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近三十年来，社会企业（Social Enterprise）逐渐在世界各国出现，作为弥补公共部门在提供社会服务能力不足，以及改善私人部门在社会公益方面“市场失灵”的一种新型企业形式，其重要性越发突出（谢家平等，2016）。这主要是因为社会企业是将一般商业企业与传统公益组织有机结合起来，以提供可持续的社会价值为基本目标的一种具有私人部门属性的企业形式（Borzaga & Defourny，2001）。一方面，社会企业以提供社会价值为主要目标，旨在扩大就业、减少贫困、改善社会公共服务；另一方面，社会企业的私人部门属性，通过商业活动所得为社会项目提供资金，有效缓解公共部门的财政压力。但社会企业在发展过程中，经常会面临一些挑战和支持，包括支持性的立法和规制环境、产品和服务的质量、升级技能与工作、管理专家与业务支持、资金、网络与协作发展乃至治理结构等（Borzaga & Solari，2004）。
社会企业在建构更加包容性的社会和经济议程方面的潜力，正在受到越来越多的政府关注。它们向社会企业提供了各种政策支持，鼓励社会企业带来更多的产品、服务创新，同时提高产品、服务质量和响应速度，进而满足各个层次的社会需求。例如，英国政府已经将社会企业作为教育和健康领域公共服务提供不足的创新型解决方案。其他国家也陆续开始行动，比如美国和意大利将社会企业的兴起作为改进本国服务质量、可负担性和服务均等化的机会；智利、韩国、加拿大和波兰把社会企业作为增进社会融合和实现经济增长的方式；葡萄牙政府也专门设置了公共社会合作伙伴（Public Social Partnerships）项目，支持社会企业的发展。
对于政府是否需要出台专门政策促进社会企业发展，学界尚存在争议。其中尤其典型的是林赛（Lindsay）的观点，他认为建立政府和社会企业之间关系的过程极其考验彼此的耐心，并用农场进行了形象的类比：“我们应该在还有人还吃不饱的情况下种植有机植物吗？或者我们是否应该培育转基因植物，即使它们有我们所不了解的副作用，只因为它能够解决当前的问题？更加可持续的策略是有机种植。但哪种植物对市场来说是更好的？对消费者来说呢？”（Lindsay，2010）与此同时，相关实证调查的结果也呈现出模糊的结论。2012年，阿育王（ASHOKA）和麦肯锡公司分析了法国十家处于不同部门的社会企业后，所出具的一份报告显示，用于社会企业的公共支出显然比其他方式更有效率
。芬兰就业和经济部工作组进行的一项调研发现，社会企业已经在市场上与其他企业平等运营，与主流企业相比并无不利，因此，其结论是：第一，不需要针对社会企业的特别支持机制（如直接支持和税收优惠）；第二，所有现在的支持机制，社会企业都可以得到，因此社会企业不需要任何特定支持（Younes，2017）。
自1993年中国社科院杜晓山教授创立扶贫社以来
，社会企业开始在我国扎根，此后，国内大批营利和非营利组织看到社会企业在响应社会需求、解决社会问题方面带来新景象的巨大潜力，纷纷转向这一领域寻求拓展（李健，2015）。虽然目前我国法律体系的框架中没有“社会企业”这一官方实体，但并不意味着不存在类似组织（金锦萍，2009）。农民专业合作社、劳动就业服务企业、社会福利企业和民办非企业单位等传统社会企业法律实体在我国由来已久（时立荣、徐美美、贾效伟，2011）。此外，一些新兴的在工商部门登记注册却不以营利为目的的商业企业，也常常被归为社会企业范畴。合作社是西方国家社会企业最初也最常见的组织形式之一；社会福利企业与工作整合型社会企业（Work Integration Social Enterpriese，WISE）比较类似，主要为残疾人提供就业帮助和扶持；我国的民办非企业单位类似于国外从事经营性活动的慈善组织。全国社会服务最新统计数据显示，2015年全国农民合作社数量已达147.9万家，民办非企业单位32.7万家，社会福利企业14724家
。其中，除了社会福利企业已取消认定外，其他类型的组织实体都保持了较高的增长率。尤其是在西方社会创新思潮的影响下，我国社会企业正在获得快速发展的动能。尽管目前尚缺乏权威统计，但如果按照上述口径计算，中国社会企业数量已逾百万家，其触角也广泛拓展至残疾人就业、环境保护、小额信贷、教育培训、罕见病和“非遗”传承等领域。
