而系统。中共十九大报告对于财税体制改革的直接表述，只有78个字，系画龙点睛式的。所凸显出来的，当然是最重要、最关键的内容。如中央和地方财政关系改革的目标是“权责清晰、财力协调、区域均衡”，预算管理制度改革的目标是“全面规范透明、标准科学、约束有力”，税收制度改革的重点是“健全地方税体系”。可以说，这些简明扼要、极具针对性的表述，均系中国特色社会主义新时代财税体制改革推进的重点所在和关键部位。

应当指出的是，中共十九大对财税体制改革做出如此部署，既是中国特色社会主义进入新时代的必然要求，亦是在对中共十八届三中全会以来财税体制改革进程做出恰当评估的基础上做出的战略抉择。所以，上述的重点所在也好，关键部位也罢，之所以在众多的改革议题和线索中被凸显出来，就在于它们实质是新一轮财税体制改革的焦点、难点和痛点。

注意到十八届三中全会开启的全面深化改革有明确的时间表：“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。” 中共十九大报告有关财税体制改革部署传递出一个最重要信息：未来3年要围绕上述焦点、难点和痛点打一场攻坚战，将十八届三中全会绘制的新一轮财税体制改革蓝图真正落到实处。 VjviagvfpvfBnvrHxRKeFZ0FkrVxVOor53Oq/5INN0RJbNcr8GZG4ICOWNxknbql