由于社会企业超出了现有法律的规制范围，并且与传统法律实体难以契合，新兴的社会企业家阶层希望法律和立法者跟进，创造出新的法律实体，以满足其获取合法性及实现双重底线的需要（Billiteri，2007）。围绕我国社会企业的发展，学界和实务界先后开展了多次不同规模的调研
。
2009年，恩派接受英国使馆文化教育处的委托发布了《中国社会企业调查报告》，报告询问受访者认为法律障碍作为妨碍社会企业在中国发展的消极因素的程度，68%的受访者选择了“非常可能”，32%的受访者选择了“可能”，在所有选项（社会认知、资金障碍、教育培训和文化障碍）中高居第一（恩派公益组织孵化器，2009）。
青年社会企业家基金会（Foundation for Youth Social Entrepreneurship，FYSE）在2012年发布的一份报告显示：86%的社会创业者认为社会企业存在困难，47%的社会创业者认为政府政策或缺乏政策是对社会企业运作的重大挑战（FYSE，2012）。
2013年，由瑞银集团、北京大学公民社会研究中心、上海财经大学社会企业研究中心等多家机构联合发布的《中国社会企业与社会影响力投资发展报告》指出：“建设相关法律法规为社会企业确立合法性地位将是其发展的当务之急，这将在制度层面规定社会企业的认定程序，将社会企业的抽象理念落实为可操作的具体规定，严格规范和监管社会企业的运营。”（上海财经大学社会企业研究中心、北京大学公民社会研究中心，2013）
2016年，SEFORÏS针对中国102家社会企业进行的一项调研显示，28%的受访社会企业认为应该对社会企业设立特别的法律形式；27%的受访社会企业认为政府应该对社会企业提供政策支持；25%的受访社会企业认为政府应该给社会企业提供税收优惠；14%的受访社会企业认为政府应该在行政手续、法律法规、注册手续等方面进行简化；13%的受访社会企业认为政府应该加强对社会企业的宣传推广（SEFORÏS，2016）。
2017年，新加坡星展银行（DBS）与社会企业研究中心联合发布的《大中华区社会企业调研报告》显示：62%的社会创业者希望国家为社会企业立法；33%的社会创业者认为不需要立法，但要给予相关政策支持（星展银行，2017）。然而，当前我国仅有广东顺德地区出台了社会企业认证办法和支持措施，北京和新疆等地提出要大力发展社会企业，但还没有形成具体的政策措施，总的来说，当前我国社会企业政策严重滞后于社会企业的发展。
随着社会企业实践运动的蓬勃开展，理论界对社会企业这一新生事物展现出日益高涨的热情，有关社会企业的研究成果也密集呈现。自2002年刘继同翻译了《社会企业》一书以来（刘继同，2002），我国社会企业的期刊论文数量由当年的106篇，发展到2016年的1001篇，年成果数量是之前的近十倍。相比国外，我国理论界普遍强调政策对促进社会企业发展的必要性，其研究主要聚焦于引介国外发展社会企业的经验。从学术研究来看，社会企业政策研究初期集中在中国香港（彭洋福、刘新玲，2009；陈雅丽，2014b）、中国台湾（官有垣，2007；郑胜分、王雅致，2010），中期开始关注欧美，以英国（赵萌，2009；赵莉、严中华，2009）、美国（徐君，2012；王世强，2013b）为主要代表，后期开始扩展到亚洲国家，韩国（金仁仙，2015a，2016b）、新加坡（李健，2016）、日本（金仁仙，2015b，2016a）等国社会企业得到关注。可以说，当前主要发达国家和地区支持社会企业发展的政策举措已经得到我国学者的密切关注，学者们围绕社会企业的范围、政府政策支持内容和体系、规范监管等议题展开了相关研究。毋庸置疑，这些研究为我们认识社会企业政策的重要性提供了很好的研究基础，并为后续我国政府出台相关社会企业政策提供了重要的知识储备。但现有研究大多针对单一国家，并且相同国家研究的重复度较高，由于缺乏统一的政策分析框架，在转化为相关政策建议时容易存在片面性。
综合上述，本研究主要致力于回答下列问题：究竟是否有必要制定专门政策促进社会企业发展？促使世界各国、各地区出台社会企业政策背后的制度因素是什么？各国、各地区出台的社会企业政策都包括哪些具体内容，彼此之间存在哪些差异？不同国家、地区社会企业出台的政策是否实现了预期的政策目标？鉴于其他国家的不同做法，我国是否应该以及如何制定社会企业政策？为此，本研究从我国的实际出发，分析我国制定社会企业政策的必要性和可行性，在全面梳理世界各国、各地区支持社会企业发展的政策基础上，通过对政策文献展开对比分析，为我国政府出台社会企业相关支持政策提供智力支持。
政策研究是社会企业研究领域的重要议题。围绕这一议题，已有研究主要从三个角度展开：一是社会企业政策的形成，主要回答各国、各地区的社会企业政策是如何出台的；二是社会企业政策的内容，主要回答为了支持社会企业发展，各国、各地区都制定了哪些政策支持或规制社会企业的发展；三是社会企业政策的影响，主要评估各国、各地区社会企业的现行政策对社会企业发展所产生的效果如何。
在社会企业政策形成上，许多学者关注了社会企业政策是在什么样的背景下出台的。在这些分析中，包括政府偏好、倡导联盟、社会运动、政党竞争因素等都得到提及。早期学者主要以单一国家为对象，研究其社会企业政策议程设置。比如阿列贝丝（Alibeth，S.）研究了英国新工党时期社会企业政策制定。2002年，新工党确立了首个社会企业单位，并发起了一系列被描述为“使能环境”的社会企业政策，构成社会企业兴起的第一波浪潮，其思想是使社会企业成为一种可供选择的商业模式，并且成为英国贸工部（DTI）的工作锚（Alibeth，2013）。马泽伊（Mazzei，M.）和罗伊（Roy，M.J.）研究了苏格兰地区有关社会企业的政策，发现早期的社会企业家倡导对社会企业政策议程的设置发挥了重要影响（Mazzei & Roy，2017）。沙阿（Shah，D.）认为英国社会企业政策是社会企业联盟通过一系列社会运动导致的结果（Shah，2009）。蒂丝黛尔（Teasdale，S.）研究了英国的社会企业话语，发现由于社会企业从业者和政府的努力，社会企业建构变得越来越广泛（Teasdale，2012）。帕金森（Parkingson，C.）和豪沃思（Howorth，C.）揭示了英国社会企业家的语言与政府的语言不同。他们发现社会企业家从当地或者社会道德中获得合法性，不同于政府的说法，即企业强调管理、效率和财务独立性（Parkingson & Howorth，2008）。这些研究明显地促进了对社会企业建构的理解，试图解释社会建构如何影响政策设计。
随着研究的深入，社会企业政策的国别比较逐渐兴起，各种理论框架的运用也越发娴熟，社会企业政策研究逐步深入。帕克（Park，C.）和威尔丁（Wilding，M.）运用社会建构理论对比了韩国和英国的社会企业政策，分析两国社会企业政策形成的影响因素、政府政策对社会企业的社会建构产生的影响，以及这些因素如何导致社会企业产生相同或者不同的社会建构（Park & Wilding，2013）。麦凯布（McCabe，A.）和哈恩（Hahn.S.）进一步发现了这两个国家社会企业政策的实质性差异，即韩国的重点是福利工作政策，而英国有更广泛的社会经济（McCabe & Hahn，2006）。丁玉珍总结了各国（或政府）发展社会企业的模式、发展社会企业政策之政策议程设定及政策工具、发展社会企业政策之政治角色。她指出新加坡与韩国社会企业发展时间较短，政策模型均是自上而下，政府介入程度高，以创造就业机会为主要目的。但是也存在一定的差异，如韩国政府介入程度更强，并立专法，规范社会企业必须受到政府认证，同时采用审批制度来控制社会企业名称的使用，国家机关强制或单方面对民间社会或社会团体采取直接管制或干预措施（丁玉珍，2015）。
近期的研究更加关注政府与社会企业之间的互动关系，并试图超越政府作用于社会企业的公共政策层面，发现双方深层次的相互作用机制，尤其是社会企业兴起对政府的影响。在这一过程中，政府的“黑箱”被打开，政府能力、政策企业家、政策过程等都得到深入讨论。拉威尔等研究了社会企业和公共政策之间的相互作用。他们认为公共部门和社会企业之间的相互作用是社会企业发展的重要因素。第一批社会企业诞生于对传统公共政策的讨论。在一些国家，没有任何专门的项目及公共政策支持社会企业的发展；在另一些国家，政府通过社会动员政策及第二劳动力市场支持社会企业。20世纪80年代，社会企业在发展积极劳动力市场政策方面发挥了先锋作用。第二阶段是公共政策和社会企业之间的“对话”。一些国家专门制订了支持社会企业的新公共计划。但这样的对话并不是一直都很平稳，也始终没有解决社会企业性质的争议。如果公共项目鼓励创业，支持社会企业意味着对其他创业计划方案的排斥。在法国，社会企业更多地表现为自助形态。积极的劳动力市场政策促进了社会企业发展，并在某种程度上形塑了社会企业目标和行动的框架。因此，作为政治嵌入型组织，社会企业政策的形成反映了国家自20世纪90年代末不断变化和发展的监管角色。在某些情形下，这一过程培育了公共部门与社会企业之间的合作（拉威尔等，2013）。
相对于社会企业政策的形成过程，社会企业政策内容的研究占据了相关文献的更高比例。对于政府应该如何促进社会企业发展，一个基本共识是政府对于社会企业而言，一个重要的角色是创造稳定的宏观经济环境，确保经济处于增长并且存在竞争的环境中（DTI，2003）。
一些研究者认为社会企业当前存在的最大困境是资金问题，政府支持社会企业的政策切入点应该是缓解社会企业的资金不足。杜林格（Doeringer，M.F.）提出有效的公共政策需要刺激对社会企业的资本投入，并提高公众对该行业潜在收益的了解程度（Doeringer，2010）。乔纳森（Jonathan，B.）和威尔（Veal，J.）提出社会企业利他主义和企业实践的衔接可能不会导致特别的法律和税收优惠，并表示在慈善组织的税收减免中，区分纳税人是最重要的；公司章程必须规定禁止向利益主体分配盈余是社会企业能够得到税收优惠的前提（Jonathan & Veal，2013）。切尔诺夫（Chernoff，A.）结合加拿大地方层面颁布的一些政策举措，建议政府应该从建立社会企业基金和税收优惠两个方面入手解决社会企业的资金问题（Chernoff，2008）。陆军和李佳巍在借鉴英、美两国为社会企业提供财税政策支持的有益经验基础上，指出加快完善法律制度框架和制定有力的财税支持政策是现阶段推动中国社会企业健康发展的两大核心任务（陆军、李佳巍，2016）。但也有研究报告发现，虽然财政支持是促进社会企业最广泛的工具，但需要更稳定和可预测的投资工具，并且基于年度申请程序的常用补助金制度应适应社会企业的战略规划（Heckl & Pecher，2007）。尼克尔斯（Nicholls，J.）等人认为除了财税政策外，政府应该建立优先公共采购制度支持社会企业发展，他提出三点理由：用同样的钱满足不止一个目标；在传递特殊商品和服务方面拥有竞争性优势；带来创新性的解决方案以及刺激新市场（Nicholls et al.，2005）。
更多学者认为社会企业发展需要建立一个完整的生态系统，并建议政府为社会企业提供一揽子方案，从多个方面给社会企业助力。一些研究探讨政府如何形塑一个有利于产业（如社会企业发展）的体制环境与架构（Spear，2006）。比如，奥尔德里奇（Aldrich，H.E.）和菲尔（Fiol，C.）指出新兴产业的发展必须克服在组织内、组织间、产业内及产业间所面临的认知与社会政治正当性（Cognitive and Sociopolitical Legitimacy）（Aldrich & Fiol，1994）。同样，拉维亭（Laville，J.L.）等也探讨了欧洲工作整合型社会企业面临的体制化及公共政策议题（Laville et al.，2006）。在美国，杜克大学富夸商学院的社会创业促进中心（Center for the Advancement of Social Entrepreneurship，CASE）最近也从生态系统观点来说明体制环境的内涵与复杂程度如何影响社会企业的运作及绩效。CASE的社会创业生态系统（Ecosystem of Social Entrepreneurship）包括三个核心的组成元素：①资本结构；②脉络因素；③社会企业家及其组织。另外，生态体系中的五个重要杠杆点包括：①让财务市场可以更有效地迅速回应；②修正及标准化绩效评估工具；③协助社会企业家找到合适的路径来扩展；④建立新的人才培养渠道；⑤针对有效的经营模式提供较佳的指引（Center for Advancement of Social Entrepreneurship，2008）。
莱德比特（Leadbeater，C.）指出社会企业政策应该包含至少四个方面的要素：鼓励更广泛的捐赠文化和道德消费市场支持社会企业；支持社会企业家发展壮大社会企业；通过改革服务促进社会创新并带来更有效的社会产出；鼓励和要求商业更加迫切地承担社会责任（Leadbeater，2007）。诺亚（Antonella Noya.）发现在欧洲，社会企业面临一系列重要的法律和规制框架、财务资源、市场进入、商业支持和发展结构，教育培训和劳动力发展方面的障碍，政府需要建立一个有利于社会企业兴起、巩固和成长的商业环境。公共政策可以创造出一个使能的生态系统发展社会商业并且便于社会企业的融资。但确定一个实用的社会企业框架意味着政策制定者采纳了社会企业及其对经济社会贡献的系统视角。这一框架要求适合社会企业的需要并且创造出最优化其影响的方式 [1] 。山姆普森（Sampson，D.N.）建议政府为社会企业提供的支持应包括：鼓励社会创新，创造一个社会创业的使能环境，奖励社会企业绩效，规模化成功以及知识生产以提升社会企业家的努力程度（Sampson，2011）。
OECD与几个成员国一起研究了社会企业发展所需要的条件，其结果是高度强调以下几个政策举措：促进社会企业家精神，建立使能的法律、规制和财务框架，提供可持续的金融服务，提供商业发展服务和支持结构，支持市场通路和进一步的科学研究。制定政策支持社会企业和使能环境中不同组成部分的内部一致性是非常重要的 [2] 。有学者总结了社会企业面对的诸多挑战，指出政府需要在以下领域为社会企业提供支持：保证产品和服务的质量、提高技能、专家管理及支持、金融、网络和合作的发展、建立适当的治理结构（Borzaga & Defourny，2004）。桑切斯（Sanchez，B.）提出10种政府促进社会企业发展的公共政策工具：法律形式、财务刺激、公共采购系统、资助、公共创投基金、担保基金、社会影响债券、宣传活动、孵化器和加速器、教育培训和能力建设（Sanchez，2016）。Li和Wong在分析英国、西班牙和中国香港政府促进社会企业的政策后，发现这些国家和地区的政策有以下共同点：为社会企业创造使能环境，确立社会企业价值并被社会公众认可，为社会企业提供商业便利和支持（Simon & Thomas，2007）。沃克（Wolk，A.）指出政府应鼓励社会创新，创造一个使能的环境，奖励绩效，规模化成功及生产知识（Wolk，2007）。
林赛（Lindsay，C.）认为政府政策作为增长的催化剂和无限的能动者，不能忽视政府所扮演的社会企业发展部门的重要伙伴角色。政府行动可以增加影响力投资的供给，或者吸引那些对社会和财务回报感兴趣的投资方（比如政府作为一个共同投资方）。政府也会增加影响力资本的需求（比如政府作为能力建设者）或战略方向上的渠道资本（比如受联邦政府监管的组织标签）。所有这三个方面都对加速社会企业成长有益（Lindsay，2010）。阮朝（Nguyen Dình Cung）等认为越南有必要出台社会企业法令；制定社会企业的官方标准和原则；实施社会企业优惠政策；建立专门的管理部门促进和支持社会企业；修订法律并实现公共组织和其他组织向社会企业转型（Nguyen et al.，2012）。Forfás的一份报告称爱尔兰应该为社会企业部门发展制定公共政策，实施能力建设、公共采购、资助与金融服务、发展领导力及社区支持和治理等（Forfás，2003）。
OECD的研究进一步表明，尽管社会企业部门体现出不同的国别特征，但在巩固社会企业的能力上具有一系列相似的政策取向，具体包括：①为建构社会企业部门组织形式的立法努力，作为特定部门的一种新组织形式，政府要努力为社会企业提供合法性框架并允许其在实现需要和利益上具有一定的弹性；②政府需要为社会企业提供充分的支持服务，包括资金介入、知识分享和商业支持服务，不论这些支持是来自独立的机构、社区发展金融机构（Community Development Finance Institutions，CDFIs），还是其他相关的组织或机构；③社会企业已经不断发展出部门独立性，形成了一个能够满足需求并带来机会的集体回应网络，这一网络包括便利的生产性联盟、培育人力资源发展、领导力和知识辐射；④政府需要培养研究能力，研究社会企业部门对国家层面和其他层面的贡献，既要搜集定量的数据，也需要定性的案例分析，以便于了解社会企业对公共政策的影响并改进公共政策（Social Enterprise Alliance，2017）。
我国学者根据国外经验，提出了我国发展社会企业的政策主张。例如，赵萌梳理了英国政府促进社会企业发展的经验，提出我国应该加强政府有关部门之间及与利益相关方的协同合作；加强对中国社会企业领域的研究；建立鼓励、规范和引导社会企业发展的法律法规体系；宣传推广社会企业的概念和成功案例，增强社会企业的社会认知度和信任度；与利益相关方合作，为社会企业提供资金、信息和能力支持；培养青年一代建立社会企业认知和实践机制（赵萌，2009）。王世强总结归纳了国外政府推动社会企业发展的主要政策措施，提出我国应明确社会企业的概念和内涵，加强社会企业的认同感，制定社会企业的支持政策，完善相关法律法规（王世强，2013c）。刘菁和时立荣针对新的税收优惠政策下福利企业发展存在的问题进行分析，建议政府实行差异性的税收优惠政策，在制定和贯彻优惠政策的同时，适当考虑不同成长阶段的企业的不同政策诉求，努力使其维护自身的良性运转（刘菁、时立荣，2014）。
相比之下，我国台湾地区对社会企业政策制定的呼声更高（赖树立等，2013；林淑媛等，2013）。郑胜分和刘育欣提出设立专责推动机构、架构适当政策工具（资金补贴面、创业融资面、公共采购面）等促进社会企业发展（郑胜分、刘育欣，2013）。施淑惠认为台湾应从经济政策角度发展社会企业，鼓励社会创新；设立专责单位或部会层面以上沟通平台，统合资源；发展资源地图，提供友善的创设环境；发展社会企业育成中心，鼓励青年创新创业；加强社会企业的国际联结，创造标杆学习与国际合作（施淑惠，2013）。李衍儒和江明修认为地方政府必须扮演社会企业创造与发展的关键火车头角色，建议地方政府建立社会企业的社会论述，倡导与发展社会企业的理念；地方政府宜有系统地进行社会企业实证资料统计及搜集，以建构台湾社会企业测量与发展指标；地方政府宜研议相关法制规范，提供租税、融资及参与公共采购等优惠，以利于社会企业的良性成长；当局宜了解社会企业的重要性，并作为施政方向的依据；地方政府宜提供补助，鼓励企业吸纳弱势劳工与失业人士，尤其应向聘用长期失业人士、单亲人士、残疾人士等弱势社群之社会企业提供特别资助；地方政府领导人宜掌握社会企业精神，降低施政阻力，促进社会融合（李衍儒、江明修，2010）。中国台湾学者黄德舜等分析了意大利、韩国、美国、新加坡和中国香港的社会企业政策，指出台湾地区的政策方向是成立社会企业专责主管单位，社会企业创设基金和建立社会企业支持系统（黄德舜等，2014）。在学者的不断倡导和业界的努力下，2014年9月，台湾地区核定了“社会企业行动方案”，将以提供友善社会企业发展环境、强化社会企业经营体制以及建构社会企业网络与平台为三大目标，以期达到营造有利于社会企业创新、创业、成长与发展的生态环境之愿景。
由于缺乏系统的观测，加上政策效果的时滞性，社会企业政策的影响还缺少有力的证明。多数学者认为政策对于社会组织而言是有益的。婓系（FICI，A.）区分了欧洲不同国家颁布的“社会企业法”（Social Enterprise Law）所具有的本质功能（FICI，2015）。尤尼斯（Younes，S.）认为社会企业法具有三个方面的功能：一是将营利组织的策略和方法与非营利实体的目的相结合；二是设计有利的公共政策；三是对“错误”社会企业的纠正（Younes，2017）。
当然，也有一些学者表示出不同的态度。豪夫（Haugh，H.）认为十分有必要比较不同立法形式对社会企业所有权和融资的影响（Haugh，2006）。迈尔蒙斯（Melmoth，G.）发现为社会企业选择不合适的法律结构会导致大量时间耗费、复杂情况和高昂成本（Melmoth，2005）。斯皮尔（Spear，R.）等认为多样化的社会企业法律形式造成了社会企业的挫败和复杂性（Spear et al.，2009）。考克斯（Cox，E.）和斯科麦克（Schmuecker，K.）通过经验研究证明不合适的法律和组织结构会阻碍社会企业的发展（Cox & Schmuecker，2010）。汉斯曼（Hansmann，H.）认为许多政策在支持社会企业的同时，也设定了利润分配的限制，这种做法可能会造成对创新思想的抑制（Hansmann，1980）。官有垣等认为台湾地区社会企业的发展深受政府公共政策介入的影响。然而，地方政府在NPO社会企业发展过程中所扮演的并不全是正面助力的角色，也有负面的阻力造成NPO经营困难。助力包括：对人力的支援；物品与服务销售的协助；地方政府给予NPO承担土地与建筑物的特许权；政治人物协助促销社会企业产品。对NPO社会企业的阻力包括：经费的依赖；NPO需给付相关费用给政府，形成负担；地方法令对于社会企业的庇护工厂
定位并不清晰（官有垣等，2012）。
政策给社会企业提出的一个关键挑战在于是否能够带来足够吸引力，激励社会企业家将传统组织注册成为社会企业。相较于传统组织为社会带来的影响，社会企业拥有很多自由空间去定义将如何影响其服务对象和社会公众，其在招聘合适的人才方面有优先权。在这种情况下，组织社会企业的类型不清晰导致对人才的吸引力不足，也可能限制传统组织注册成为社会企业的意愿。说得更具体一点，新型混合实体主要关注的不是对成果分配而是对认知分歧的影响。换言之，社会企业最初的社会目标可能会被改变或者是与承诺捆绑。这样的措施可能会限制组织加入社会企业阵营的意图，即使它们所在的组织正在实施此种模式。
其他研究者对社会企业政策的影响进行了跨部门和跨国家比较。在跨部门比较方面，阿吉鲁（Argyrou，A.）等人研究了比利时为社会企业专门创制的法律形式对社会住房、金融和能源部门产生的影响，并运用案例研究探讨了治理和利益相关者决策权的差异（Argyrou et al.，2016）。帕克（Park，C.）和威尔丁（Wilding，M.）发现英国和韩国政府一直非常积极地引进社会企业政策。相似之处是，在这两个国家，最初理论上关注的是社会目标，但实践中更多的是关于实现工具化的目标。这些工具化目标因为国家福利结构不同而有所差别，英国政府优先提供高效的服务，而韩国政府则使用认证制度来关注创造就业机会，并将目标受益者从弱势失业者改为一般失业者。结果是，在这两个国家，政府都限制了社会企业应对社会问题的能力。对此的一个解释是缺乏“手段-目的”层次结构的整合。在英国和韩国，政府已经利用社会企业作为解决政府承包商能力不足的问题和创造就业机会的手段。这影响了社会企业的自主性，使它们变得更加依赖合同和认证制度。特别是，这可能危及社会企业自我造血及为国家或私营部门提供实际替代方案的能力（Park & Wilding，2013）。
综观已有社会企业政策文献的研究，不难看出，围绕社会企业政策已经积累了数量可观的研究成果。毋庸置疑，这些研究为我们了解国（境）外政府促进社会企业发展的做法提供了重要的知识积累和普及作用，许多政策建议也具有针对性和可行性。但已有研究至少在以下几个方面还存在可以继续拓展的空间。
第一，由于不同国家、地区的社会企业定义和政策背景差异性较大，国外研究普遍重视不同国家政策形成过程导致政策内容和结果的差异性。我国目前的研究普遍集中于单纯的政策内容上，对政策形成过程关注较少，导致政策可移植性弱。
第二，在介绍政策内容上，多数研究针对某一国家或地区进行个案介绍，英、美、韩等国家得到了较多研究，内容重复性较高。少数研究在此基础上开展了国别对比分析，但依然是基于较少的观测样本，缺少对多个国家、地区的政策文本对比分析，尤其是缺乏政策文本的定量分析。
第三，公共政策对社会企业的影响近年来也得到越来越多的关注。研究发现政府对社会企业政策影响并不总是积极的，这取决于一系列的影响因素。学者们已经识别出一些影响政府干预结果差异的因素，但这些因素依然十分有限，需要进一步在更多样本的观测下识别出更多的因素，并为我国制定社会企业政策提供依据和支撑。
第四，在有关政策研究的基础上，我国国内学者针对我国政府如何促进社会企业发展也提出了诸多政策建议，但基本沿用或借鉴国（境）外经验，普遍缺乏主线和分析框架，更缺少对本土实际情况的考量，容易产生政出多门且政策碎片化的弊端。如何设计出技术合理性和现实可行性的政策方案，也是当下研究面临的重要挑战。
本研究主要以我国为背景，研究政府如何通过政策支持社会企业发展的问题。具体又可以分为五个方面的内容。
结合我国现有的法律规定和组织范畴，参考国际通行的做法，界定社会企业的范围和边界是政府支持社会企业发展的前提和基础。目前，合作社实体、公司实体、非营利组织实体和创新型组织实体都可以纳入社会企业的范畴。在政策分层方面，我们选择了宽泛的公共政策概念，拟从法律（law）、行政法规（act or bill）、部门规章和地方性文件、规范性文件四个层面搜集和梳理世界各国社会企业政策文本，剔除了指引（guidance）和报告类（report）的文本内容。
拟运用约翰·W.金登的多源流理论，从问题流、政治流和政策流的角度分析我国当前制定社会企业政策的条件，并试图从上述三股源流之间的不对称性以及作用时序角度分析当前我国社会企业政策尚未出台的制度症结。
这一部分拟从32个国家和地区出台的社会企业政策背景、政策层级与架构、社会企业范围、主管部门、政策支持内容、规范监管和政策影响七个维度，全面梳理政策文本，便于进行国别对比研究。
以政府干预程度与社会企业商业化程度分别为横纵坐标，建立社会企业政策支持体系的二维象限，基于政策文本的梳理，将上述国家和地区的社会企业政策支持分为四种不同的模式，并深入探讨不同模式的适用条件和特征，从而为我国社会企业政策支持寻求设计依据。
社会企业的发展需要一个能动的外部环境，也离不开多元社会主体的支持。政府作为其中最大的支持者，可以通过基础元素、杠杆增长和市场创造三个层面建构社会企业发展的政策支持体系。
本项研究综合了定性与定量分析的方法，主要包括以下几点。
文献研究的范围包括社会企业的法律形式、公共政策的层次、政策工具的分类与优劣等。
按照“关键性、时效性、逻辑性”原则，从七个维度梳理32个国家和地区促进社会企业政策发展的政策文本，把握世界各国的主要做法。
本研究面向相关政府部门及社会组织负责人广泛征求意见，了解我国出台社会企业政策面临的相关制度约束条件。
在对多个国家和地区促进社会企业发展的政策文本按照相同的维度进行梳理的基础上，对相同类型政策的国家和地区进行类型化，并运用社会建构理论进行国别政策的比较，剖析社会企业政策的建构过程。
尽管目前理论界对社会企业的关注日益增多，但专门从政策视角研究政府如何促进社会企业发展的成果较少。社会企业的发展深深植根于一国、一地的制度脉络之中，平衡经济与社会的双重目标导致其需要政府创造良好的外部环境予以支持。相对于社会企业内部经营的探索性研究，本研究将外部公共政策作为社会企业发展的基石，并最终从建立社会企业生态系统的角度提出政府如何制定支持社会企业的政策。
不同国家的社会企业存在较大差异性，决定了我国社会企业政策不能简单移植或模仿某一国家，而必须在大量样本国家研究的基础上，结合我国社会企业发展所处的阶段和现实制度条件设定政策议程。本研究依据政府干预程度与社会企业商业化程度建立二维坐标，结合我国“强政府、强市场”的特点，选择韩国和新加坡两个国家作为参照系进行比较，建立适合我国的社会企业发展的政策支持模式，在此基础上进行具体政策内容设计。
当前有关社会企业的国内文献概念性研究多，操作性研究少，项目从政策工具与政策文本的定量分析出发，为我国社会企业支持政策的出台提供科学严谨的智力支持。先前的多数学者仅是选取了欧美或亚洲的部分国家或地区，尤其是集中于欧美等发达国家促进社会企业发展的相关政策，政策可移植性弱，不足以为我国社会企业支持政策提出关键性建议；少数关注亚洲国家政策的研究视角则较局限，多数围绕单个国家、地区展开研究，缺乏对比和说服力。本研究在欧盟国别报告和ICSEM国别报告的基础上，结合各国、各地区最新政策动向，搜集了世界范围内国家和地区的政策文本，并对政策文本进行了量化分析，运用定性比较分析方法完善国别研究，使政策体系更加完整、科学，大大降低了先前研究的局限性。
[1] Antonella Noya. Social Enterprises：What Can Policies do to Support Them ？http：//www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/documents/KBD_Newsletter/Issue_4/Noya_OECD.pdf.
[2] Antonella Noya. Social Enterprises：What Can Policies do to Support Them ？http：//www.unece.org/fileadmin/DAM/ceci/documents/KBD_Newsletter/Issue_4/Noya_OECD.pdf.